综合行政执法论纲

张利兆

综合行政执法论纲

张利兆*

摘 要：党的十八届三中、四中全会决定对综合行政执法体制改革提出了新的明确的要求。综合行政执法是一项极其中国化的执法体制，没有国（境）外现成的理论或经验可供借鉴。综合行政执法具有主体综合性、职能综合性、程序法定性等特点。当前，推行综合行政执法不但具有深厚的法理基础，而且具有改革的现实需要。但在制度设计时要把握好以下主要问题：明确改革的基本原则、建立或完善综合行政执法机构、科学配置行政执法职权、加强综合行政执法的协调配合、强化对综合行政执法活动的监督制约、建设高素质的综合行政执法队伍。

关键词：综合行政执法 概念 制度框架

推行综合行政执法，是改革行政管理体制，推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。党的十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》和四中全会《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）都提出了综合行政执法改革的要求。《决定》将综合行政执法进一步区分为重点领域和跨部门①笔者认为这里的前后两个“领域”含义是不同的。前一“领域”是在狭义上使用的，是指《决定》中具体列举的一些行政管理领域，也可以理解为广义的“部门”，同时可代称为“系统”。因为前一“领域”列举的，如城乡建设等具体领域中，一般都有多个部门，因此“重点领域综合执法”要解决的是前述多个部门的综合问题。而后一“领域”则应从广义上理解，具体指超越前一“领域”（“系统”）的更广泛的行政管理范围，因此这里的“跨部门”应该理解为“跨系统”（或狭义上的“领域”），否则前后表述会产生矛盾。笔者在本文中按照这一思路展开论述。另外，笔者着眼于对“跨部门综合执法”的研究，因为它能涵盖“重点领域综合执法”中内部的“跨部门”综合问题。综合行政执法两种类型。2015年4月，《关于开展综合行政执法体制改革试点工作的意见》（中央编办发［2015］15号），确定在全国22个省（自治区、直辖市）的138个城市开展综合行政执法体制改革试点。综合行政执法是随着相对集中行政处罚权制度的建立而提出的一个新概念②参见中央编办、国务院法制办：《关于推进相对集中行政处罚权和综合行政执法试点工作有关问题的通知》（中央编办发［2003］4号）。该通知提出“综合行政执法则是在相对集中行政处罚权基础上对执法工作的改革”。在实践中，各地通过试点也已经取得了较好的成效。如在相对集中行政处罚权基础上，全国基本建立了城市管理领域的综合行政执法体制。，是我国在推动行政体制改革方面的一个创新，所以在世界上没有可以完全借鉴的理论，同时，由于中国特殊的国情，也没有现成的经验可循，为此有必要对之进行深入研究。

一、综合行政执法概念与类型

（一）概念

1.概念界定。“综合执法”的法律概念，在学术界，比较有代表性的观点有以下三种：一是认为综合执法是多主体的联合执法或共同执法。③“综合执法机构是由相关的职能部门派出一定人员组成的，它综合行使几个相关部门的各项或一定的行政处罚权，作出处罚决定是以共同机关的名义来进行的。”参见杨解君：《关于行政处罚主体条件的探讨》，载《河北法学》1996年第1期。二是认为综合执法是多行政主体单一行政机关的执法。④“行政综合执法是指在行政执法的过程中，当行政事态所归属的行政主体不明或需要调整的管理关系具有职能交叉的状况时，由相关机关转让一定职权，并形成一个新的有机的执法主体，对事态进行处理或对社会关系进行调整的执法活动。”“行政综合执法在执法过程中尽管是以一个单一的行政机关出现的，但不能因此就错误地认为行政综合执法是单一行政主体的执法。”参见关保英：《执法与处罚的行政权重构》，法律出版社2004年版，第4页。三是认为综合执法是单一行政主体独立的执法。⑤“行政综合执法是指由依法成立或依法授权的一个行政机关综合行使由两个或两个以上相关的行政机关所具有的行政职权，并能以一个整体执法主体的名义承担法律责任的一种行政执法制度。”参见王春业：《对“行政综合执法”概念的再辨析》，载《盐城师范学院学报》（人文社会科学版）2007年第3期。上述争议主要集中在主体层面。笔者认同第三种观点，而第一种观点的“联合执法”和第二种观点的“多行政主体单一行政机关的执法”（笔者认为是一种委托执法）与综合执法均有很大的区别，在后文概念比较中将会论及。

