论中国自贸试验区建设的意义、目标及难点

陈宗胜　吴志强



论中国自贸试验区建设的意义、目标及难点

陈宗胜吴志强

摘要：自由贸易试验区是中国在新形势下探索改革开放的试验田，对于推动中国经济转型升级、促进新一轮的改革开放、打造经济增长新引擎、实现小康社会等具有重要意义。转变政府职能、扩大投资领域开放、转型升级贸易功能和开放金融领域创新等，是自由贸易试验园区的主要建设任务，但各个自由贸易试验区也有着各自的特点。中国自由贸易试验区与中国经济特区的改革开放方向是一致的，但改革开放的深度与广度都大大提高。在自由贸易试验区的建设过程中，应该有效管控风险，防止对中国经济造成巨大冲击。

关键词：自由贸易试验区改革开放负面清单金融创新

吴志强，南开大学经济研究所博士研究生。

一、中国建设自贸试验区的背景及意义

为了在新形势下全面深化改革，进一步完善经济发展体系，党的十八大后党中央、国务院及时作出了建立自由贸易试验区的重大决策，2015年党的十八届五中全会再次推出了推动自贸试验区发展的战略举措。自2013年8月，国务院批准设立中国(上海)自由贸易试验区(以下简称上海自贸试验区)后，2014年12月，国务院正式批准设立中国(广东)自由贸易试验区(以下简称广东自贸试验区)、中国(天津)自由贸易试验区(以下简称天津自贸试验区)、中国(福建)自由贸易试验区(以下简称福建自贸试验区)和上海自贸试验区扩展区域，并于2015年4月陆续于各地挂牌，自此中国进入南北方共同建设自贸试验区的新阶段。自贸试验区是新时期中国改革开放排头兵和创新发展先行者，是中国经济进入新常态形势下，推进改革开放、建设全面小康社会的重要举措。自贸试验区的成立，是在准确把握中国经济面临的挑战和机遇的情况下设立的，对推动中国经济发展、实现中国共产党成立一百年时全面建成小康社会这一目标具有重大战略意义。

(一)建设自贸试验区是应对中国经济发展面临挑战的战略举措

当前中国经济在新常态下持续发展，改革进入深水区。中国经济发展面临一系列的挑战，过去30余年经济高速增长难以为继，经济将从高速增长转为中高速增长。国际经济日益复杂化，外部需求放缓；经济增长方式由粗放型向密集型转变；劳动力供给不足，传统产业产能过剩，亟需调整未来产业的发展方向。

中国加入世界贸易组织(WTO)后，经济加快融入全球化进程，从而得到了“全球化红利”推动的全面快速发展，但同时中国经济也受制于全球经济的周期发展。近些年全球经济还在后金融危机的影响之中，经济持续低迷，国外消费水平下降，国际贸易保护主义抬头趋势明显，贸易摩擦不断，这必然使得中国出口形势严峻。目前，世界经济增长的不确定性仍在增加。美国与欧盟主权债务危机继续蔓延；欧美及日本采取的量化宽松政策难以有效促进实体经济的增长，反而有产生资本市场泡沫的苗头；全球大宗商品价格持续震荡，新兴市场面临转型风险。中国经济受到国际经济环境的影响，虽然总体上还在可控范围内，但增长速度呈下降趋势。

中国劳动力供给数量也开始下降。中国过去30余年剩余劳动力数量庞大，支撑了中国经济快速发展。但是当经济发展逐步吸收了过剩劳动，加上计划生育政策作用的显现，中国劳动力供给数量自2011年开始逐渐下降，劳动力成本逐步上升。这意味着中国不能再依靠剩余劳动力优势和“人口红利”来发展经济，必须进行经济转型，由劳动增加的粗放型向技术密集型转变。

产能过剩也是制约中国经济发展的一个瓶颈。目前对于产能过剩程度没有统一的测量指标，但可以明确的一点是，中国在传统的钢铁、化工、水泥等建材行业已经出现产能过剩。有学者指出，中国产能利用率为70%~75%，低于80%左右的国际正常标准。中国产能利用率一直在下降，特别是应对金融危机中中国采取的强力刺激增长的政策，使得产能过剩甚至成为一个系统性长期性问题。目前虽然中国各级政府已经注意到了产能过剩的问题，并试图化解但成果甚微。若产能过剩的问题不能得到有效解决，将造成资源的浪费和其它一系列的副作用。产能过剩与中国目前的粗放型增长密不可分，只有进行深层次的改革和产业升级调整，才能从根本上有效解决这些问题。

