吉林省村庄变迁的调查与思考

杨轶囡

(吉林农业大学 园艺学院，长春 130118)



吉林省村庄变迁的调查与思考

杨轶囡

(吉林农业大学 园艺学院，长春 130118)

摘要：以吉林省村庄变迁为研究对象，论述了吉林省村庄变迁的总体情况，分析了村庄变迁中存在的问题及其未来发展趋势，并就科学引导村庄变迁提出了建议，即村庄变迁要充分尊重农民意愿；村庄合并要注意产权关系和利益分配问题；要避免触碰耕地红线，注重生态保护；要做大做强村集体经济，鼓励实行股份制管理；要做好失地农民安置工作，解决农业转移人口市民化问题。

关键词：吉林省；村庄变迁；新农村建设；新型城镇化

1吉林省村庄变迁的总体情况

吉林省地处东北地区中部，总面积18.74万平方公里，总人口2760多万。截止2014年底，吉林省辖长春、吉林、四平、辽源、通化、白山、松原、白城和延边朝鲜族自治州等8市1州和梅河口、公主岭2个省直管县试点市；市(州)下辖20个市辖区、19个县级市、16个县、3个自治县；全省有426个镇、193个乡、268个街道；有9314个行政村、1504个社区。

近10年来，由于经济快速发展，城镇化建设步伐加快以及新农村建设的推进，吉林省村庄发生了巨大变化。行政村数量由2003年的9655个减少到2013年的9314个，总计减少341个；自然村数量由2003年的41058个减少到2013年的40884个，总计减少174个(见表1)。

表1　2003-2013年吉林省村庄数量变迁情况

1.1吉林省村庄变迁表现出阶段性特征

从时间发展看，吉林省村庄变迁表现出阶段性特征。由于受国家政策调整影响，2003年以来吉林省村庄变迁大体可以分为3个阶段(见图1)：一是农村税费改革启动阶段(2003-2005年)。这一时期，吉林省开展了以“三取消”“两调整”“一改革”为主要内容的农村税费改革。为了处理及管理好村庄行政事务，当时对人口没达到一定数量的小行政村进行就近就地合并，这一阶段全省减少行政村280个，占总变迁数量的82.11%。这期间变化较大的是延边州，减少行政村138个。二是社会主义新农村建设启动阶段(2006-2009年)。2006年，省委、省政府出台《吉林省2006-2020社会主义新农村建设实施纲要》，明确了新农村建设目标，要求采取旧村整治、新村建设、迁村并点、生态移民等办法，加快吉林省村庄整治。在此期间，吉林省共减少行政村54个，其中2006年减少40个。三是城镇化快速发展时期(2009年至今)。这一时期，由于经济社会的快速发展，城镇化进程不断加快，大中城市周边自然村数量减少较多，行政村除了零星变化外没有大的波动，基本趋于稳定。

图1　2003-2013年吉林省村庄变迁数量趋势图

1.2吉林省行政村变迁呈由东向西递减趋势

从空间变化看，吉林省行政村变迁呈现由东往西逐步减少态势，具有明显的地域性。东部山区的延边州、白山市、通化市3个市(州)10年来共减少行政村187个，占全省变迁的54.84%，其中延边州168个、通化市23个，白山市江源区60个行政村整体划给白山市；中部地区的长春、吉林、辽源3市行政村减少151个，占全省变迁的44.28%，其中长春市22个、吉林市123个、辽源市6个；西部地区的四平、松原、白城3市行政村减少6个，仅占总变迁数的0.9%，其中白城3个、松原1个、四平5个(见图2)。

图2　吉林省东、中、西部村庄变迁数量比例图

1.3吉林省村庄变迁的主要因素是国家政策调整

从变迁因素看，国家政策调整是导致吉林省村庄变迁的最主要因素[1]。首先，农村税费改革和新农村建设政策的实施，导致村庄调整占村庄变迁的90%以上。其次，项目建设与城镇化发展也是村庄变迁的重要推动力。变迁主要集中在大中城市周围，如2010年德惠市为打造经济发展增长极与长春高新区合作，在米沙子镇建设可承载超百万人口的长德新区，这期间就有5个行政村、22个自然屯被征迁。再次，生态文化保护也是村庄变化的一个原因。为保护好吉林省唯一一块国际重要湿地——向海湿地，通榆县政府将核心区的2个自然屯、61个窝棚点进行迁移安置；集安市为了保护高句丽文化遗产，将一直散居在高句丽王城、王陵及贵族墓葬附近的1150户居民迁离了文物保护区。此外，自然灾害等因素也推进了村庄变迁。