在概念问题上，除上述执法主体争议之外，还涉及执法权力配置问题，即综合的权力范围问题。执法权力配置包括纵向配置和横向配置两个维度。对纵向权力配置，《决定》提出了原则要求。⑥即“强化中央政府宏观管理、制度设定职责和必要的执法权，强化省级政府统筹推进区域内基本公共服务均等化职责，强化市县政府执行职责”。横向的权力配置又可以分为结构性和功能性两个维度。结构性配置是指行政机关所行使的不同属性的行政权力，即职权类型；功能性配置是指这些权力发生作用的不同领域和事项，即职权范围。⑦参见熊文钊主编：《城管论衡：综合行政执法体制研究》，法律出版社2012年版，第37页。行政执法权力是行政权力的下位概念，在配置原理上是相同的。在纵向配置上，由于中央对市县两级政府的职责定位基本相同，而行政执法权又主要集中在市县两级，因此笔者认为在市县两级政府层面上，综合行政执法部门的职权宜采取对应的模式。在横向配置上，由于职权范围问题只涉及到同种性质的职权归并问题，争议较小，因此笔者主要就职权类型综合问题进行分析。

关于综合行政执法的职权类型，大致有三种观点：第一种为最广义说，认为综合行政执法不仅综合所有的行政执法行为，还可以综合行政管理行为。⑧参见关保英：《执法与处罚的行政权重构》，法律出版杜2004年版，第17页。第二种为广义说，认为综合行政执法综合所有的行政执法行为，包括行政处罚、行政征收、行政强制、行政许可等。⑨参见青锋：《行政执法体制改革的图景与理论分析》，载《上海政法学院学报》2007年第1期。第三种为狭义说，认为综合行政执法综合行政处罚和行政强制（包括其中涉及的行政调查）。⑩同注⑦，第2～3页。

笔者赞同第三种观点。原因如下：

（1）行政执法是指行政机关依照法律的规定对行政管理相对人实施的影响其权利义务的外部具体行政行为，而行政管理行为含义则非常宽泛。行政管理行为既可针对内部工作人员，也可以针对外部相对人，而行政执法的对象不应包括内部工作人员，因此将范围扩大至所有行政管理行为显然不妥当。《关于开展综合行政执法体制改革试点工作的意见》（中央编办发［2015］15号）对此已经进行了明确界定。

（2）《中华人民共和国行政许可法》（以下简称《许可法》）第25条对相对集中行政许可制度进行了规定。但它只能是单一化的集中11参见《关于印发〈相对集中行政许可权试点工作方案〉的通知》（中央编办发［2015］16号）。《行政许可法》颁布之后，在实践中，推行过相对集中行政许可权的实践，但仅仅是将各类行政许可集中到一个大厅，实行“一站式”服务。。在行使行政许可权过程中，也会涉及行政处罚等行政权力的行使，但是对此尚无明确的法律依据，行政征收等也存在类似问题。而《关于开展综合行政执法体制改革试点工作的意见》和《关于印发〈相对集中行政许可权试点工作方案〉的通知》对两者也进行了区分，因此，就目前而言不应该将它纳入其中。

