接近司法视阈下检察机关支持起诉的体制建构

李德恩

接近司法视阈下检察机关支持起诉的体制建构

李德恩*

摘 要：支持起诉是颇具中国特色的民事诉讼基本原则，其目的在于扶助弱势当事人走进法院、接近司法。检察机关是支持诉讼最重要的主体。然而，由于立法的简陋和欠缺，以及重视程度不够，实践中检察机关支持起诉发挥作用的空间十分有限。支持起诉的对象为侵权案件中的受害人，应该规定“受害人有起诉意愿，但因为客观原因难于或惧于起诉”为适用条件。支持起诉因其福利性而区别于督促起诉制度，因其适用条件和功能的不同而独立于司法救助、法律援助制度。支持起诉人既不是当事人，也不是诉讼代理人，必须通过立法来清晰界定支持起诉人与法院、支持起诉人与当事人之间的民事诉讼法律关系。《民事诉讼法》应赋予支持起诉人作为独立的诉讼参加人的法律地位，明确规定其权利义务。

关键词：接近司法 检察机关 支持起诉 支持起诉人

一、接近司法视阈下的支持起诉原则

我国现行民事诉讼法第15条规定的支持起诉原则，源于前苏联法上的社会干预制度，①陈刚：《支持起诉原则的法理及实践意义再认识》，载《法学研究》2015年第5期。更与接近司法理念在世界范围的盛行息息相关。民事诉讼旨在解决平等主体之间的以民事权利义务为内容的纠纷，其理想格局是当事人在同等的条件下进行公平对抗、法官居中裁判。但理想与现实之间往往存在巨大的反差。在自由放任主义的民事诉讼体制下，当事人自身条件的差异必然导致接近司法实质上的不平等。除了能否更容易地利用诉讼、能否得到律师的法律服务等等实质的问题外，能否在平等的条件下拥有获取信息及证据的方法、途径也是很重要的问题。②［日］ 谷口安平：《程序的正义与诉讼（增补本）》，王亚新、刘荣军译，中国政法大学出版社2002年版，第57页。权利侵害之所以未能及时得到应有的救济，往往是自始肇因于受害人被杜绝了走向法院、接近法官的途径，而无法获得司法的援助。③邱联恭：《司法之现代化与程序法》，三民书局1992年版，第86页。为了摆脱民事诉讼程序中的这种权利贫困现象，保证国民不论贫富悬殊、不论能力大小都拥有同等的寻求司法救济的机会，对于那些有意向提起诉讼主张权利而又受阻于各种客观因素的纠纷当事人，国家和社会应进行适当干预，担负给予必要支援的义务，消除走向诉讼之路的障碍，使其起诉或应诉成为可能，并在诉讼程序中给予一视同仁的对待。

20世纪中叶以来，世界经济呈现快速发展的态势。与此对应的是，诉讼昂贵和诉讼迟延现象在全球蔓延，越来越成为普通民众接近司法的障碍。这一民事司法的危机与民事纠纷总量的日益膨胀、民事案件的复杂化、民事诉讼程序的专业化以及对抗化有关。成本可以将获得司法救济置于资源受限的公民能力所及的范围之外，而拖延则可以使获得司法救济没有价值。④［英］ 阿德里安·A·S·朱克曼主编：《危机中的民事司法——民事诉讼程序的比较视角》，傅郁林等译，中国政法大学出版社2005年版，第11页。不难想象，如果守护社会正义的最后一道关口失守，利用民事诉讼解决纠纷成为权势人物才能享有的奢侈品，普通民众只能望而却步，面对权利侵犯或委曲求全，或诉诸暴力，正义也就不复存在了。因此之故，西方国家从60年代开始，掀起了接近正义运动的三次浪潮，旨在破除当事人走向法院寻求司法救济的经济障碍、组织障碍，并通过大力发展替代程序来弥补传统诉讼程序的不足。⑤参见［澳］ 娜嘉·亚历山大：《全球调解趋势》（第二版），王福华等译，中国法制出版社2011年版，第5页。国家和社会应该为社会特殊群体寻求司法救济提供支援和帮助，这已经成为各国司法改革的共识和出发点。现代社会正在见证着一种双方当事人自由放任主义的民事司法观念的逐步衰落。⑥［意］ 莫诺·卡佩莱蒂：《比较法视野中的司法程序》，徐昕、王弈译，清华大学出版社2005年版，第308页。西方各福利国家的民事诉讼改革都有着明显的共同取向，都主张为贫困者、消费者、环保主义者等没有充分享有法律或没有固定组织的人谋求权利，而且非常关注这些权利的实效性和实现的可能性。⑦［意］ 莫诺·卡佩莱蒂编：《福利国家与接近正义》，刘俊祥等译，法律出版社2000年版，第5页。