2吉林省村庄变迁情况分析

2.1村庄变迁推进了农村发展

区域经济的快速发展对原有村庄的功能和布局不断进行改造与整合，人员流动、土地流转、管理集约等变化又对经济社会发展产生了深远影响[2]。

(1)促进了经济社会发展。村庄变迁为城市建设和经济发展带来了一定的积极意义。一是村庄变迁后农村集体土地多用于城市扩容和项目建设，有效解决了经济发展中的土地不足问题；二是村庄变迁解除了生产关系对生产力的束缚，整合了农业资源，搭建了农村经济发展平台，为土地流转、规模种植、发展现代农业创造了有利条件。三是部分变迁村庄开始发展集体经济，创办公司、兴建工厂，增强了所在村镇的整体实力，同时不断新增的就业岗位也解决了当地农民的就业问题，推动了社会事业的发展。

(2)改善了居民生活条件。变迁前，部分村庄存在环境卫生差、吃地下水、明火取暖等情况。变迁后，原本分散的居住方式被集中居住方式取代，在卫生、交通、饮水、取暖等方面与城市趋于统一，较大程度地提高了村民的生活水平。尤其在城镇化过程中，各地更加重视村庄变迁后农民的教育、医疗、卫生、就业等民生问题，极大地改善了农民的生活条件。此外，农民的收入来源范围明显扩大。村屯整合后，大部分农民逐步转变思想观念和生产生活方式，其中一部分人到驻区企业打工，逐渐掌握生产技术，成为当地的产业工人，另一部分人从事商业经营，不断增加家庭收入。

(3)促进了新农村建设。随着村庄的整合和变迁，很多村庄按照“一村一品、一村一景、一村一业、一村一韵”的理念建设发展，相关部门更是对新农村建设的整体布局、房屋风貌、休闲广场、村内道路、绿化工程等进行了高标准、高要求的规划设计，并在广泛征求群众意见的基础上组织施工，确保了新农村建设的层次和质量。如今，新农村面貌日新月异，太阳能路灯、柏油马路、上下水管道等基础设施替代了过去的灯泡、泥土路和水沟，精美的别墅代替了过去的泥土房，部分村庄的休闲广场还建有篮球场、翘翘板等设施。

2.2村庄变迁中的突出问题

(1)城中村的“撤村建居”不彻底，农村集体资产流失严重。以长春市为例，该市已有16个行政村变为社区，还有28个行政村虽然土地全部或大部分已被征占，但村集体资产还没有处置，资产流失风险极高。其原因：一是政策缺位。集体资产管理者认为集体资产虽然是集体的，但在使用和管理上常常是少数人说了算，集体资产经营取得的收益也由少数人受益。二是由于产权不清、政企不分，加之监督不力，导致集体资产流失情况严重。三是运营体制不完善，监督管理机制不健全。目前，大量的土地资产转化为巨额的货币资产或其他经营性资产，相当一部分农民群众的“恋土”情结转化为对集体资产到手为安的“恋资”情结，希望能从集体得到更多的利益[3]。对于村集体资产的运营，除村委会的监督管理外，没有一个集体组织对其经营管理的质量和效益直接负责，因而出现了集体资产人人有份、谁也不管、管也管不好的被动局面。

(2)城市近郊村土地部分被征占，失地农民生活困难。失地农民主要分布于开发区、城中村和近郊村。一是城市规划征占土地。因近几年城市开发、经济开发区整体规划、土地收储、引入企业等原因，周边村的土地被征占，农民基本失地。二是国家、省、市等公益建设项目及大型企业占地，造成农民失地。如哈大高铁、长春市污水改造、四环路和西客站建设等项目占地涉及绿园区近10个村屯，导致3000余农民无地可种。农民被征地后，虽然取得了一些补偿款，但由于城市房价、生活成本过高，农民自身素质低、就业困难、社会保障不健全等原因，部分失地农民无法适应城市生活，生活非常困难。