（3）从行政过程论的角度看，行政强制与行政处罚这两种行政行为联系度很高。作出行政处罚决定前一般要借助一定的调查手段，调查很可能也要借助行政强制，而行政处罚决定作出后，也很可能需要通过强制执行来实现行政目的。因此，一般认为，行政检查权是附属于行政处罚权的，相对集中行政处罚权之后，行政强制权和行政检查权也应该随之转移。《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《处罚法》）第16、36、51条和《中华人民共和国行政强制法》（以下简称《强制法》）第25条的规定符合上述原理，并为之提供了法律支撑。因此，综合行政执法应该是行政处罚权、行政调查权和行政强制权的综合。而在各地的综合行政执法实践中，也基本上将行政调查权、行政强制权和行政处罚权进行综合。12《浙江省城市管理相对集中行政处罚权条例》 （2008年9月19日浙江省第十一届人民代表大会常务委员会第六次会议通过，自2009年1月1日起施行） 第8条、《宁波市城市管理相对集中行政处罚权实施办法》（2009年11月24日市人民政府第67次常务会议审议通过，自2010年1月1日起施行）第7条则明确进行了规定。《关于开展综合行政执法体制改革试点工作的意见》也体现了这一基本精神。

（4）在行政处罚权相对集中基础上的综合行政执法有法律的明确规定，在实践上也是必要和可行的。国务院推行相对集中行政处罚权的目的，就在于解决执法机构众多、执法权分散的问题。经过多年的试点和全国推行，已经证明了该制度对于解决上述问题，以及降低行政执法成本，确实起到了重要作用。应该说，与中央推行的综合行政执法体制改革价值目标是一致的13参见中央编办、国务院法制办：《关于推进相对集中行政处罚权和综合行政执法试点工作有关问题的通知》（中央编办发［2003］4号）。。

而综合行政执法的职权范围，具体而言，就是行政执法主体行使行政处罚权的范围。在推进相对集中行政处罚权过程中，国务院和各省都有相应的执法范围规定，但不完全统一，而且随着行政执法体制改革的进一步推进，职权范围会处于不断变化之中。

通过借鉴、分析和综合各方的见解，笔者认为综合行政执法，可以理解成为了解决行政执法主体职能交叉、分散，在相对集中行政处罚权的基础上，通过重新调整行政执法权配置，将原有交叉、分散的行政处罚权集中于某一独立的行政执法主体行使，并将与实施行政处罚权紧密关联的行政强制权和行政检查权等权力一并赋予该综合行政执法主体的新的行政执法模式。

2.关联概念辨析。在实践中，有时对综合行政执法与联合执法、委托执法和相对集中行政处罚权不加区分，因此需要厘清。

（1）综合行政执法与联合执法。联合执法是指多个执法主体联合组成执法机构，统一对相对人进行监督检查，但以各自的名义对相对人实施处理或处罚的活动。两者有着明显的区别：一是设立依据不同。综合执法机构依法成立，而联合执法机构则没有法律依据，联合执法不是法律规定的执法方式。二是独立性不同。综合执法机构是常设的独立的执法机构，而联合执法机构则是临时机构，只是执法者的集合。三是主体地位不同。综合行政执法主体以自己名义实施行政执法活动，并以自己名义作出决定，而联合执法机构不是一个独立的行政主体，在联合执法中，只能以各行政机关名义执法，并作出相应的决定。

（2）综合行政执法与委托执法。委托执法在《处罚法》和《许可法》中均有规定，委托的依据是法律、行政法规和规章。委托执法与综合行政执法最大的不同点是尽管由被委托单位行使执法权，但是行使决定权的法定主体还是委托单位，因此法律责任也由委托单位承担。而综合行政执法机构则主体独立，责任也独立承担。

（3）综合行政执法与相对集中行政处罚权。前些年，对此没有进行细分。14“在国务院下发的规范性文件中，既有‘相对集中行政处罚权’的称谓，也有‘综合行政执法’的称谓，在法制实践中二者似乎没有进行严格的区分。”参见熊文钊主编：《城管论衡：综合行政执法体制研究》，法律出版社2012年版，第1页。相对集中行政处罚权是指依法将两个或两个以上行政机关的行政处罚权集中由一个行政机关行使，原行政机关不得再行使已集中的行政处罚权的一种行政处罚制度。而“综合行政执法则是在相对集中行政处罚权基础上对执法工作的改革。综合行政执法不仅将日常管理、监督检查和实施处罚等职能进一步综合起来，而且据此对政府有关部门的职责权限、机构设置、人员编制进行相应调整，从体制上、源头上改革和创新行政执法体系……。”15同注13。但是两者还是具有差异性：一是两者的着眼点不同。相对集中行政处罚权是国务院法制办公室根据《处罚法》，主要针对职能归并提出的一种执法体制改革方式，而综合行政执法是中央编制委员会办公室在职能归并的基础上，进一步着眼于机构、编制的调整提出的一种执法体制改革方式。二是涉及的范围不同。综合行政执法除了行政处罚权的集中之外，还集中了关联的监督检查权、行政强制权等，因此涉及的职权更加广泛。

