我国农村工作机制演变探析＊

常伟（安徽大学，安徽　合肥　230601)



我国农村工作机制演变探析＊

常伟
（安徽大学，安徽合肥230601)

[摘要]本文将农村工作机制纳入研究视角，探讨了农村工作机制发生的相关变迁及其对于农业和农村发展的相关影响。本文认为自建国以来，我国农村工作机制历经了一个从乡村政权一元化工作体制向集权式乡村动员体制，继而从集权式乡村动员体制向压力型政治承包制转变的过程。这种农村工作机制上的变迁不仅是我国农村制度变迁的重要组成部分，也是农村制度变迁实施的重要环节。

[关键词]工作机制历史变迁集权式乡村动员体制压力型政治承包制

＊本文系国家社科基金重大项目“推动‘三农’问题解决的城乡发展一体化体制机制与政策研究”(13&ZD023)暨国家社科基金青年项目“政府主导型农地大规模流转问题研究（12CJY052）”阶段性研究成果。

自新中国成立至今，我国农村社会经济发生了天翻地覆的变化。本文将农村工作机制纳入分析视角，并探讨农村工作机制变迁对于农业和农村发展的影响。

一、建国初期的乡村一元化工作体制

新中国初期的农村工作机制是乡村一元化工作体制，它源于建国前共产党人在根据地和解放区政权建设中一些行之有效的做法。这种工作机制强调党的一元化领导，权力高度集中。在农村实行党委制，书记是党政一把手，有拍板决策权；选拔干部自上而下决定，一切以对革命的态度为准。在政权建设中具有很强的军事色彩，新解放区大多由解放军派工作队到农村帮助建立具有基层政权性质的农民协会，并由农民代表会议选举产生乡人民政府委员会，政府工作实行军事化领导，并靠运动发动和号召群众。

应该说这种工作机制的形成有着特定的历史原因。清末民初的乡镇自治因缺乏地方财政基础而最终走向失败，南京国民政府尽管将政权延伸至乡村并建立了乡镇公所，但由于其不能有效整合动员农民，反而因缺乏经费保障而不得不依赖各种摊派款项维持正常收支活动，并由此激化了与农民的矛盾，并最终导致了国民党政权在大陆的失败。与国民政府和日本人相比，共产党人在人力物力等多方面均处于不利地位，只有依靠、发动并动员农民，才能成功应对严峻挑战。共产党人在农村组织建设和民主建设方面做了大量卓有成效的工作，将农民组织发动起来，并在发展生产，改善农民生活等方面取得了很大成绩。由此共产党人获得了农民的支持，并在此基础上取得了全国革命的胜利。

这种一元化工作体制组织形式严密，其工作效率也很高。但问题是，这种一元化和准军事形式的工作体制，仅仅只是把乡村干部给严密地组织了起来，还没有将农民更加紧密地组织起来，使之服务于国家工业化战略，为国家工业化作贡献。当工业化成为特定历史阶段的首要任务后，这种工作机制就逐渐被集权式乡村动员体制所取代。

二、人民公社下的集权式乡村动员体制

于建嵘指出，人民公社体制的基本特征是以集体经济为基础、以行政控制为手段的集权式乡村动员体制。这种体制压抑了农民的创造热情，造成了突出的社会问题，积累了农民对国家的反抗，增加了国家控制成本。它是一种政治高效、经济低效的社会动员体制。但罗兴佐指出这一体制不仅提供了启动水利建设所必须的强有力的组织保证，还低成本地提供了劳动力资源、强大的舆论氛围和精神支持，并通过计划将国家和社会连接起来，保证了国家战略目标的实施和资源分配的宏观性和有序性。

（一）集权式乡村动员体制的特征

首先，集权式乡村动员体制对农民具有掠夺性特征。人民公社时期，借助于这一体制，通过剪刀差机制和统购统销制度，国家获得了推进工业化所必需的原始积累资金。而人民公社则是确保国家计划任务得以实现的组织化的制度安排。任何农民个人均无法脱离人民公社组织而单独存在。笔者注意到，在人民公社时期，农村大量存在着“超支户”，这些农民辛苦劳动一年，不仅得不到任何收入，算起来还要欠国家的钱。而这种情况之所以出现，显然是国家为提取农村剩余而有意安排的结果。