(3)农村人口外出增多，部分村屯空心化问题严重。由于吉林省工业化总体水平相对较低，县域经济发展不足，农民外出务工人员日益增多。以延边州为例，农村实际居住人口不足户籍人口的三分之二，仅相当于20年前的一半。边境村屯和朝鲜族村屯尤为严重，实际居住人口不足户籍人口的三分之一。返乡劳务人员、毕业学生多数选择进城工作生活，农村空心屯、空巢户增多，据统计，目前全省出现80多个严重空心村，延边州因空心化减少自然村16个。

(4)传统村落日渐减少，民俗文化保护亟待加强。随着时代变迁，尤其是在近年来快速发展的城镇化进程中，传统村落消失的现象非常普遍。与全国其他省份相比，吉林省由于开发历史较短，传统文化村落相对较少，全国第一批、第二批1561个“中国传统村落名录”中，吉林省只有6个村屯被收录，还有一定数量的传统村落未列入名录。

(5)农村基层政府和村级组织的公共服务水平依然不高，职能错位、缺位问题较为明显。随着农村各项改革的不断深入，县、乡政府和村委会的职能都在向服务型、公共型转变，为加快当地发展特别是新农村建设做出了努力，取得了良好成效。但一些乡镇政府和村委会的工作重点还是放在一般性行政事务上，对于引导农民发展经济、为农民提供生产服务、发展农村教育文化事业等方面的公共服务做得还不够，职能错位、缺位的情况时有发生。

3未来村庄变迁的趋势分析

3.1村庄就地就近改造提升

村庄就地就近改造，即农民在离土不离乡的基础上，结合区域、资源及产业优势，打造具有鲜明产业特色、生态特色、地域特色或民族特色的现代化新农村。这种方式可以有效缓解大批农民涌入城市带来的城市病，为当地经济建设增加有效劳动力，并有效解决“三留守”问题。

3.2联合式村庄合并成为未来趋势

随着村集体经济的不断发展壮大，联合式村庄合并将成为未来村庄变迁的重要趋势。联合式兼并是一种渐进性的村庄兼并形式，它是在村与村之间原有社区组织和管理体制暂时不变的前提下，在经济发展和村镇建设上采取合同契约或其他方式进行合作，使人口逐渐向中心村或强企业驻地集中，使自然村落逐渐萎缩的一种变迁形式。如某村属企业拥有较强的经济实力，由于自身发展需要与周边多个村庄签订种菜、种粮合同，并吸收其他村部分劳动力成为公司职工，而这些村的土地在一定阶段内就成为该公司的生产基地。

3.3偏远、散小村庄将向中心村镇集中

吉林省东部山区宜居区域分散，大多数村屯产生于近代移民时期，村庄布局零散，规模偏小，使得农村基础设施配套建设工程量大、建设成本高。特别是在外出务工人数日益增多、空心化日趋严重的大背景下，随着城镇化和新农村建设的持续推进，从科学发展角度考虑，这些偏远、散小、空心村屯必将往中心村屯、中心城镇集聚，通过新农村建设来提升村屯环境和生产生活条件。

3.4城中村、城郊村问题不断得到解决

随着城市化进程的加快，很多具有地缘优势的城中村和城郊村必然被改造。政府将进一步固化进城进镇农民的土地收益权，现行土地承包关系长久不变，依附于土地的各项收益归承包人所有，进城农民将继续享受原农村集体经济的收益权，而且在创业就业、文化教育等方面，他们将与城镇居民享受同等待遇。这些举措真正让农民能“进得来、住得上、过得好”，大幅提升了农民的生活品质。

4对村庄变迁的意见和建议

4.1充分尊重农民意愿，避免搞“拉郎配”

村庄合并不是简单的地域关系上的“拉郎配”，而应从历史渊源、文化纽带等方面寻找契合点，增强村民间的认同感和凝聚力；应以经济为本，根据村庄间经济发展的相同性和互补性，找到村庄合并的充分必要因素，实现资金、资源、人才等方面的优势互补，产生1+1>2的效应，让村庄合并真正达到农业发展、农民增收、农村稳定的目的。否则，不顾民意、违反经济规律的强硬合并，不仅不利于经济社会发展，而且会生出民怨，影响社会稳定。