接近正义运动奠定了西方世界在新世纪里民事司法改革的基本方向，⑧张进德：《西方的接近正义运动与中国民事诉讼改革——以2012年〈民事诉讼法〉的修订为中心》，载《法治研究》2014年第5期。也对我国《民事诉讼法》的制定和修改产生了波及效果。我国是社会主义国家，理应更加重视在民事诉讼程序中对于弱者的支援和扶助。在1991年我国制定《民事诉讼法》建立了司法救助、代表人诉讼制度，并且将法院调解作为民事诉讼的基本原则，分别与接近正义运动的三次浪潮的成果相对应。特别值得一提的是，该法还规定了非常具有中国特色的支持起诉原则，“机关、社会团体、企业事业单位对损害国家、集体或者个人民事权益的行为，可以支持受损害的单位或者个人向人民法院起诉。”其后，《民事诉讼法》历经2007年和2012年两次修正，该规定依然原文保留，置于第一章“任务、适用范围和基本原则”第15条的位置。支持起诉在法律地位上属于民事诉讼法的基本原则。支持起诉主体中所谓的“机关”当然包含了检察机关，该规定也就成为检察机关办理支持起诉案件最直接的法律依据。从性质来说，我国的检察机关是宪法规定的法律监督机关，支持符合条件的当事人向法院起诉，并向法院表达意见，以促使法律得到准确实施，也是检察机关履行自身职责的表现。

考察支持起诉原则出台的宏观社会背景，有助于我们在准确认识支持起诉制度功能的基础上科学构建相应的实施机制。然而，支持起诉作为基本原则的地位在学术界并未得到一致认可。有观点认为，支持起诉不宜作为民事诉讼的基本原则，原因在于“支持起诉原则严格说来与民事诉讼活动并无直接的关系，只在起诉之前发挥作用”。⑨江伟主编：《民事诉讼法》（第六版），中国人民大学出版社2013年版，第48页。还有不少学者对支持起诉原则也持否定意见。归纳起来，反对理由集中在：支持起诉原则缺乏具体规定，操作性不强，司法实践中极少使用；与国家干预原则有区别；不能发挥基本原则在民事诉讼中的指导作用等。⑩参见何文燕：《调解和支持起诉两项民诉法基本原则应否定》，载《法学》1997年第4期；蒋集跃、梁玉超：《存在未必合理——支持起诉原则的反思》，载《政治与法律》2004年第5期。诚然，作为民事诉讼法的基本原则，本应在民事诉讼的整个过程或至少是重要的诉讼阶段发挥指导作用。而现行的《民事诉讼法》在总则之后对于支持起诉没有任何的程序规定，这就导致支持起诉原则在司法实践中往往被束之高阁。但以此否定支持起诉原则的存在却是因噎废食之举：因为立法的缺陷是可以弥补的，如果通过完善立法，使支持起诉能够真正发挥其扶助弱者的作用，所有的质疑都将烟消云散。

