完善安全生产应急管理工作的建议

于洋

摘 要：安全生产应急管理法律、法规的立法工作难，执法工作更难。执法的阻力更大，困难更多，成本更高。有关执法机构对此应有清醒的认识和高度的重视，以新制定的安全生产应急管理法律制度的实施为契机，加大执法检查力度，强化监督机制和责任追究机制，切实落实安全生产应急管理法律制度的执行工作，真正实现安全生产应急管理法律制度规定的目标。

关键词：安全生产；法制建设；亟待加强

应急管理虽然是安全管理的一部分，是对应急工作的日常管理，是体现一个企业是否重视安全生产的重要体现，一个企业只有加强应急管理，为可能发生的事故展开应急行动做好组织准备和应急保障，才能在事故发生后迅速、有序地开展应急行动，为消除、减少事故危害，防止事故扩大或恶化，最大限度地降低事故造成的损失和危害。但是安全生产应急管理法制存在不少问题，正是由于这些问题，导致现实生活中应急管理工作缺乏规范性、操作性、强制性和约束性，这也是安全事故频发的重要原因。完善安全生产应急管理法制势在必行。

一、安全生产应急管理法制的特点

安全生产应急管理法律制度调控的对象范围非常广泛，具体形态是多种多样的。安全生产应急管理法制的功能并非只有对已经发生的生产安全事故采取应急举措，还有采取预防和抗御举措，将事前预防、事中应对和事后恢复结合在一起。应急管理法律规范与生产安全事故的产生发展与变化过程相对应，对其进行全方位、全过程、持续性和阶段式的调整。普通的法律是常态的法律，在法律规定的时间和空间区域内发挥调整作用，而安全生产应急管理法律是非常态法律，只有在生产安全事故有爆发的风险或已经在爆发的状态下，才在特定的时间或特定的区域发挥调整作用，不能把所有生产安全事故爆发时期建立起来的制度转化为普通的制度。在正常状态下，应急管理法律只是有备无患的预备法律，是在生产安全事故爆发状态下才临时启动和实施的特别法律。

二、安全生产应急管理法制的问题

（一）现行法律法规落伍

随着时间的推移和经济社会的迅速发展，当初立法依据的许多情况已经发生了重大变化。一方面，法律、法规规定的一些监督管理制度在实际工作中已经不能有效地发挥作用，或者已经失去了实施的条件；另一方面，监管实践中出现的大量新情况、新问题，现有法律、法规又没有作出相应的规定，存在法律上的“真空”，致使有些监管工作的法律依据不足。有的法律、法规之间存在规定不尽一致的问题，一定程度上影响各项安全生产应急管理法律制度的实施效果。现有的安全生产法律、法规，特别是一些专项法律、法规，是在不同时期为解决某类突出问题而分别制定的，因此对一些问题的规定相互间衔接不够。比如对一些部门职责的划分不够清晰，多头管理和监管缺位的现象并存，还有的法律、法规对类似的违法行为规定的处罚力度不平衡等。安全生产应急管理法律的一个显著特点是立法内容过于原则，缺乏具体的实施细则、办法相配合，操作性不强。这些问题的存在，既带来了安全生产应急管理执法体制上的不顺，同时，也在一定程度上降低了各项安全生产应急管理法制在实践中的效果。

（二）法制立法上存在缺陷

现行安全生产应急管理法律制度的立法侧重于对政府职能部门的权力配置，缺失如何行使这些权力的程序性规范。现行法律大多数重视对政府各个部门在应对生产安全事故享有何种权力的规定，以保证政府有足够的力量和措施来应对生产安全事故，但欠缺对于行使这些权力的程序性规定，尤其是行政紧急程序法律规范严重不足，形成了立法格局上的明显缺陷——重实体、轻程序。目前，有关安全生产应急管理方面的法律、法规已有不少，但由于种种原因，在执法过程中不同程度地存在着有法不依、执法不严、违法不究、以罚代刑等问题，因而各项安全生产应急管理法制没有完全落到实处，影响了安全生产应急管理法律、法规效果的发挥。

三、安全生产应急管理法制建设对策

运用法定程序规制应急管理权力的行使，是立法的任务，也是执法领域必须注意的问题。安全生产应急管理能否取得成功，某种程度上正是依靠政府的应急处理能力和合理利用自由裁量权。但是自由裁量权是一把双刃剑，用得好可维护公共利益、社会秩序和公民权利；一旦被滥用，则会对公民造成严重的侵害。因此，问题的关键在于如何控制应急管理中的自由裁量权，使其在合理的限度内运转。规范权力，行之有效的途径是程序规制。我国安全生产应急管理的法制化，必须尽量完善和补充程序性法律、法规：一是安全生产应急管理相关机构应树立法律程序意识，做到实体与程序并重，不越权、不侵权。二是加强相关程序性立法，做到真正的有法可依，控制和规范权力，使其在合理、合法的限度内运转，使整个应急管理过程更加有序、高效。三是运用现有安全生产应急管理法律的监督机制和救济机制，加强对应急管理活动的法律规制，使相关机构在生产安全事故的应对工作中能够做到“依法行政”。安全生产应急管理法律、法规的立法工作难，执法工作更难。执法的阻力更大，困难更多，成本更高。有关执法机构对此应有清醒的认识和高度的重视，以新制定的安全生产应急管理法律制度的实施为契机，加大执法检查力度，强化监督机制和责任追究机制，切实落实安全生产应急管理法律制度的执行工作，真正实现安全生产应急管理法律制度规定的目标。

四、结束语

安全生产应急管理法律、法规在立法阶段就要鼓励公众的参与，听取公众建议，提高公众对安全生产应急管理法律、法规的认同和理解。加大安全生产应急管理法律、法规的宣传力度，针对不同的群体采取灵活的宣传教育方式。通过严格的执法确立安全生产应急管理法律、法规的权威，积极采用行政指导、行政合同、行政奖励、行政资助、说服教育等柔性管理方式方法，提升公民自觉守法的意识。

参考文献：

[1]谢贤平.安全投入与事故直接经济损失的问题研究[J].工业安全与环保，2015.

[2]高小平.中国特色应急管理体系建设的成就和发展[J].中国行政管理，2014.