除此之外，中国经济发展还面临一些其它问题，如消费动力不足、收入差距过大等。这些因素都制约着中国经济的进一步发展，从而需要寻找新的突破口。

(二)建设自贸试验区是中国经济发展面临重要战略机遇期的战略举措

虽然中国经济发展面临诸多挑战，但同时也应看到，中国经济发展也正处于难得的重要战略机遇期，一些有利因素如产业结构逐步优化、内需市场庞大、消费拉动的潜力有待挖掘以及正在实施的创新驱动发展战略等，这些因素正在酝酿发酵，必然为中国经济进一步发展提供有力支撑。

中国第三产业发展迅猛，第三产业增加值于2012年超过第二产业增加值，且超过额越来越大。2014年第三产业增加值为30.67万亿元，超过第二产业增加值3.53万亿元(见图1)。第三产业是中国发展的重要方向，也是中国调整产业结构、化解过剩产能的重要出路。而根据自贸试验区规划设计的内容，现代物流、科技服务等战略性新兴服务业和现代服务业，是中国自贸试验区的重点发展产业之一，自贸试验区中第三产业的发展经验，必将促进中国第三产业的发展和全产业链的优化升级，使中国经济向产业链上游转移。

图1　中国三次产业年度增加值数据来源：国家统计局。

另外一个广泛受到关注的积极因素，是中国拥有庞大的内需市场。从消费需求来看，中国拥有13亿多人口，消费潜能并没完全释放出来。这主要因为中国收入分配状况有待进一步改进和社会保障不到位。不过近年来我们关注到中国居民总体收入差距可能已越过“公有经济收入分配差别倒U曲线”拐点，呈现下降趋势，未来收入差距将进一步缩小。这意味着中等收入群体会大幅增加，从而必释放出强大的消费力。消费水平的提升能够为中国经济的发展提供充足拉动力。自贸试验区中现代物流、旅游休闲等改革、建设项目将会成为激活中国消费市场的催化剂。

中国正在实施的创新驱动发展战略也为中国经济注入了长久动力。中国经济发展过去很大程度上依赖于要素驱动，但发展至今，要素驱动已经严重制约中国经济的下一步发展。走创新驱动发展之路能够有效解决生产要素报酬递减和稀缺资源的瓶颈问题。实施创新驱动的发展战略能够打造促进经济增长和就业创业的新引擎，构筑参与国际竞争与合作的新优势，推动形成可持续发展的新格局，促进经济发展方式的转变。中国经济在创新驱动战略的引领下，必然更加繁荣。另外中国城镇化进程还在持续，中西部地区仍然需要大量的基础设施投资和公共服务建设，所以，投资需求拉动仍将是中国经济发展的重要动力。

简而言之，自贸试验区的建设，正是在应对挑战和利用机遇的大背景下开始的，是探索解决中国经济发展中问题的方法，是进一步促进经济发展的有利因素。因此，自贸试验区主要任务就是探索全面深化改革和扩大开放新途径，包括政府职能转变、促进贸易和投资便利化、扩大服务业、金融业开放创新等。自贸试验区将发挥示范带动、服务全国的积极作用，加快体制创新，增加市场活力，为中国经济增长提供新动能。自贸试验区取得的阶段性经验成果，将复制推广到全国其它地区，以促进全国各地区经济社会共同发展。

二、中国自贸试验区的主要建设内容

从已经批准和公布的四个自贸试验区的建设方案、以及各自确定的主要任务和举措来看，各地都大致类似，但重点又有所不同。总体上看，自贸试验区的内容可以总结为：三个定位、三个发展目标、三个重点发展产业、若干具体措施。下面较全面地比较一下四个自由贸易试验区的设计方案的主要内容。

上海自贸试验区涵盖上海外高桥保税区、上海外高桥保税物流园区、洋山保税港区、上海浦东机场综合保税区四个海关特殊监管区，以及陆家嘴金融片区、金桥开发区、张江高科技片区三个非海关特殊监管区，总实施范围120.72平方公里；广东自贸试验区涵盖广州南沙新区各片区、深圳前海蛇口片区和珠海横琴新区片区三个片区，实施范围116.2平方公里；天津自贸试验区涵盖天津港片区、天津机场片区和滨海新区中心商务片区三个片区，总实施范围119.9平方公里；福建自贸试验区涵盖平潭片区、厦门片区、福州片区三个片区，总实施范围118.04平方公里。从自贸试验区实施面积来看，四个自贸试验区的实施面积都差不多，其中上海自贸试验区面积最大，广东自贸试验区最小，但相差也只有4.52平方公里。自贸试验区内土地的开发利用，必须遵守土地利用法律法规，即不能超出法律法规中确定的土地利用权限。