不可否认，支持起诉的重要性无法与辩论原则、处分原则相比，但这并不影响其作为民事诉讼法基本原则的地位，因为民事诉讼法基本原则体系存在层次的差异。一般认为，民事诉讼的基本原则可以分为三个层次，第一层次是宪法层面的基本原则，比如民事审判权由人民法院行使原则，以事实为根据、以法律为准绳原则，以及平等原则等。此类基本原则是宪法规范在民事诉讼法中的体现。第二层次是民事诉讼法层次的基本原则，包括辩论原则与处分原则。此类基本原则直接体现了民事诉讼程序的规律与本质，获得了世界范围的认同。第三层次是法院组织层次的基本原则。11关于民事诉讼法基本原则的层次划分，参见王福华主编：《民事诉讼法学》，清华大学出版社2012年版，第39～59页。这一层次的基本原则决定了民事审判的基本结构以及运行方式。支持起诉就属于这一层次的原则，除此之外还包括使用本民族语言文字、民事检察监督，以及民族地方变通或补充规定等原则。仅从字面上理解，支持起诉原则似乎只在诉前发挥作用，但在司法实践中，支持起诉早已从起诉阶段扩展至法院的庭审活动中，支持起诉人不但要为受害人提起诉讼提供帮助，还会参与法庭调查、法庭辩论环节，实质影响庭审结果。认为支持起诉只在诉前发挥作用的观点与司法实践的现状不符，以此否认支持起诉作为基本原则的地位也没有依据。当然，我国立法应当对支持起诉的主体、支持起诉的对象、支持起诉的案件范围作出具体规定，并明确支持起诉人在民事诉讼中的权利义务。这样才能发挥支持起诉作为基本原则对民事诉讼的指导作用，即界定审判结构、规范审判运行秩序。

二、支持起诉的对象与条件——基于功能区分的界定

支持起诉对象与条件的设定必须从接近司法的理念出发，注意区分支持起诉与公益诉讼、法律援助、司法救助、督促起诉等制度的功能定位，进行总体规划。

支持起诉的对象是否需要区别对待公益受害人和私益受害人存在不同的看法。有学者主张，无涉国家和社会公共利益纠纷中的受害者，不应成为支持的对象，并由此推论，支持起诉的机关应限定于检察机关，其他机关和单位则被排除在外。12参见段厚省：《论检察机关支持起诉》，载《政治与法律》2004年第6期。将支持起诉的案件范围限定为涉及国家和公共利益的案件也得到了一些实务界人士的响应。13参见王丽娴：《检察机关支持起诉制度的完善》，载《重庆工商大学学报（西部论坛）》2008年增刊。笔者认为，按照这种观点设计相关制度的做法不可取，将导致完全架空支持诉讼原则的后果。首先，国家和公共利益的受害者往往难于确定，将支持起诉的对象限定于此类受害者无疑将巨大压缩该原则的适用空间。其次，正是由于公益受害者难于确定的现实，对于公益的维护就需要建立专门的诉讼制度，即公益诉讼，由法律规定的与公益案件无直接利害关系的主体来行使诉权，此时该主体在诉讼中的地位不是支持诉讼，而是直接成为当事人。我国2012年修订的《民事诉讼法》第55条就确立了公益诉讼制度，允许与案件不一定存在直接利害关系的“有关组织”可以对“侵害社会公共利益的行为”提起民事诉讼。这个规定标志着我国在诉讼法层面首次实现了对传统原告起诉资格制度的历史性突破。14黄金荣：《公益诉讼制度构建中的进步与局限——评新民诉法第55条》，载《法治研究》2014年第2期。如果支持诉讼与公益诉讼的本质区别可以无视，支持诉讼原则也就没有存在的必要了。再次，如果将支持起诉的案件范围限定为涉及国家和社会公共利益的案件，支持起诉的功能就不再是对诉讼程序中维权的弱者进行扶助，而是发挥类似于督促起诉制度的作用，即保护国家利益和社会公共利益了，也就可以被督促起诉制度所吸纳。但这种设定明显与确立支持起诉原则的初衷相悖。