其次，集权式乡村动员体制与农产品统购统销制度之间存在共时关联关系。农产品统购统销是国家长期实行的农业政策和商业政策，它消灭了小农经济和自发市场贸易，实现了对于农村资源的直接计划性控制，人民公社则是国家为推行统购统销政策而人为设定的制度安排。周其仁指出，集体公有制既不是一种“共有的、合作的私有产权”，也不是一种纯粹的国家所有权，它是由国家控制但由集体来承受其控制结果的一种农村社会主义制度安排。人民公社时期，统得过死和强征强购等问题屡屡发生并影响到国家和农民的关系。农村改革后，随着人民公社制度渐趋解体，统购统销制度渐趋并被最终废除。

再次，集权式乡村动员体制的控制机制是户籍制度与口粮制度。1958年1月全国人大常委会第91次会议通过了《中华人民共和国户口登记条例》，全体公民被区分为非农户口和农业户口。他们在食品供应、就业、医疗、劳保、退休、住房、子女上学等方面均存在巨大差异。按照公安部给全国各省、区、市都下达的“农转非”控制指标，“每年批准从农村迁入市镇和转为非农业人口的职工家属人数，不得超过非农业人口数的千分之一点五”。它阻断了人口和劳动力资源在城乡间、地域间自由流动，也妨碍了农业发展和农民收入提高。口粮制度则是人民公社时期一种平均分配粮食的制度安排，它表明农民生活用粮的大部分必须来自于人民公社。

最后，集权式乡村动员体制靠思想政治动员推行。国家对农民进行政治动员，强调农民的主人翁地位，政治上通过人民公社、生产大队和生产队三级集体组织体系，深入农村基层。高层一方面试图通过政治思想运动和宣传教育来改变农民行为偏好，另一方面则通过政治运动方式来维持农民被激发出来的政治热情，从而形成了一种思想政治领域的自我强化机制。但就参与领域而言却非常有限，公社以上行政管理工作为非农阶层的专利，农民对于公共事务的参与具有十分明显的被动员性。

（二）集权式乡村动员体制的优势

尽管集权式乡村动员体制存在着诸多弊端，但却并非一无是处，具体来说：

其一，集权式乡村动员体制使得农村经济活动跨越了家庭界限。在人民公社时期，人民公社、生产大队和生产队三级集体组织成为农村经济决策基本单位，这使得组织农民的大规模集体行动成为可能。以水利设施建设为例，人民公社能够将农村人财物等资源迅速集中起来，并实现劳动对于资本的高度替代，这样就可以在技术条件比较简陋的情况下动员大量劳动力兴建一些大型水利设施，大大增强了农业抗御自然灾害的能力。1952年，中国可灌溉耕地面积为1995.5万公顷，不足农地总面积20%，到1978年可灌溉耕地面积达到4996.5万公顷，超过农地总面积的40%。

其二，集权式乡村动员体制在农村公共产品供给方面具有较大优势。1958~1978年期间在人口增长45.86%的情况下，粮食总产量仍从2亿吨增长到30477万吨，增长率为52.39%，人均粮食产量从303公斤增至317公斤。医疗卫生方面基本实现了“小病不出村，大病不出社”，只有危重病人才需要进城看病。上世纪70年代末期，中国的合作医疗和赤脚医生制度甚至被联合国有关机构作为成功经验向全世界推广。农村居民基本都能够享受到低水平、均等化的公共服务。农村公共产品决策方式自上而下的，由于农户具有很高的同质性，这种自上而下、统一供给的体制无疑具有很高的效率。