鉴于有关规范、文件精神和上述概念，笔者认为综合行政执法具有主体综合性、职能综合性和程序法定性三个基本特征。其中，程序法定性要求综合行政执法的实施应遵循法律程序，即它的设立权或决定权在于国务院或经国务院授权的省级人民政府。

（二）类型

综合行政执法在理论和实践中有不同的认识。在实践中，有三种基本类型：

1.通过大部制改革而形成的综合行政执法。如文化系统的综合执法体制162004年8月，中央办公厅、国务院办公厅转发了《中央宣传部、中央编办、财政部、文化部、国家广电总局、新闻出版总署、国务院法制办〈关于在文化体制改革综合性试点地区建立文化市场综合执法机构的意见〉》（中办发［2004］24号），启动了文化市场综合执法改革。按照文件要求，宁波市于2005年5月在全国率先完成了文化市场综合改革，组建了宁波市文广新闻出版局和文化市场行政执法总队，履行文化、广电、新闻出版、文物、版权等法律法规规定的行政执法职能。和由工商行政管理、食品药品监督、质量和技术监督部门组建市场监督管理局而形成的综合执法体制。

2.相对集中行政处罚权基础之上的跨部门综合行政执法。如在全国范围内推行的城市管理领域相对集中行政处罚权（同时综合行使行政强制和行政检查等职权）体制，以及在此基础上的进一步扩权、扩面改革。

3.重点领域（或称重点“部门”）内部执法力量整合而形成的综合行政执法体制。如交通领域、农业领域综合行政执法。在原有体制下，每一支执法队伍都是独立的，不但有法律依据，而且具有法定机构，综合的途径有两种：一是通过相对集中行政处罚权及相应的行政强制权、行政检查权来实现；二是通过委托执法方式，委托其中一支执法队伍集中执法的方式来实现。

从狭义上理解，应该为通过大部制改革而形成的综合行政执法和相对集中行政处罚权基础之上的综合行政执法两种基本类型。而笔者认为严格意义上的综合行政执法只是相对集中行政处罚权基础之上的综合行政执法这种类型。因为从一开始，相对集中行政处罚权就是作为综合行政执法改革的基础和作为“对现行行政管理体制的重大改革”提出来的。它不但为解决我国政府管理中长期存在的一些深层次问题积累了有益的经验，也为综合行政执法改革指明了方向，因为行政处罚权的集中，将导致行政执法主体、职权、方式的变动，进而导致新的执法机构与其他执法机构关系的变动。

二、综合行政执法的沿革及存在的问题

（一）沿革

综合行政执法可以说是从城市管理领域开始实践的，因此笔者针对十余年来城市管理综合行政执法体制的变革情况进行分析。该体制的形成，经历了从单独执法到联合执法，进一步发展到相对集中行政处罚权和城市管理综合行政执法的过程。这一沿革特点也基本能反映其他领域的综合行政执法的发展变化情况。而十八届四中全会以后，综合行政执法改革进入了一个全新阶段。

1.单独执法阶段。单独执法是指行政执法部门单独完成执法活动，实现执法的目标情形。但是，单独执法在以下三种情形下会遇到困难：（1）某个行政执法机关在实施行政检查时，发现相对人存在涉嫌违反其他部门负责执行的法律、法规的情形，无权直接处置，如果事后移送有权机关又可能丧失查处条件。（2）暴力抗法事件发生可能使行政执法活动难以进行。（3）由于行政管理分工的细化，客观上难以避免不同行政执法机关依据各自的部门法对同一相对人甚至同一件事项重复进行检查。