从战略定位上看，四个自贸试验区根据自己的区位优势和进一步改革开放的需要，紧紧围绕国家战略，明确了各个自贸试验区的特色。广东自贸试验区主旨是建设成与粤港澳深度合作的示范区、21世纪海上丝绸之路重要枢纽和全国新一轮改革开放先行地；天津自贸试验区主旨是建设成为京津冀协同发展的高水平对外开放平台、全国改革开放先行区和制度创新试验田、面向世界的高水平自由贸易园区；福建自贸试验区设计建设成为改革创新试验田、推进与台湾地区投资贸易自由化进程、建设21世纪海上丝绸之路核心区。而开始较早的上海自贸试验区并没有明确提出其战略定位，但总结起来大致也是三条，即成为改革创新试验田、推动“一带一路”建设和长江经济带发展、建设高水平对外开放平台。

以上各区战略定位大致可以总结为三个方面的内容：一是作为体制和制度改革创新的试验田，这是建立各自贸试验区的出发点；二是加强区域间经济合作，如上海自贸试验区提出要推动长江经济带发展，广东提出要加强港澳深度合作，天津提出京津冀协同发展，福建提出推进与台湾地区投资贸易自由化进程；三是都着眼于搭建对外开放平台。四个自贸试验区的战略定位各有特点，同时又相互联系相互补充。比如，虽然只有广东和福建明确提出了建设21世纪海上丝绸之路的功能，但天津作为中国北疆陆上丝路的起点和海上丝绸之路最北端，是“一带一路”的交汇点，对推动丝绸之路的作用功能不言而喻；而上海作为海上丝绸之路的重要节点，能够为海上丝绸之路建设提供重要的金融、贸易、航运等服务，在推动海上丝绸之路建设中也具有极其重要的作用。

从发展的目标任务来看，各自贸试验区都紧紧围绕其战略定位而提出了一系列目标任务：一是进行体制创新，诚如天津市提出的“为国家试制度”，建立与国际投资贸易管理规则相适应的新体制，其核心是建立和完善“负面清单”管理；贸易监管制度的重点为贸易便利化自由化；金融创新制度的目标为资本可兑换和金融服务业开放；对企业主体进行的事中事后监管制度，其核心为政府职能减少、转变，减政放权，以“正面清单”明确之。二是加强与周围地区的经济联系，如广东、福建提出要实现粤港澳深度合作和增强闽台经济关联度，天津着眼于与周围河北及北京的深度联系，上海则致力于打造长江经济带，带动长江沿线的发展。三是都涉及建立投资贸易便利、货币兑换自由、金融创新功能突出、服务体系健全、监管高效便捷、法制环境规范、辐射带动效应明显等更为具体的目标。

从发展的主导产业看，四个自贸试验区都是以发展服务业为主，主要包括：航运物流、特色金融、国际商贸、信息服务、科技服务等战略性新兴服务业、文化旅游休闲服务业、高端生产性服务业。在发展服务业为主的前提下，各区又各具特色：上海自贸试验区主要发展新兴服务业；天津自贸试验区主要发展生产性服务业及高端制造业；而广东和福建两个自贸试验区还重点强调了发展旅游休闲服务业。产业的安排在按监管方式划分的不同区域里是不同的，在海关特殊监管区域里面，探索发展以贸易便利化为主要内容的航运物流、特色金融、国际商贸、信息服务等；在非海关特殊监管区域重点发展现代服务业和高端制造业等。

表1中国自由贸易试验区的主要内容

实施范围(km2)上海广东天津福建120.72116.2119.9118.04战略定位改革创新试验田地区性经济合作对外开放平台面向世界的高水平自贸试验区发展目标建设制度创新体系建设高水平自由贸易区增强地区经济合作功能划分 海关特殊监管区域与非海关特殊监管区域重点探索贸易便利化投资体制创新发展现代服务业和高端制造业主要任务和措施政府职能转变投资领域改革贸易功能转型升级金融领域开放创新自贸试验区特色上海:进行综合性改革探索广东:推进粤港澳服务贸易自由化天津:推动京津冀协同发展战略福建:推进与台湾地区投资贸易自由化 资料来源:根据《中国(上海)自由贸易试验区总体方案》《进一步深化中国(上海)自由贸易试验区改革开放方案》《中国(广东)自由贸易试验区总体方案》《中国(天津)自由贸易试验区总体方案》《中国(福建)自由贸易试验区总体方案》整理。

从以上几个方面考察，各自贸试验区建设对中国新一轮的改革开放的确具有重要意义和作用，在试验区建设过程中积累的成功经验，必将会复制到全国其它地区，有效带动全国各地区的经济发展。