其三，集权式乡村动员体制塑造了一种农村内部相对平等的理念。在集权式乡村动员体制下，传统社会分层结构得到改造，农村传统等级观念被彻底打破，并形成了农村机会相对均等的格局，人人平等的理念更加深入人心，干部侵犯农民群众利益的行为时常受到整肃和批判。正是基于这一理念，家庭承包经营制度以及村民自治制度才能够建立起来。奥尔森认为中国改革成功的重要原因之一，在于文革摧毁了中国几乎所有的既得利益集团，从而为邓小平领导的改革铺平了道路。

其四，集权式乡村动员体制使得农民负担被扭曲和隐形化。人民公社时期生产队承担着完成国家征购粮食、棉花、油料和派购农副产品的义务，并成为基本纳税单位，农民不与国家发生直接税收关系。人民公社在完成国家上缴任务后，先提取各种规费等集体提留，再将剩余部分分成两部分，并分别以工分为权数和按照人口以口粮的形式分配给社员。这种“先提取、再分配”的汲取方式既保证了公社拥有充足的财政来源履行其职能，也使得农民无法直接体会到自己负担轻重，从而避免了国家、集体与作为社员的农民发生直接而尖锐的矛盾。

三、农村改革后的压力型政治承包制

农村改革后，农村工作运行机制逐演变为压力型政治承包制。压力型政治承包制，是指地方党委政府为完成相关任务或目标，而将数量化任务层层分解，承包落实到本级党政部门和下级党委政府，责令其在规定期限完成，并根据完成状况进行相关奖惩的目标管理实施机制，农业生产、兴办乡镇企业、计划生育等都可能成为上级考核的重要指标。压力型政治承包制的出现有着特定历史原因：首先，改革开放后地方利益得到了制度层面的认可与承认，地方党委政府则成了地方利益的代表。它们对上设法争取各种支持，对下则要求下级党委政府完成相关目标以证明自己的工作成绩。其次，我国行政体制改革采取了“下管一级”的行政体制，地方获得了相对独立的人事任免权，这就使得“一手高指标，一手乌纱帽”的做法通过组织人事制度获得了执行可能性。最后，农村改革后岗位目标责任制不仅在经济领域，甚至在行政领域也得到了广泛推行。

（一）压力型政治承包制的运行

1.指标和任务的确立。这些指标和任务通常由党委扩大会议确定，并通过党代会决议、政府工作报告等形式发布。这些任务或指标会根据当时国民社会经济状况有所调整，但一般要高于平均增长率，并试图与和自己平级、构成竞争关系的其他地方党委政府拉开一定距离。

2.指标和任务的派发。指标和任务派发主要通过签署目标责任状实现。这种目标责任状一般由地方各级党政领导部门牵头，自上而下层层签订，而责任人一般为地方党政正职、分管领导或者职能部门党政正职。在任务派发中，主要领导承担主要责任，分管领导则承担具体分管责任。

3.指标和任务的完成。责任状签订后要想方设法完成，指标大体可分为两类：一类是得分性指标，如经济增长和社会发展类的指标，地方政府完成状况按照考核标准可获得相应分值，这类分值越高，领导获得提拔的机率越大；另一类则属于问责指标，这类指标完成好并不会得多少分，但如果完成得不好，甚至出了问题，地方领导就要受到批评甚至免职。对于得分性指标而言，主要通过争资金、上项目、铺摊子完成；对于问责性指标而言，则通过层层督促检查确保不出事。有时上级领导对有关工作的重视程度，乃至对于相关部门考核人员的接待规格也会对于得分多少产生一定影响。

4.完成状况考核。考核主要通过组织部门对党政领导干部的年度考核、党政领导述职报告来进行。有成绩则奖励，没有成绩则要受到处理。有的完成比较差的，要受到警告，有的甚至受到警告而不得不接受上级领导发放的黄牌。有时其它指标完成较好，但一些被列入问责的工作如果出了问题，党政领导也要受到处理。在考核基础上，根据指标和任务完成情况，确定下个轮次的指标任务。在压力型政治承包制下，越到底层压力越大。一些地方领导或通过强调地方特殊情况，或通过统计手段搞浮夸，或在签署目标责任状时与上级讨价还价争取降低指标来缓解压力或者逃避责任。但就农村而言，乡镇属于政府体系最底层，往往成了各种指标和任务的最终承担者。