2.联合执法阶段。为了解决单独执法中存在的上述问题，在实践中出现了联合执法的形式。这虽然具有一定的合理性，但从长远看，它实际上又相当程度地加大了某些问题的解决难度：（1）使行政执法机关林立、行政执法队伍膨胀的状况愈演愈烈。（2）伴随着联合执法而来的是低效而且缺乏公正性的突击执法、运动式执法。（3）部门之间行政执法权力交叉、责任不清，执法扯皮的现象日益严重。（4）执法趋利、执法扰民的现象屡禁不止。因此，联合执法也只能是一种暂时性的途径。

3.相对集中行政处罚权和综合行政执法并举阶段。由于联合执法难以消除上述问题，为此需要在执法主体和职能上进行完善。按照《处罚法》的规定，相对集中行政处罚权试点工作于1997年便开始实施17国务院：《关于贯彻实施〈中华人民共和国行政处罚法〉的通知》（国发［1996］113号）。，国务院先后在82个城市开展了相对集中行政处罚权试点工作。不过，在试点的过程中，并没有区分“相对集中行政处罚权”和“综合行政执法”这两个概念。18例如，国务院法制办在1997年3月7日给北京市人民政府办公厅的复函，标题就是《关于在北京市宣武区开展城市管理综合行政执法试点工作的复函》（国法函［1997］12号）；广州市关于城市管理相对集中行政处罚权的规则名为《广州市城市管理综合执法细则》。基于这种法制实践，有的学者将这二者不加区分地进行研究。关保英：《执法与处罚的行政权重构》，法律出版社2004年版，第17页。

2002年9月，国务院在总结试点成功经验的基础上，下发了《关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》（国发［2002］17号），又正式授权各省、自治区、直辖市政府在本行政区域内开展相对集中行政处罚权工作。从地方在城市管理领域实行相对集中行政处罚权的情况看，有关城市按照“精简、统一、效能”的原则集中了部分行政处罚权，取得了明显的成效。上述“决定”也为进一步推进相对集中行政处罚基础上的综合行政执法提供了规范或政策依据。

有关古代建筑的文字记录资料可分为3种：金石文字、题记与古代文献记载[4]4。有关旌义坊的文字记录，仅有金石文字和古代文献记载。

2002年9月，国务院办公厅转发中央编办《关于清理整顿行政执法队伍，实行综合行政执法试点工作的意见》（国办发［2002］56号），该“意见”提出了“综合行政执法”的概念，要求做好综合行政执法试点与相对集中行政处罚权有关工作的相互衔接。而中央编办、国务院法制办《关于推进相对集中行政处罚权和综合行政执法试点工作有关问题的通知》（中央编办法［2003］4号）则将上述两种提法相提并论。鉴于上述要求，在地方的实践中，呈现出两者并举的状态。

4.推进综合行政执法阶段。十八届四中全会《决定》对综合行政执法，以党的决议形式提出了具体要求，标志着综合行政执法推进工作进入了全新的阶段。为此，2015年2月27日，浙江省人民政府发布了《关于深化行政执法体制改革全面推进综合行政执法的意见》（浙政法［2015］4号）（以下简称《意见》），对在全省域范围内推进更广范围的综合行政执法进行了部署，中央编办于2015 年4月，也发布了《关于开展综合行政执法体制改革试点工作的意见》，对在全国范围内的综合行政执法试点作出了安排。《决定》在具体表述上没有再涉及相对集中行政处罚权问题，对此，可能会有读者对前述笔者关于综合行政执法的概念产生质疑，笔者认为当前推行的综合行政执法改革尚未超出前述概念的涵摄范围。首先，当前的行政执法体制改革是在现有的法律框架下展开的，而根据现有的法律规定，综合行政执法的基础性法律制度仍然是相对集中的行政处罚权制度；其次，从十八届三中和四中全会两个《决定》的关系看，也照样可以得出相对集中行政处罚权是综合行政执法权基础和前提的结论。因为党的十八届三中全会《决定》明确提出了“整合执法主体，相对集中执法权，推进综合执法”的要求，并确定了当前和今后一段时期关于全面改革的目标、原则和主要内容，而十八届四中全会《决定》则是在法治领域对上述改革要求的具体贯彻和落实，前者对后者具有指导意义。可以说综合行政执法改革进入了全新的阶段，即更加注重改革的系统性、综合性和全面性。