4.2注意产权关系和利益分配问题

村庄兼并涉及到复杂的产权关系和利益分配问题。如一般富裕村经过多年创业，集体经济实力比较雄厚，按集体所有制性质划分，资产应属于村里的每一个村民所有[4]。但目前村庄兼并均采取分期过渡融合的办法，人口少的村容易被接纳，可以直接享受到富裕村的住房、养老等待遇；而人口多的村虽然也贡献了土地和劳动力，却很难享受到富裕村的村民待遇，使得兼并村和被兼并村的村民均有不公平感，容易引发社会矛盾。

4.3避免触碰耕地红线，注重生态保护

2009年国土资源部出台了“保经济增长，保18亿亩耕地红线”的指示要求。在村庄变迁过程中，应严格监管以“招商引资”“发展地方经济”的名义或“以租代征”“批少占多”等方式非法圈地占地。然而，企业的迅速发展给农村带来丰厚经济效益的同时，也给农村生态环境带来了严峻的挑战。农业种植长期使用化肥使土壤板结，土壤有机质降低，地力下降；生活垃圾、塑料等不可降解物严重污染农村环境等，上述问题应在村庄合并中引起高度重视。

4.4做大做强村集体经济，鼓励实行股份制管理

要把增强农村集体实力作为农村经济发展的新思路。鼓励各村镇树立“多业并举，多条腿走路”的发展观念，制定一个符合实际的村级集体经济发展规划，坚持唱“品牌戏”，走“特色路”，打“优势仗”。要完成农村集体经济产权制度改革，鼓励村集体经济实行股份制管理，对“三资”进行股份制改造。同时，应加强对村庄变迁后集体资产的监管，及时准确地做好集体资产的核查和收益量化，保障集体资产保值升值。

4.5做好失地农民安置工作，解决农业转移人口市民化问题

村庄变迁有许多积极的方面，但也使原本弱势的农民群体面临更大的挑战。部分离开土地的农民没有掌握与工业、商业生产相适应的技术技能，最后只能闲置在家。据调查，在失地农民中有40%的农民“坐吃山空”，有45%的农民处于临时工状态，生活面临困境。建议积极开展失地农户就业帮扶、就业援助工程，鼓励和支持通过招商引资、自办企业等方式吸纳本地劳动力,引导居民创业。村委会应及时建立劳动服务站,开发劳动力就业信息数据库，完善劳动就业服务管理体系和培训体系。同时，相关部门应在医疗、教育、社会保障等方面研究农业转移人口市民化成本分担机制，使其逐步享受与市民同等的待遇[5]。

参考文献：

[1]毛丹.村庄的大转型[J].浙江社会科学，2008(10):2-14.

[2]韩小凤.从一元到多元:建国以来我国村级治理模式的变迁研究[J]. 中国行政管理，2014(3):53-57.

[3]刘锐.农民阶层分化与乡村治理转型[J].中州学刊，2012(6):89-93.

[4]李晓玲.土地流转视角下的村庄治理：以山西省N村实地调查为例[J]. 天津行政学院学报，2010(3):82-86.

[5]杜胜利.农村社区分化背景下的村庄治理困境及其破解路径[J].理论导刊，2012(9):81-84.

[6]张开城.再论村镇向心式定向发展[J].中国集体经济，2009(10)：46-49.

[7]秦庆武.村庄兼并：现代化中的农村社会变迁：山东村庄兼并现象考察[J].战略与管理，1996(5)：25-32.

责任编辑：沈玲

Investigation and Reflection on Changes of Villages in Jilin Province

YANG Yinan

(College of Horticulture, Jilin Agricultural University, Changchun 130118, China)

Abstract：Taking the changes of villages in Jilin Province as the research object, this paper discusses the overall situation of changes of villages in Jilin Province, analyzes problems during the changes and the future trend, and proposes the relevant suggestions on how to scientifically guide the changes of villages, that is, the willingness of farmers should be respected; Ownership and distribution of interests should be paid attention in village merging; The touching of the farmland red line should be avoided and ecological protection should be paid attention to; Village collective economy should be done bigger and stronger and the implementation of stock management should be encouraged; The resettlement of land-lost farmers should be done and the issue of transforming farmers into townspeople should be solved.

Keywords：Jilin Province; villages′ change; new rural construction; urbanization with new type

中图分类号：C911

文献标志码：A

文章编号：1009-3907(2016)03-0015-04

作者简介：杨轶囡(1973-)，女，吉林四平人，副教授，博士，主要从事农业农村发展研究。

基金项目：吉林省发改委“十三五”规划重大研究课题(20140009)

收稿日期：2016-01-15