（二）压力型政治承包制的消极作用

压力型政治承包制的消极作用主要体现在如下方面：

1.乡镇机构和人员规模的扩张。乡镇政府所取代人民公社后，不仅需要承担起原人民公社的政治功能，还要承担起诸如计划生育之类的新增加的职能，其职责范围进一步扩大。在工作效率一定的情况下，多增加人员有助于改善整体工作效果。基于这种认识，乡镇治安联防队、计划生育小分队等应运而生，乡镇人员和乡镇规模不断扩大。自上世纪80年代，乡镇有时也不得不接受由县里分配来的大中专毕业生和军转干部，加之一些地方领导干部也会违规突击提拔干部，并将他们安置到乡镇，从而造成乡镇规模的急剧膨胀。

2.农民负担的加重。人民公社解体后，农民与政府转变为直接打交道，隐形化的农民负担逐渐显性化，农民负担问题由此产生。乡镇政府成立之初，由于缺乏财政支持，不得不向农民筹措资金，解决诸如乡治安联防队、计划生育小分队这些编外人员的工资收入和补贴问题。不仅如此，发展乡镇企业、普及九年制义务教育等工作最终都被落实到乡镇，并成为乡镇政府的事权和负担，均导致了农民负担的加重。而在分税制改革后，因农民负担问题引发的各种群体性事件此起彼伏。

3.地方领导行为短期化。在压力型政治承包制下，为确保政令畅通，县以上实行干部交流制度，县域内县委往往对乡镇领导班子实行干部交流，无论是县级政府和乡镇政府，能完整地干满一届的都为数不多。这样县乡领导干部们为确保能够得到上级的提拔和重用，那些对于长期发展有意义，但短期内很难见到效果的工作就很难得到足够的重视。

4.乡镇债务规模的扩张。在压力型政治承包制下，指标和任务完成情况成为对于乡镇主要领导干部进行考核的依据，乡镇领导们为追求指标而上马一些短期内可见到效果的项目，而对于那些对于长期发展至关重要，但在短期内很难看到效益的项目则重视不够。有时甚至为了追求所谓的“大发展”而大量举债，从而提前透支了当地发展潜力。如义务教育在“人民教育人民办，办好教育为人民”的口号下，交给乡镇和农户来承担。在“普九”验收的强大压力下，一些地方大规模向农民集资和向社会借贷，买了很多不该买的设备，建了许多不该建的房子。而对于诸如乡镇企业污染治理等公共产品，则缺乏实施动力。

（三）压力型政治承包制与集权式乡村动员体制的比较

压力型政治承包制与集权式乡村动员体制存在诸多不同：首先，就组织基础而言，集权式乡村动员体制建立在人民公社组织基础上，组织动员能力强大。压力型政治承包制主要在党委政府组织框架内来通过政治动员进行，对于非党员群众缺乏强制力和强有力的动员手段，其组织动员能力有所下降。其次，就所需人员而言。集权式乡村动员体制的实施离不开人民公社、生产大队和生产队三级集体干部。而压力型政治承包制的实施主要靠包括乡镇干部在内的国家政权体系工作人员实施，其所需人员相对大为减少。再次，就实施而言，集权式乡村动员体制通过指令性计划和政治动员来实施，而在压力型政治承包制则主要依靠自上而下的任务和指标压力来实施。集权式乡村动员体制对于农民和乡村干部均缺乏有效激励，但压力型政治承包制在目标设置不当时会导致激励扭曲。最后，就后果而言，集权式乡村动员体制抑制了农民的生产积极性，导致了农民长期贫困。但在该体制下农民与政府之间没有因农民负担引发直接矛盾和冲突。在压力型政治承包制下，农民负担显性化并导致了农民与政府矛盾激化，甚至一度出现了李昌平所说的“农民真苦，农村真穷，农业真危险”的局面。