（二）问题

综合行政执法体制改革取得了不少成效，但是这一改革涉及部门利益的重大调整，工作范围广、难度大，同时由于整体改革要求不明，因此在探索中也出现了一些问题和困难。

1.综合执法范围确定与职责划转方面存在困难。（1）个别部门在综合行政执法范围及划转行政执法事项方面意见不够一致，存在一定的本位主义。往往想把矛盾多、难度大的执法事项划转给综合行政执法部门，甚至希望只负责审批，把日常监管、执法全部交给综合行政执法部门。（2）日常监管与执法职责划分难度较大。业务主管部门的行政处罚权以及相关的监督检查、行政强制权划转后，业务主管部门与综合执法部门的监管与执法职责分工较难确定，如果前期制度设计不完善或后期配合不顺，还会产生部门职责不清、推诿扯皮等现象。如何根据事项类别，合理界定业务主管部门与综合行政执法部门的监管和执法职责，提高执法效率、科学配置行政权力，还需要在实践的基础上继续研究。

2.行政权力行使的协调性有待提高。（1）审批、监管与处罚权的行使不够协调。（2）检验、检测机构与综合执法机构配合不顺。（3）信息共享机制不够畅通。（4）综合执法部门的业务指导关系不顺。

3.机构和队伍建设还需要加强。以宁波市城市管理综合执法而言，存在以下问题：（1）机构建设方面。首先，市区两级实行城市管理局与城市管理行政执法局合署办公的管理体制，既要承担建设、管理等任务，又要承担行政执法职责，工作重心容易倾向于建设、管理。其次，市区与各县（市）机构体制存在差异。有些县（市）城市管理局与行政执法局合署办公，有些则单设行政执法局，体系不够协调一致。再次，市局虽然承担全市执法业务的指导协调和监督检查职能，但缺乏相应的制约手段，对于规范执法业务、统一管理标准、加强队伍建设造成了一定的影响。（2）队伍建设方面。当前，城市化率迅速提高，建成区面积不断扩大，因此城管执法工作职责不断增加、管控标准日渐提高、应急保障任务频繁，但是执法人员编制及执法力量却未相应增加。由于执法力量不足，基层招录了相应协管人员进行补充，导致人员素质参差不齐，不利于提高管理水平。

三、综合行政执法的价值基础

综合行政执法是否切实可行，能否实现预期目标，需要对其合法性及价值基础进行充分论证。

对综合行政执法的质疑，主要集中在合法性层面上。

1.对合法性的质疑。有学者认为综合行政执法不具有合法性，争论的焦点在于：19同注⑦，第56～63页。（1）设立综合行政执法主体是否违反了“职权法定”、“越权无效”等行政法治原则的基本要求，是否进而背离了行政法治原则。进一步说，是否可以直接认为综合行政执法主体是特定领域的“行政主管部门”，或者是行使特定领域的“法律规定的监督管理权的部门”？（2）在《行政处罚法》之后颁布的法律，将行政处罚权明确赋予特定行政机关的，还能否依据《行政处罚法》对其进行转移？这是否违反了根据《立法法》确定的“上位法优于下位法，特别法优于一般法，新法优于旧法”的解决法律冲突的基本原则？个别学者则进一步质疑了综合行政执法直接依据的《处罚法》第16条之规定的合宪性。20参见刘文静：《“综合执法”的合法性与实效性之质疑》，载《检察实践》2003年第6期。认为《处罚法》第16条的规定就是对《宪法》第89条中国务院的权力作了扩展，是将法律置身于宪法之上的一条违宪的规定。