司法实践中，检察机关以诉讼支持人身份参与公益诉讼的案例不少。2014年8月至12月，在江苏泰州市环保联合会起诉泰兴经济开发区内的6家化工企业的环境公益诉讼中，泰州市人民检察院、江苏省人民检察院作为支持起诉人分别在一审和二审程序中委派检察官出庭支持起诉。由于最终两级法院判决确定了1.6亿的天价赔偿，这起案件在全国产生了轰动效应。有学者对于这起案件的审理和判决给予了高度评价，“该案在社会组织担任环境民事公益诉讼的原告、两审法院对通过司法推动环境保护所表现出的积极态度、两级检察院出庭支持公诉所表现出的支持环保的坚决态度、环保部门在环境监测等方面给予案件审理的积极配合、有关鉴定评估机构对该案环境修复费用的评估等诸多方面的有益探索等方面，具有非常积极的环保和法治意义。”15竺效：《真正拉开环境民事公益诉讼的序幕》，载《中国法律评论》2015年第1期。无独有偶，2014年12月，广州市白云区检察院也曾支持中华环保联合会就环境污染纠纷起诉方运双、谭耀洪两被告。但是，在公益诉讼中“环保组织起诉、检察机关支持起诉”的模式，虽然具有加强环境司法的宣传意义，却未必合乎法律规定。从《民事诉讼法》第15条的立法原意来看，支持起诉的对象是“受损害的单位或者个人”，然而，两起案件的原告泰州市环保联合会以及中华环保联合会，却并非环境侵权案件中的“受损害的单位或者个人”，检察机关将其作为支持起诉的对象存在适用法律错误的嫌疑。

结合相关法律规定以及支持起诉的功能定位，笔者对于涉及公益的案件是否适用支持起诉所持观点是：如果原告是受害人，基于保护自身权利的目的提起诉讼，此时虽然案件涉及公益，但诉讼形式仍然是私益诉讼，可以适用支持起诉的规定；如果原告是受害人之外依照法律规定享有诉权的机关和组织，即诉讼形式已经从私益诉讼转化为公益诉讼，检察机关就不得适用支持起诉的规定了。

检察机关不得以支持起诉的方式参与公益诉讼并非意味着无所作为。十八届四中全会提出探索建立检察机关提起公益诉讼制度。按照司法改革这种顶层设计的思路，检察机关在公益诉讼中的作用将得到强化，其地位应该是当事人而非支持起诉人。2012年《民事诉讼法》第55条规定的能够提起公益诉讼的主体是“法律规定的有关机关和组织”。就我国近几年来的司法实践来看，环保部门、检察机关和社会组织等主体实际扮演了环境公益诉讼起诉主体这一角色。16徐平、朱志炜、杨朝霞：《论我国环境法庭的困境与出路》，载《吉首大学学报》（社会科学版）2014年第4期。在检察机关和其他环保组织都拥有诉权的情况下，检察机关可以单独或与符合条件的环保组织一起共同起诉。这种判断与2014年底出台的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第287条的规定是吻合的，“人民法院受理公益诉讼案件后，依法可以提起诉讼的其他机关和有关组织，可以在开庭前向人民法院申请参加诉讼。人民法院准许参加诉讼的，列为共同原告。”

习近平总书记曾经强调，凡属重大改革都要于法有据，这一论断有助于我们在建设法治国家的过程中，正确处理改革与守法的关系。司法机关对支持起诉对象的界定不能违反《民事诉讼法》的规定。该法规定的支持起诉的对象是“受损害的单位或者个人”，实际上隐含了支持起诉的案件范围应该限定为有直接受害人的侵权案件的意思：合同纠纷中一般不使用受害人的概念，而使用当事人一方、对方当事人等概念。原因在于合同的意思自治在很大程度上排除了国家干预，也排除了当事人地位不平等对其权利实现造成的不利影响。合同纠纷的当事人原则上不得成为支持起诉的对象。当然，在履行合同的过程中，也会出现当事人法定权利受损的情况，比如劳务合同的履行过程中侵犯劳动者权益，买卖合同的履行过程中侵犯消费者的权益。此时的纠纷就具有双重性质，既有合同纠纷的成分也有侵权纠纷成分，因此也就出现了违约责任和侵权责任竞合的现象。这类纠纷当然也应被支持起诉的案件范围所涵盖。