压力型政治承包制既存在缺陷，也存在其特定优势。当一些自上而下的目标设定明显脱离实际，变成扰民之举时，压力型政治承包制会使得许多农村干部干一些出力不讨好的事情，但压力型政治承包制也有着其特定的优势，近年来当民生工程被列入问责后，这一机制在解决民生问题方面效果同样十分明显。如能使得农民的相关意愿和偏好在公共决策中得到体现，进而实现农民与政府的良性互动，则这一机制也同样有助于改善农村公共产品供给。

四、农村税费改革、废除农业税对农村工作运行机制的影响

农村税费改革和农业税的废除并未改变农村改革后形成的作为农村工作机制的压力型政治承包制。但农村税费改革和农业税的废除过程中所采取的“一事一议”、“村财乡管”等改革又在一定程度上改变了压力型政治承包制所赖以运行的环境、目标以及相关规则。

（一）“一事一议”

“一事一议”是指村民委员会因兴办村民直接受益的集体生产公益事业，经民主程序确定的村民自愿出资出劳的制度安排。它最早于2000年出现于安徽，并作为农村税费改革的配套措施。随着农村税费改革的推广，“一事一议”不仅被确认为村民自治制度的重要构成部分，也成了农村公共产品供给的重要制度安排。推行“一事一议”的省份大多规定：兴办村民直接受益的集体生产公益事业需要村民出资出劳的，应采取“一事一议”形式；“一事一议”要坚持“村民自愿、量力而行、共同受益、民主决策、上限控制、程序规范、使用公开”原则；审议“一事一议”筹资筹劳方案的村民会议须有本村18周岁以上过半数村民参加，或本村三分之二以上户的代表参加；“一事一议”筹资按人口计算，每年每人最高不超过15元等。由此可见，“一事一议”不仅是农村公共产品决策规则，也是农村基层民主制度的重要组成部分。决策者希望通过“一事一议”赋予农民更多发言权，并试图通过乡村社会中的公共选择行为来解决农村公共产品的供给问题。

“一事一议”尽管曾对农民减负发挥过一定积极作用，但其消极作用也极为明显。其一，“一事一议”所需要的前提条件极为严格，且在现实中很难满足，如农民公共需求具有低强度、均质性的特点，且愿意表现他们的公共需求偏好；农民的低流动性；乡村干部都是好干部；信息充分；不存在通货膨胀等等。其二，就目标而言，“一事一议”针对的是农民负担问题，而非农村公共产品问题。即便近年来很多地方搞了“以奖代补”等办法试图完善“一事一议”，改善农村公共产品供给，但其对于农村公共产品问题作用依然有限。其三，就信息获取成本而言，“一事一议”的组织者和发动者不能充分获得这些信息时，就有可能导致“一事一议”目标与农民的意愿相违背。其四，就激励机制而言，“一事一议”对于农民和乡村干部均缺乏激励。很难想象外出的农民工会为了涉及到十五元支出的公共决策而放弃每天三四十元的收入。在缺乏激励的情况下，农民对于诸如“一事一议”这样的事情很难会有很高的参与热情。一些农村干部就会抱着“多一事不如少一事”的态度，不愿意去组织“一事一议”。其五，从“一事一议”的实施机制来看，无论由农民群众自我实施、乡村干部实施或者政府实施，均存在一些难以解决的政策问题和技术问题。一些县级政府，如安徽省长丰县鉴于“一事一议”实施成本过高，甚至于2004年规定了那些原本应该向农民收取的各种配套费用，以后均由县政府来承担。

（二）“村财乡管”