以上是从几个综合的角度总体上考察四个自贸试验区的功能和任务，以下再从各区的具体改革内容和措施上考察各自贸试验区各自的特色。

上海自贸试验区是中国大陆境内第一个自由贸易区，开始只有28.78平方公里，进行的是一般性的探索，担负着探索先行先试综合性改革的任务，是中国进一步融入经济全球化的重要载体。上海自贸试验区自运行以来，在加快政府职能转变，推动体制机制创新，营造国际化、市场化、法治化营商环境等方面，已取得了重要阶段性成果。为了进一步深化改革，更好地发挥上海自贸试验区的先行先试作用，经国务院批准，2014年12月在其他三个区成立之时，上海自贸试验区也扩展至120.72公里。

广东自贸试验区的特色是在粤港澳合作中的制度创新。广东自贸试验区优先实行国内企业投资项目准入清单管理试点，同时也在试点外资企业准入前的国民待遇加负面清单，这两个“清单”的叠加效应，能够使广东自贸试验区在体制创新和体制改革方面获得新突破。广东毗邻港澳，与港澳合作方面具有地缘优势。广东充分借助港澳作为国际金融中心的地位和优势，进一步提高中国对外开放水平，构建开放型经济新体制。广东自贸试验区实现了粤港澳全方位的深度合作。在服务贸易方面，进一步扩大对港澳服务业的开放，推进粤港澳服务行业管理标准和规则相衔接、服务业人员职业资格互认；在货物贸易方面，积极探索自贸试验区与港澳联动发展离岸贸易，创新粤港澳电子商务互动发展模式，建立自贸试验区与粤港澳海空港联动机制；在金融创新方面，推动适应粤港澳服务贸易自由化的金融创新，推动人民币作为自贸试验区与港澳地区及国外跨境大额贸易和投资计价、结算的主要货币，推动自贸试验区与港澳地区开展双向人民币融资。

天津自贸试验区在现代金融领域的创新具有明显的特色。四个自贸试验区中，只有天津自贸试验区位于中国北方。天津近年来紧紧抓住滨海新区作为全国综合配套改革试验区的机遇，积极推动金融创新，初步建立了较为完备的现代金融服务体系、场外交易市场体系和外汇改革创新体系，成为金融全牌照城市之一。天津自贸试验区深化金融领域开放创新的主要措施包括：探索创建自由贸易账户天津版、推进金融制度创新、增强金融服务功能。天津自贸试验区根据自身特点，在金融领域改革中突出了航运金融和融资租赁的内容。在航运金融方面，天津作为北方最大的港口城市和国际航运中心，在发展航运金融、航运保险业方面具有突出优势。正在建设的中国北方国际航运融资中心，鼓励境内外航运保险经纪公司等航运服务中介机构设立营业机构并开展业务。在融资租赁方面，天津已形成了融资租赁业积聚发展的良好局面，具有完备的政策体系和创新体系，东疆保税港区是中国唯一的国家级租赁试点区。天津自贸试验区将设立中国天津租赁平台，支持中国银监会批准设立中国金融租赁登记流转平台，推进租赁资产登记、公示、流转等试点。

福建自贸试验区最大的特色是对接台湾资源和机制。福建的土地资源和劳动力资源充足，既可以承接台湾的劳动密集型产业，又可以为台湾的科技密集型产业提供优质服务，为台湾的企业带来更大的竞争力。福建自贸试验区将推动对台货物贸易自由、促进两岸往来更大便利。福建自贸试验区的总体方案中，提出了多项对台先行先试的新政策，积极探索闽台合作，包括了服务贸易、电信和运输服务领域、商贸服务领域、建筑业服务领域、产品认证服务领域、工程技术服务领域、专业技术服务领域等对台开放。在金融领域，积极推动两岸金融合作，其中最具特色的是开展两岸双向贷款业务和两岸跨境人民币业务。福建自贸试验区的另一特色是提出了将平潭建设成国际旅游岛，研究平潭实施部分国家旅游团入境免签政策，对台湾居民实施更加便利的出入境制度。

三、中国自贸试验区与其它自由贸易区域的区别

(一)中国自贸试验区与世界各种自贸区之间的区别

目前世界上主要有两种自贸区形式，即自由贸易区和自由贸易园区。所谓自由贸易区(FTA)通常由两个或多个国家或地区间签订协议，在世贸组织最惠国待遇基础上，进一步开放市场，相互取消大部分货物的关税和非关税壁垒，取消大多数服务部门的市场准入限制，实现生产要素自由流动、贸易和投资自由化的区域。自由贸易区的涵盖范围为签署国或地区的所有关税领土。另一种形式自贸区是在某国或地区境内建立的实行特殊优惠税收和特殊监管政策的小块特定区域，进入这块特定区域的境外货物实行免税或保税，这种形式的自由贸易区通常称之为自由贸易园区(FTZ)。自由贸易园区是实行特殊优惠税收和特殊监管政策的小块特定区域，自由贸易园区内实行的开放政策和措施，由主权国家或地区自行确定。中国的经济特区、保税区、出口加工区等特殊经济功能区都具有自由贸易园区的某些特征。总之，所有自贸区都有降低贸易成本、加快要素流通、促进对外贸易、增加就业等功能。