2.对合法性的辩护。对其合法性持肯定态度的学者主张，综合行政执法并不违反职权法定的要求，因而不会出现“越权无效”的情形，理由：21（1）就职权而言，行政规范性文件对法定处罚机关的变更是依据《处罚法》第16条的规定进行的，因而是合适的。（2）就设立而言，综合行政执法主体是依据《处罚法》第16条设立的，是全国人大常委会授权国务院对行政权力进行的重新配置，是对有关单行法律法规规定的调整。（3）就机构设置而言，《宪法》第89、107条和《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第64条规定，国务院有权规定中央和省、自治区、直辖市的国家行政机关职权的具体划分，有权确定国家行政机关职权的转移和整合；地方人民政府经上一级人民政府批准后有权设立和调整其工作部门，并确定其应承担的职责。（4）法律或行政法规中赋予特定领域处罚权的行政主管部门，并非确指，某一行政机关是指行使此项职权的行政机关。因此，对于其他法律或行政法规依然将行政职权赋予特定领域的行政主管部门的，可以对其进行宽泛的解释，直接认为综合行政执法主体也是该领域的“行政主管部门”，或者是行使该领域的“法律规定的监督管理权的部门”。

（二）价值基础

笔者认同上述的肯定性意见，认为综合行政执法不但具有深厚的法理基础，而且具有改革的现实需要。

1.法理基础。

（1）有利于实现效率优先的目标，也不违反公平的要求。行政综合执法即是将分散在不同部门的相同或近似的职权集中在一起，从而减少部门之间的内耗和降低执法成本，提高执法效率。与此同时，将相似或相近的执法事项交由一个部门集中行使，有利于执法标准和裁量尺度的统一，可以避免不同执法部门对执法标准把握不一等问题，因而对公正执法也是有利的。

（2）有利于落实精简、统一、效能的要求。《宪法》第27条规定：“一切国家机关实行精简的原则，实行工作责任制，实行工作人员的培训和考核制度，不断提高工作质量和工作效率。”《国务院行政机构设置和编制管理条例》第2条对此作出了具体的规定。综合行政执法体制改革，目的是通过科学调配部门职能，合理设置行政机构，优化公务人员配置，以形成“权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力”的行政执法体制，是对于精简、统一和效能原则的贯彻与落实。

（3）符合政府改革的发展趋势。近年来，西方国家兴起了政府改革运动，“新公共管理理论”应运而生。该理论讲求合作与协商，以期改变建立在官僚体制上的管理模式。应该说，在“新公共管理理论”指导下的政府改革是符合发展趋势的，我国在行政执法体制改革中应该予以关注并借鉴。综合行政执法体制改革是为了规避部门行政，精简政府机构，这恰恰是新公共管理理论所提倡的。由此可见，综合行政执法改革是在过度分权而引发的部门行政的现实背景下，对于“新公共管理理论”的实践回应。

2.现实需要。尽管在城市管理领域实行了相对集中行政处罚权形式的综合执法，并且取得了很好的成效，但在整个行政执法领域，还存在着混乱状态。如多头执法中，重复执法，权责不明，效率低下。这些情况带来的消极影响具体表现在：（1）降低了行政效率。（2）降低了政府的公信力。（3）不利于社会的和谐稳定。如多头执法会扰乱行政执法相对人正常的生产、生活秩序。

在我国推进综合行政执法，具有重要意义：有利于精简行政执法机构；有利于整合行政执法职权；有利于调整行政执法方式；有利于提高行政执法效能。

当前，现代科学技术的发展为综合行政执法提供了技术保障。随着方便易行的科学技术的发展，专业和非专业的划分会逐渐淡化，相应的行政成本也会降低，为职能扩张提供技术支持。22刘华：《论综合行政执法的职能扩张》，载《云南大学学报》（法学版）2012年第1期。