但是，并非侵权案件中所有的“受损害的单位或者个人”都是适格的支持起诉对象。在民事诉讼的进行过程中，当事人享有处分权，可依法对诉讼权利和实体权利进行处分。而是否启动诉讼程序解决纠纷，亦属当事人处分权的权能之一。如果检察机关不设条件、不加区分支持鼓励当事人起诉，就有粗暴干预当事人处分权行使的嫌疑。笔者主张，在侵权案件中的支持起诉应设置“受害人有起诉意愿，但因为客观原因难于或惧于起诉”的条件。受害人的起诉意愿可以保证支持起诉不是检察机关侵犯受害人处分权的结果，而“因为客观原因难于或惧于起诉”的限定又确保支持起诉具有扶助弱者的性质。比如在农民工维权的案件中，由于很多农民工不懂如何利用诉讼程序，“主要表现在不知道到法院打官司需要准备哪些材料、不知道怎样写起诉状、不知道相关法律规定的内容以及诉讼要经过怎样的程序”，17曹国华、陶伯进：《农民工劳资纠纷司法救济的困境与破解—检察机关支持起诉的视角》，载《河北法学》2012年第6期。在这种情况下，检察机关就可以支持农民工起诉，为其提供法律咨询，帮助其搜集调查证据，出庭发表支持起诉的意见等。

支持起诉的初衷是扶助弱者，在其有通过诉讼维权的意愿时由诉讼支持人帮助其提起民事诉讼。不论从对象还是从功能上考察，支持起诉制度的福利性质都有别于督促起诉制度。督促起诉是检察机关针对国有资产或社会公共利益受到损害，有关机关、单位或个人惰于维权的情形，以检察建议的方式督促其提起民事诉讼，以保护国家利益和社会公共利益。被督促的对象并非民事诉讼中的弱者而是惰于维权人。检察机关应依职权履行督促起诉的职责，这与支持起诉应依申请而启动也明显不同。

还有学者认为，在当事人有起诉意愿时，由于法律援助制度、司法救助制度在某种意义上已经充当了支持起诉的角色，在一定程度上发挥了“支持诉讼”的功能和作用，从而使民事诉讼法重复规定支持起诉已无必要。18胡学军、丁喜春：《名存实亡的民事诉讼制度及其检讨》，载《前沿》2006年第12期。这种观点在对相关制度功能的认知上存在偏差。当把支持起诉的案件限定为“因为客观原因难于或惧于起诉”后，支持起诉与法律援助和司法救助制度实际上存在明显的功能上的区别，共同构成了我国民事诉讼扶助弱者的法律机制，因而具有了存在的价值。法律援助和司法救助均为针对经济困难或特殊案件的当事人而设立，前者致力于为符合条件的当事人提供免费的法律服务，后者则是诉讼费用交纳的优待措施，均致力于消除当事人接近司法的经济障碍。而在支持起诉中，导致难于或惧于起诉的客观原因除经济困难外，还包括个人能力的欠缺、与对方当事人实力的悬殊、担忧恐惧的心理因素、社会认知的外部强制等。在现有的法律框架下，这些起诉障碍的消除不能依靠司法救助和法律援助，而只能通过支持起诉才能得以实现。

在立法没有对支持起诉的条件作出规定的情况下，部分地方检察机关直接将支持起诉的案件类型予以明确规定，以期规范检察机关支持起诉的行为。《广西壮族自治区检察机关办理民事督促起诉、支持起诉案件工作指导意见》规定：“涉及儿童、老年人（尤其是孤寡老人）、残疾人、同性恋者、精神病患者、失业者、贫困者、下岗职工、灾难受害者、非正规就业者等相对弱势群体保护的，人民检察院可以支持当事人向人民法院提起民事诉讼。”2014年，浙江桐乡市人民检察院出台了《关于办理民事支持起诉案件工作有关问题的意见》，第4条规定检察机关支持起诉的范围包括：侵占国有资产等导致国有资产流失的案件；环境污染等损害社会公共利益的案件；侵害农民工等弱势群体的合法权益，且被侵害人因缺乏诉讼能力等原因，不能或者不敢提起诉讼的案件；检察机关认为应当支持起诉的其他案件。