中国现在试验的四个自贸试验区，与有着广泛国际背景的自由贸易区有着明显的不同。首先，中国的四个自贸试验区是根据中国目前的经济发展阶段，在中国领土主权范围内实施的进一步推进改革开放的试验区域，其优惠政策和税收改革由本国自行决定，并且在本国自贸试验区内进行，与其它国家或地区的政策并不产生交集，其它国家或地区的政策不会影响本国自贸试验区内项目的正常实施。而FTA是由多国或地区协商谈判之后签署的，其优惠政策和税收改革由所有签署国或地区共同决定，FTA的实施范围覆盖所有签署FTA成员的关税领土，所有FTA成员国应按照达成的谈判内容对FTA成员国实施相应的政策。从这个角度来看，中国自贸试验区仍然具有独立的关税自主权，而FTA成员国则在一定程度上丧失了关税自主权。另外，中国自贸试验区的设立并不具有排它性，其它国家也可以根据自身状况来成立自己的自贸区，并且在中国自贸试验区中，对于外国进入的商品和货物都采用自贸试验区中的税收和监管政策进行管理，对所有外商的投资、进出口业务的进行都一视同仁，不会差别对待。而在FTA中，对成员国和非成员国是差别对待的，优惠政策和税收减免仅限于FTA成员国，非成员国之间无法享受优惠待遇。拟加入FTA成员国要与原FTA成员国单独进行谈判，加入到原有的FTA组织或与原FTA成员单独签署新FTA才能享受相关优惠待遇。还有一个明显的不同之处在于，中国自贸试验区的成立，是为了更好地为全国经济服务，自贸试验区的成果和经验最终将复制推广至全国，为中国经济发展提供新动能，因而中国自贸试验区对全国其它地区是协同发展的，并通过比如“一带一路”战略的实施，最终惠及世界其它国家和地区。而FTA成员对FTA以外的国家和地区排斥在外，签署FTA的目的是为了成员国内部经济的发展，并没有考虑到FTA以外的国家和地区，甚至对其它国家和地区采取了相对歧视性的措施。非FTA成员进入FTA成员国将面临诸多的关税和政策歧视，使得非FTA成员经济逐渐边缘化，将它们阻止在新一轮全球化发展的热潮之外。

目前与中国签订FTA的国家和地区有东盟、智利、巴基斯坦、新西兰、新加坡、秘鲁、哥斯达黎加、冰岛、瑞士、韩国等；还存在一些与中国无直接关系的其它自由贸易区，如欧洲联盟(EU)、北美自由贸易协定(NAFTA)，以及由美国主导并且最近取得进展、但还在进行谈判的跨太平洋伙伴关系协议(TPP)等。这些协定、协议与中国内部正在建立的自贸试验区显然不是一个层面的事情。前面一些国家与中国是双边贸易关系，后面一些协定都是多边的，但并不直接包含中国在内。不过虽然二者从性质上看不是一回事，并不是说后者也对中国没有影响。事实上美国主导的跨太平洋伙伴关系协定，一定会影响到中国的贸易活动。但是中国也在采取措施反制这些影响，以便最大程度地减少或消除某些不利影响。比如那些跨太平洋国家在同美国谈判的同时，也在与中国谈判双边的贸易关系；他们与中国都是处在同一亚太经济圈中，利益必是相关的；中国市场如此之大以致没有一个国家可以忽略与中国的经济关系。更何况美国等国还在谈判中，他们各自还要取得本国政府的批准，因此这种协议关系在多大程度上能够互利互惠，我们将拭目以待。当然这并不是说中国可以完全忽略他们的存在。事实上中国也必须逐步创造条件，在适当时加入其中才能影响其运作规则，否则在圈外只能接受其歧视性政策的影响。这同中国加入世界贸易组织的情况类似。要创造条件争取早日加入，取得制定国际规则的主动权，如此才是长久有利中国经济发展的大战略。从这个角度看，中国现行试验的自贸试验区如果能够在涉及外国贸易时试验一些与跨太平洋伙伴关系协定相类似的运行规则，则必对中国未来加入其中并影响其决策大有益处，应当鼓励各地自贸试验区大胆试验，积累经验，甚至付出一定成本也是值得的。