“村财乡管”是指由乡镇对于农村财务进行监督管理的一系列制度安排。“村财乡管”大多规定：村里钱和账都保存在乡镇，村里要花钱，需由村委会写申请，村民理财小组同意，然后报乡里批准，报账时也是如此。有的乡镇甚至规定连村委会的公章也要统一集中到乡镇政府保管，如村里需用公章，由村干部写证明到乡里盖。为确保资金安全，乡村互相制约，取款时用的财务章和法人印鉴乡、村各保管一个。从理论上说，“村财乡管”可以将村会计从繁重的业务中解脱出来，减少村级干部职数，提高农村工作效率，也有助于规范财务手续，遏制铺张浪费和乱开支现象的发生。干部群众也认为，“村财乡管”对于严格农村财务管理、增加财务公开透明度、制止乡村干部腐败行为和浪费行为等是一项行之有效的措施。

但就现实而言，这一制度也存在一些问题：一方面，这需要乡镇对于农民公共需求不仅更熟悉，更为廉洁奉公，而且要具有较强的管理能力。从现实来看，在实施中一些乡镇政府以“村财乡管”的名义挪用村集体资金，使得“村财乡管”演变成“村财乡用”。有的乡镇由于人手少也管不过来。事实上，上世纪80年代“村财乡管”的失败也表明了这一制度安排的作用是有限的；另一方面，“村财乡管”也缺乏相应的合法性依据。按照《宪法》、《村民委员会组织法》等法律，村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，它依照法律规定，管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产，乡镇人民政府不得干预依法属于村民自治范围内的事项。而“村财乡管”则使乡镇实现了对农村基层组织的经济控制，这显然与村民自治制度相关精神相矛盾。

五、城乡一体化发展与农村工作运行机制的新要求

党的十八大报告指出，要把推动城乡发展一体化作为解决“三农”问题的根本途径。在城乡一体化发展的大背景下，农民不仅是城乡一体化发展的主体，更应是城乡一体化发展的直接受益者。只有更好地动员农民的制度和机制，才能够更好地促进城乡一体化发展。如果仅靠自上而下的层层政治动员，通过压力型政治承包制来推动城乡一体化发展，很可能出现“上动下不动”、“政府一头热、群众一头冷”的局面。因此必须建立一种能够实现政府与农民良性互动的新机制。在农业税废除后，政府和农民的关系已经大为改善，电视、市长热线、互联网等技术手段的出现和普及，也使得农民参与公共事务的成本已大为降低，构建政府与农民良性互动机制的条件已经基本成熟。

就当前来说，阻碍这种新机制形成的因素主要有信任问题和参与问题。就信任而言，农民与乡村干部处于低信任状态，农民群众不相信乡镇干部，乡镇干部也不相信农民群众。一些乡镇干部尽管愿意帮助群众解决问题，但在他们潜意识里总认为群众素质低下。而在一部分农民群众看来，乡镇干部甚至都是腐败分子。就参与问题而言，目前农民的参与方式主要是通过制度内的村民自治以及制度外的信访来实现的。在当下农村青壮年纷纷外出，只剩下妇女、老人和儿童时，村民自治的效果显然是很难令人满意的。尽管一些农民认为通过信访、尤其是群体性信访方式是解决他们问题的有效办法。在信访工作被问责的情况下，政府官员不得不拿出来很多时间和精力接待群众信访，信访成本也很高。

总体来看，我国农村工作机制历经了从乡村一元化工作体制向集权式乡村动员体制，继而向压力型政治承包制转变的过程。这种农村工作机制上变迁是我国农村制度变迁的重要组成部分，也是农村制度变迁实施的重要环节。在特定历史阶段，这些工作机制在解决了一些重要问题的同时也带来了一些新问题。就当前而言，通过各种制度内的和制度外的有序参与，使得农民的意愿和要求得到有序表达，从而形成有效信息传递渠道和农民的低成本参与机制，让农民了解并参与到公共决策过程中来，形成农民与政府的良性互动机制，这样不仅有助于改善农村公共产品供给，也有助于新农村建设的平稳有序推进。

责任编辑：汪晓梦

作者简介：常伟，安徽大学经济学院副教授、博士生导师。

收稿日期：2016—01—06