检察机关明确规定支持起诉的对象迈出了将支持起诉制度化的第一步，从这个角度而言是值得肯定的。但是，这些规定也存在明显的缺陷：有些规定存在混淆支持起诉和督促起诉适用范围的现象；由于各地规定不统一，导致《民事诉讼法》在全国的适用出现巨大差异，影响法律的统一实施；支持起诉虽然是检察机关可以自主作出的行为，但民事诉讼毕竟是由法院主持的纠纷解决活动，由检察机关单方出台支持起诉的规则难以约束法院，效力十分有限，只是相关规定缺位之下的一种权宜之计而已。

三、检察机关支持起诉程序的启动

司法实践中，支持起诉在检察工作中处于相对次要的地位。各地检察机关一般主要关注刑事诉讼的侦查、批准逮捕、审查起诉、公诉等环节，以及在民事诉讼和行政诉讼中通过检察建议、抗诉的方式实施法律监督，普遍存在忽视支持起诉的倾向。支持起诉的尴尬地位更多缘于《民事诉讼法》相关规定的简陋和欠缺，而并非由于检察机关的惰权所致。不难发现，支持起诉主体中的“机关”并未明示“检察机关”，这就意味着立法并未要求检察机关在支持起诉问题上承担比其他机关、社会团体、企事业单位更多的责任，并且对承担支持起诉职责的“机关、社会团体、企业事业单位”来说是“可以支持”而并非“应当支持”，也就是允许以上主体依据自身意愿来选择是否承担这种责任。在这种情形下，检察机关在支持起诉方面的作为依然远比工会、消费者权益保护协会、企事业单位等其他承担支持起诉职责的主体富有成效，唯独苛责检察机关惰权并不公平。

但我们还应该看到，检察机关忽视支持起诉的做法难以适应新一轮司法改革的发展趋势，需要更新观念。从发展的眼光看，检察机关在民事诉讼中的职能将得到拓展。十八届四中全会提出“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”，传递出关于检察制度改革的一个重要信号，将来检察机关在民事诉讼中除了履行其法律监督的职责外，还要以当事人或其他诉讼参加人的身份出现。在这种背景下，加强对检察机关支持起诉的研究，在检察机关支持起诉案件的范围和适用条件、支持起诉程序的启动，支持起诉的方式等重要问题上凝练共识，并因此明确支持起诉与成为当事人或当事人诉讼代理人的区别，明确支持起诉与法律援助、司法救助在功能上的差异与互补，对于《民事诉讼法》支持起诉原则的完善，对于当前检察制度改革乃至国家司法体制改革的总体设计都具有重要意义。

近年来，检察机关对支持起诉的消极态度逐渐有所改变。研读历年《最高人民检察院工作报告》就可略见端倪——2013年之前的报告，难觅关于支持起诉的只言片语，2013年的报告出现了“对侵害劳动者权益特别是拖欠农民工工资等民事案件支持起诉”的字眼，2014年的报告开始统计过去的一年支持起诉案件的准确数据，全国检察机关“对19021件侵害国家和社会公共利益、侵害困难群体合法权益的民事案件，支持受害单位和个人起诉”，其中不乏在全国范围都产生了重大影响的案件。有些令人意外的是，在2015年最高人民检察院的工作报告以及后来发布的《关于深化检察改革的意见（2013—2017年工作规划）》（2015年修订版）中，并没有再出现有关支持起诉的信息。不过，司法改革和司法实践的发展趋势让我们依然有理由期待，支持起诉将逐渐成为各级检察机关常规的工作之一。

虽然检察机关应该以更加积极的态度来面对支持起诉的工作，但支持起诉却不能由检察机关依职权加以进行。原因在于：其一，依职权启动支持起诉不可避免将导致选择性司法。民事纠纷时时刻刻都在发生，检察机关不可能全部介入；起诉有困难的当事人成千上万，检察机关也不可能全部支持。在选择支持起诉的案件和当事人的过程中职权因素占据主导地位必然引发选择性司法的质疑。其二，检察机关依职权启动将使得支持起诉变异为督促起诉，支持起诉也就失去了存在价值。其三，依职权支持起诉将不当干预当事人处分权行使。是否将民事纠纷提交法院审理是当事人的权利，依职权支持起诉有鼓动、挑唆诉讼的嫌疑，是对当事人处分权的不法干预。