(二)中国自贸试验区与中国各种经济特区的区别

从某些特征上看，中国正在设立的自贸试验区与以往设立的各种经济特区即FTZ大体相似，特别是其中的监管区域，但实施目的、优惠措施并不完全一样，这主要体现在政策倾向上的不同。FTZ的主要手段是在特定区域内实行特殊优惠税收，税收是主要的诉诸手段，进入FTZ主要就是为了取得税收的优惠。但中国自贸试验区主要进行的是职能转变和政策改革，税收只是自贸试验区改革的一部分，且在税收方面强调的是税制改革，而不是单纯的税率降低、税收减免即不是利益优惠，而更多的是服务优惠。因此，中国自贸试验区中的改革是全面的深化改革。在行政体制、贸易方式、税收体制、监管方式等方面的试验性改革必将积累丰富的经验；中国自贸试验区的改革的目的之一，是将这些成功经验最终推广到全国，自贸试验区起的这种示范带动和服务全国的作用，也与传统的FTZ并不一样。

中国在第一轮改革开放的探索中，设立了中国经济特区。早期的经济特区主要分布在南方，为了促进西部经济的发展，2010年和2014年新增了喀什和霍尔果斯经济特区。经济特区为中国经济持续快速的发展提供了丰富经验。自由贸易试验区是新形势下推进改革开放的重大举措，是在经济特区建设中取得卓越成果的条件下，进一步探索改革开放新途径的新方式。从改革内容上看，中国自贸试验区改革是对经济特区改革的深化和发展，必将为中国今后经济的发展提供新的经验和经济发展动力。

同经济特区是由南向北推广的一样，中国自由贸易区的试验在上海首先开始后，中国北方进行同样改革的条件即成熟，因而自由贸易区改革试点自上海后的推广是南北方同时进行的。特别是天津作为北方自贸试验区地区，将有利于探索提高全国开放型经济水平的新路径和新模式，有利于推动京津冀协同发展和“一带一路”国家战略的实施，有利于加快推进东北部沿海或滨海地区开发开放。

中国自贸试验区与经济特区的改革内容、政策措施并不完全相同。在改革内容上，经济特区主要是在经济领域进行改革，而自贸试验区强调了要加快政府职能转变和积极探索管理模式创新，因此自贸试验区是进一步深化改革的试点；在税收职能上，经济特区依靠减免关税来吸引外国投资，而自贸试验区强调了税收制度的改革，使税收制度更加完善；在制度保障上，经济特区的制度保障是以“条例”的形式进行规定的，如广东省人大常委会依照《广东省经济特区条例》制定和实施特区企业登记管理暂行规定等一系列措施。而自贸试验区有着自上而下的法律保障，根据自贸试验区总体方案中公布的信息，全国人民代表大会常务委员会已授权国务院，暂时调整《中国人民共和国外资企业法》等四部涉及外资企业的法律规定的有关行政审批，自2015年3月1日至2018年2月28日试行；各有关部门应支持自贸试验区改革试点；自贸试验区所在省市通过地方立法，建立与试点要求相适应的自贸试验区管理制度。在产品销售上，经济特区鼓励产品出口，但出口品大多是初级产品和原材料产品。自贸试验区要求积极培育贸易新型业态，形成以技术、品牌、质量、服务为核心的外贸竞争新优势。在投资方面，经济特区主要以吸引外国投资的方式来推动特区经济发展，而自贸试验区不仅仅有吸引外资的政策，而且还构建了对外投资平台，完善境外资产和人员安全风险预警和应急保障体系，支持企业及个人开展多种形式的境外投资合作。

表2中国经济特区与自贸试验区的区别

类别经济特区自贸试验区地域划分国内划出一定地区,主要分布在中国南方。国内划出一定地区,天津是北方惟一一个自贸试验区。改革领域经济领域政府职能与经济领域税收减免关税,吸引外资税收制度改革制度保障订立优惠条例和保障制度法制保障,实施准入前国民待遇和负面清单管理模式等方面改革产品销售以外销为主改善贸易方式,促进对外贸易改善投资环境基础设施建设,吸引外国投资扩大投资领域开放,促进对外投资。 资料来源:根据《中国(上海)自由贸易试验区总体方案》《进一步深化中国(上海)自由贸易试验区改革开放方案》《中国(广东)自由贸易试验区总体方案》《中国(天津)自由贸易试验区总体方案》《中国(福建)自由贸易试验区总体方案》整理。

不管是过去的经济特区还是现今的自贸试验区，其共同点是唱响改革开放的主旋律，通过经济体制、经营方法、行政职能等方面的改革，加强与外部经济的交流，推动社会生产力发展，从而使中国经济迸发出强大的发展活力，使人民生活逐渐提高。这也是共同的发展目标。

四、中国自贸试验区的改革难点

中国自贸试验区在运行过程中，可能会遇到各种困难。本文分别从政府职能转变、投资领域开放和金融领域改革这几个方面的改革难点，进行进一步的探讨。

(一)政府职能转变中可能存在的问题

政府职能转变是中国自贸试验区内改革的重要内容，中国自贸试验区要与国际市场进行深入融合，就必须改变现有的一些行政管理模式，建设适应国际化、市场化、法治化要求和贸易投资便利化需求的服务体系。自贸试验区中有很多行政职能改革措施，如行政方面实行审管分离，建立综合统一的行政审批机构，建立“事中事后”的管理模式和“一口受理”的服务模式等；监管方面采取了“一线放开，二线安全高效管住”的通关监管服务模式；在投资管理方式上，采取了“负面清单”的管理模式。其中天津自由贸易区目前的做法受到广泛关注，可大致概括为“一颗印章管审批(合并、简化部门)”“一个部门查市场(工商、质检、食药部门合并)”“一支队伍管执法(合并执法部门)”“一个平台管信用(为事中事后抽查服务)”“一份单卡管通关(进出口部门)”“一个号码管服务(合并十个服务电话)”“一份清单限权力(减放审批权)”“一个体系管廉政(法有限定不可为)”等。政府职能的转变，能够提高行政管理效能，促进要素的快速流通，增加市场经济活力。

各省市自由贸易试验区设立的自贸试验区管委会是作为各省市的派出机构，目前看普遍层级偏低，权威性不够高，很难有效地处理自贸试验区中遇到的问题。自贸试验区的建设涉及中央及各省市的多个职能部门，在组织协调上可能会出现不一致甚至相冲突的地方，这需要各部门间充分交流沟通。解决以上问题最有效的方法是通过立法明确自贸试验区管委会的职能和各部门在自贸试验区中的职责，也需要提升管委会的协调层级和独立性，统一管理和协调自贸试验区事务，提高自贸试验区内的行政和监管效率。中国自贸试验区目前仍处于起步阶段，随着与自贸试验区有关的法律逐渐完善，中国自贸试验区的政府职能将更加趋于规范。

(二)投资开放领域的难点

投资开放领域的一个重要措施是探索对外商投资实行准入前国民待遇加负面清单管理模式。中国此前一直实施的是准入后国民待遇，即在外国投资运营阶段的待遇不低于本国投资的待遇，外商可以运营的领域仅限于本国允许的外商投资领域。实施准入前国民待遇后，外资的国民待遇提前至投资发生和建立前的阶段，包括“准入权”和“设业权”在内的国民待遇，外资可以运营的领域依据“负面清单”来实施。“负面清单”即是指没有包含在清单上项目或领域全都对外资企业开放。实行准入前国民待遇加负面清单管理模式是对传统的外商投资准入模式的改革和扩展，有利于将投资领域的改革经验复制和推广到其它地区，标志着中国改革开放进入了新的历史阶段。

外商投资领域的开放可能使中国相关行业承受到压力，从而“倒逼”企业进行产业升级和政府管理职能转变。但中国目前仍处于投资领域改革的试点阶段，推出负面清单管理模式时间不长，在实施过程中，某些行业的风险可能是超出预期的，因此需要加大对风险的防控，及时修订相应的法律法规，减少对中国的经济冲击。负面清单应该是一个柔性的清单，可以适时地增减、逐步放开，这样才能有效地控制经济风险。在增加或减少某些项目前，应充分了解外资进入这个项目对国内行业的影响，做好风险测试。

(三)金融领域改革的主要困难

中国自贸试验区的金融改革主要包括利率自由化、汇率市场化、资本项目开放、本币自由兑换、建设离岸金融中心和促进人民币国际化等内容。自贸试验区内的金融改革的主要难点在于风险防控。目前自贸试验区金融开放采取的也是“一线放开，二线管住”的做法，实行这一做法需要改进口岸监管部门的服务模式，实行分线管理。“一线放开”是指对外，在负面清单上没有的金融创新内容(包括金融机构的准入、境外筹资投资等)，全都允许外商在自贸试验区进行试点，开展货物和资本自由流动；“二线管住”是指对内，试验改革的内容只在自贸试验区中进行，不能在自贸试验区以外的境内其他未批准的地区进行。自贸试验区内优惠政策的实施，必然会使境外资金流入自贸试验区内，若大量资金通过自贸试验区注入境内，将造成区外境内巨大的金融冲击风险。实行“一线放开，二线管住”的措施，使区外境内的金融体系相分离，能有效地降低热钱通过自贸试验区冲击境内金融体系的风险。目前这一做法的具体实施方案还不明确，但已有学者提出了一些可行的措施。自贸试验区中不能用“铁丝网”方式守住二线，但可以采取银行“特别账户”的方式，在自贸试验区内将与境外的金融活动完全放开，但与境内区外的资金往来进行隔离管制。