支持起诉的程序应该依申请并经审查后启动。当事人在维权时有支持起诉的需要时，可以向检察机关提出申请，检察机关民行部门负责对申请进行审核并作出处理。审核的内容包括：案件是否属于支持起诉的类型；申请人是否属于支持起诉的对象；案件是否符合支持起诉的条件；受诉法院是否是检察机关对口的法院等。民行部门审核完成后，根据不同情况作出处理：符合法律规定的，依法作出支持起诉的决定，指定支持起诉的人选。启动支持起诉的程序后，还应将支持起诉的决定书面告知各方当事人以及人民法院。不符合条件的，说明理由驳回申请，申请人不服可以向作出决定的检察机关申请复议一次。受诉法院不是检察机关对口的法院，驳回申请，并告知其向其他对口的检察机关重新提出申请。认为由其他机关、社会团体、企事业单位支持起诉更为适当的，在征得申请人同意的条件下，检察机关可以协调由其他机关、社会团体、企事业单位支持起诉。

四、支持起诉人的诉讼地位

在明确支持起诉的案件范围、对象、条件以及启动程序之后，检察机关以何种方式支持起诉值得深入探讨。由于缺乏相关规定，各地检察机关在办理支持起诉案件时对案件的介入程度各不相同。有的检察机关将支持起诉理解为仅仅是对起诉的支持，在当事人起诉时检察机关向法院递交《支持起诉意见书》，但并不参与后续的庭审活动；有的检察机关将支持起诉理解为对整个诉讼活动的支持，在递交《支持起诉意见书》之后，还会派员出席庭审，并发表对案件事实和适用法律的意见；有的检察机关甚至还会帮助当事人调查收集证据。

笔者以为，如果止步于字面含义，将支持起诉理解为仅仅是对起诉的支持，就达不到加强弱势当事人诉讼能力，扶助弱势当事人的效果，存在的意义也就不大了。支持起诉原则不仅应当在起诉阶段发挥作用，而且应该贯穿于整个诉讼过程。并且，检察机关支持起诉不只是进行道义上的支持或物质上的帮助，亦或只提供简单的法律咨询，而是运用检察权进行调查取证以及提供法律帮助，加强原告的诉讼能力。19刘拥、李淑敏：《确立检察机关支持起诉制度探析》，载《人民检察》2009年第9期。检察机关在支持当事人起诉之后，就获得了支持起诉人的诉讼地位，应当派员出席庭审活动。司法实践中，将支持起诉视为对整个诉讼活动的支持已经司空见惯。检察机关除了对受害者没有提起诉讼的案件支持起诉外，也对当事人已提起诉讼的案件再支持起诉，有的检察机关甚至开展了“支持反诉”、“支持上诉”。20徐清、徐德高：《检察机关支持起诉面临的困境分析》，载《人民检察》2007年第20期。

支持起诉扩展至庭审过程之后，另一个问题也就产生了——法官应该如何保障支持起诉人的权利、如何对待支持起诉人当庭发表的意见呢？在民事诉讼中，法官是纠纷解决的最终判决者。法官的中立性和法官的素养和训练都是判决正确性的保障。但是在程序中也应该进一步确立对法官行动进行控制的机制，这就是规定法官的回应义务。21［日］ 棚濑孝雄：《纠纷的解决与审判制度》，王亚新译，中国政法大学出版社2004年版，第265页。遗憾的是，我国《民事诉讼法》缺乏对支持起诉人权利义务的规定，缺乏对支持起诉人参与庭审活动的程序规定，检察机关自行制定的关于支持起诉的规定又难以对法院庭审活动产生拘束力，以至于司法实践中支持起诉人应该如何支持诉讼，支持起诉的意见如何定性，法院认定事实和适用法律时应该如何对待支持起诉的意见均无章可循。因此，立法应该规定法官回应支持起诉人意见的义务和方式，否者支持起诉就可能沦为一场表演秀，对判决结果不会产生任何影响。20徐清、徐德高：《检察机关支持起诉面临的困境分析》，载《人民检察》2007年第20期。13年，广西检察机关曾经针对一个案件向人民法院递交《支持起诉意见书》后，法院在审理案件时并未通知检察机关派员出庭支持起诉。检察机关向法院发出了《纠正违法行为通知书》，法院送交书面答复函却坚称开庭审理案件未通知检察机关出庭支持起诉并未违法。22参见唐玉玲、苏锡飞：《检察机关出庭支持起诉民事案件之据及实践应对》，载《中国检察官》2013年第12期。在这起案件中，法院对于检察机关支持起诉的轻视令人惊讶，但我们又无法明确指出法院的违法之处。支持起诉的尴尬地位源于操作规范的缺乏，亟待立法机关作出相应回应。

具体而言，《民事诉讼法》应该从以下两方面完善支持起诉原则的具体规定：第一，在第一编“总则”的第五章“诉讼参加人”中，第一节“当事人”和第二节“诉讼代理人”之后增加一节“支持起诉人”作为第三节，对支持起诉人的来源、支持起诉人的产生以及支持起诉人的权利义务等作出明确规定。理由在于：支持起诉人是诉讼参加人，但现行立法关于两类诉讼参加人的规定却不能涵盖支持起诉人。支持起诉人与纠纷没有直接利害关系，不是当事人；支持起诉人以自己的名义从事诉讼活动，与委托代理人以被代理人名义从事诉讼行为也截然不同。通过这一规定可以明确支持起诉人的诉讼地位。第二，在第二编“审判程序”第十二章“第一审普通程序”增加相应规定，具体落实支持起诉人在民事诉讼中行使诉讼权利、履行诉讼义务的方式，并通过送达诉讼文书，支持起诉人在法庭调查中对证人、鉴定人、勘验人的发问，以及在法庭辩论阶段支持起诉人发表意见的顺序等程序规定促使人民法院保障支持起诉人的权利，最后规定法院在最终判决里回应支持起诉人意见的义务。在立法对支持起诉原则进行细化规定之后，因为该原则操作性差、适用少而主张取消该原则的观点自然就烟消云散了。

还应指出的是，关于支持起诉人的规定不仅适用于检察机关，也适用于其他依法承担支持起诉职责的机关、社会团体、企业事业单位。支持起诉人是实施支持起诉行为的“机关、社会团体、企业事业单位”，而不是具体案件的承办人，承办人应该以组织的名义从事诉讼活动。在支持起诉的过程中，支持起诉人独立于当事人，可以针对案件事实和适用法律发表不同于当事人主张的意见。同样，支持起诉人在法庭上对于案件事实的陈述与被告一致时，也不可被认定为是被支持人的自认行为。

在这种制度设计下，检察机关支持起诉实际上是作为诉讼参加人对原告诉讼活动的一种全面支持。这难免引发担心，即检察机关同时又是法律监督机关，可以针对已经产生法律效力的判决、裁定、调解书以抗诉、提出再审检察建议的方式启动再审程序，将干扰法院的公正裁判。因此，有检察机关的人士建议，对于检察机关支持起诉的案件应禁止其抗诉，以确保法官的中立，确保判决的公正。23顾问、金晨曦：《检察机关支持起诉制度之构建》，载《法学杂志》2008年第4期。笔者认为此举是担忧检察机关法律监督权可能影响司法公正的一种过度反应。因为抗诉是最高检察院针对各级人民法院或上级人民检察院针对下级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定、调解书提出，也就是支持起诉的检察机关一般不能直接抗诉，而只能通过其上级检察机关进行，所以支持起诉人通过抗诉施压法院必然会受到上级检察机关的制约，其影响在可控的范围之内。况且，因为支持起诉而放弃审判监督，多少有些厚此薄彼，甚至得不偿失的意味。当然，笔者并不否认，检察机关对支持起诉案件进行的审判监督应该更加慎重，如果假借抗诉去实现支持起诉时的主张，将不可避免引发对其公权私用、司法不公的质疑。

*作者简介：李德恩，九江学院政法学院教授，法学博士。