利率市场化和汇率市场化是中国自贸试验区市场化改革的重要内容，但需要按步骤进行。自贸试验区对外高度开放，与世界的金融联系将更加密切，因此自贸试验区内利率必须实现市场化，压缩套利活动空间，否则金融体系将面临巨大风险。因此，开始自贸试验区内应实行浮动利率，并相应将放开市场利率作为未来利率改革方向。中国要实现人民币自由兑换和促进人民币国际化，就必然要实现汇率市场化，这能够减少利用汇率套利的风险。中国自贸试验区内商业银行允许开展离岸业务，通过离岸业务的开展，汇率将体现市场上真实的货币需求状况。当离岸业务的汇率与管制汇率不一致时，而人民币又是自由兑换的，那么市场上将产生大量的套利行为。因此，汇率市场化与人民币自由兑换、离岸业务的开展应是相互协调分步逐渐展开的。从其它国家的汇率市场化经验来看，自贸试验区中汇率改革应当一步到位，而不要渐进式的放松管制，否则将面临资产泡沫，引发金融危机风险。目前中国资本项目在涉及衍生品等领域的项目上仍不可兑换，原因是这类项目开放的风险很高，因此可以在利率和汇率市场化改革完成后再逐步开放。

中国自贸试验区中目前金融服务业的一个亮点措施是发展离岸金融业务。自贸试验区中存在大量的离岸企业，这些企业的资金活动会产生大量的离岸金融业务，需要相应的结算、融资、保值避险等离岸金融配套服务。开展离岸金融业务能为企业提供一个良好的投融资环境，加速资本的自由流动，促进人民币自由兑换和人民币国际化进程。在发展离岸金融服务的同时，应当规范地设计离岸市场与在岸市场的资金通道，合理设定通道宽度，避免由于通道太窄而增加企业经营成本，或通道太宽致引进资本大量流入自贸试验区外的境内地区。

五、小结

随着中国经济进入新常态，过去在高速发展中累积的一些发展瓶颈也逐渐显现出来。如劳动力供给数量下降、传统产业产能出现过剩等，再加上国际经济形势低迷，就形成了进一步发展的障碍。但是我们也应看到，一些有利于经济增长的因素也在发酵中，如产业结构逐步优化、收入差别逐步缩小、庞大的内需市场逐步启动、创新驱动发展战略已经实施等。自贸试验区正是在这种挑战与优势并存的时期设立的，对于推动中国经济转型升级、促进新一轮的改革开放、打造经济增长新引擎等具有重要战略作用和意义。

中国自贸试验区是中国改革创新试验田、地区性经济合作对外开放平台，对贯彻国家近些年提出的“一带一路”国家战略倡议，推动地区协调、平衡，全国经济高水平发展，都具有重要作用。开展体制创新，加强地区经济合作，逐步建立投资贸易便利措施和制度，逐步实现货币兑换自由，强化金融创新改革，健全和完善各种服务体系，建立高效便捷监管制度、法制环境，提高辐射带动效应等，是中国各自贸试验区的共同发展目标。

中国各自贸试验区有着各自的特点。上海自贸试验区担负着探索先行先试综合性改革的任务，是中国进一步融入经济全球化的重要载体；广东自贸试验区的特色是制度创新和粤港澳合作；天津自贸试验区是中国北方以京津冀为核心的一个自贸试验区，在金融创新方面具有明显特色；福建自贸试验区最大的特色是对接台湾。中国自贸试验区不同于国外的FTA，与FTZ也只是大致类似，同时中国自贸试验区与以往的经济特区方向相同，改革开放依然是自贸试验区的主旋律，但在体制、机制、改革内容、税收职能、产品销售、投资等方面的改革深度与广度，以往经济特区又与其并不能完全比拟。

或许正是因为改革开放的深度与广度都是在更高层次上展开的，所以在自贸试验区的运行过程中，政府职能转变、扩大投资领域开放、贸易功能转型升级和金融领域开放创新等，遇到一些问题是难免的。尤其是在政府职能转变、对外商投资实行准入前国民待遇加负面清单管理模式、金融创新等方面，中国仍处于探索阶段，需要有效管控相应的风险，完善法律法规，避免对中国经济造成巨大冲击。本文在上面的讨论中已经提出了一些建议和意见，可供讨论与借鉴。

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责任编辑：艾冰、张碧琼

作者简介：陈宗胜，南开大学教授、中国财富经济研究院名誉院长；