综上所述，综合行政执法体制的建立会突破我国上下对口、条块分割的行政管理机构设置模式，不再是按行政管理领域配置行政执法权，而是对行政权力进行功能性分配，即从行政管理的执法环节入手进行行政资源整合。这种改革模式是对我国现有行政体制改革的创新和发展，也是对我国“行政三分制”23中共“十六大”报告在谈及行政改革时，提出建立决策、执行、监督相互协调的运行机制。学者一般称为“行政三分制”。和“大部制”24十七届二中全会通过的《国务院机构改革方案》，以及《关于深化行政管理体制改革的意见》两个文件中，都明确了将大部制改革作为国务院行政改革的基本方向。大部制是指政府部门的设置，应当按照综合管理职能，将业务职能相近，范围趋同的事项集中整合，并交由一个部门统一管理，形成大部门的政府组织体制。改革的深入实践。

四、综合行政执法改革的框架性问题

综合行政执法涉及体制机制等方方面面的问题，需要我们认真研究。根据以上分析，尤其是针对实践中存在的问题，笔者认为在推行综合行政执法过程中应当把握好以下六大问题，这也可以说是综合行政执法的框架性内容。

（一）明确综合行政执法改革的基本原则

1.合法原则。合法原则要求综合行政执法必须依法进行，合法性是推进综合行政执法的前提和基础。具体而言，就是行政执法主体的设立要合法，权限的确定要合法，并且在其权限范围内依法行使，不得超越。

2.权责统一、精简、高效原则。合理划分不同层级部门的行政执法职责权限，理顺职责关系，减少执法层次，整合行政执法资源，落实执法责任，提升执法效能。

3.协调配合原则。综合行政执法是行政职权分离的结果，为了保持其高效协调运转，就应当合理界定划转出的行政处罚等职权的管理部门与综合执法机关之间的权限，充分发挥两方面的积极性，同时要加强履职过程中的协调配合，避免相互推诿或者重复管理。

4.稳步有序推进原则。将综合行政执法工作与政府职能转变和机构改革、事业单位改革、规范行政权力运行、加强事中事后监管有机结合，总体设计，分步实施，重点突破，有序推进。

5.有效监督原则。要坚持“两个相对分开”原则，按照决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的要求，深化行政执法体制改革，转变行政执法管理方式，实现政策制定、行政审批与监督处罚职能相对分开、监督处罚与技术检验职能相对分开，规范行政执法行为。25国务院办公厅转发中央编办：《关于清理整顿行政执法队伍，实行综合行政执法试点工作的意见》（国办发［2002］56号）。

（二）建立或完善综合行政执法机构

独立的综合行政执法机构是行政执法统一权威高效的前提。在机构设置上，具体可以采取两种模式：

1.授权新建部门行使综合行政执法权。这种模式的优点是可以避免部门间不必要的矛盾，迅速有效地开展综合行政执法工作，实现执法效益最大化。这种模式也有利于提高部门的地位，树立执法权威，保证执法的相对独立性，更好地实现执法的公平、公正、公开，同时可以使行政复议和行政诉讼更加简易方便。

2.授权现有部门行使综合行政执法权。这种模式具体是在现有的行政机关中确定一个行政机关来行使综合行政执法权。这种模式可以充分利用现有机关和资源，避免因新设机关带来的机构膨胀、人员增多等问题。但是这种模式也存在弊端，即容易发生职能错位，其本身的双重身份会影响执法的公正性，引起部门间的冲突。

笔者认为第一种模式应为首选模式，这也是浙江《意见》所要求的模式。

（三）科学配置行政执法职权

只有科学配置职权，才能使机构协调运行，并且发挥最佳执法效果。如前文所述，综合行政执法权在结构性配置，即职权类型的确定上，包括行政处罚、行政强制和行政调查权。当然这里的行政强制权、行政调查权是与行政处罚权行使关联度非常高，且不属于法律禁止行使的那些权力。而功能性配置，即职权范围的确定，是一项极其复杂的工作，它涉及经济社会发展状况、国家法治建设水平、国民的文化素养和执法的科技保障程度等方面的问题，因此会呈现出阶段性和动态性特征。在综合行政执法改革的初期，即在综合范围有限的情况下，集中的行政执法权限应该是针对那些经常发生的、案情相对简单，比较容易判断并能较快作出决定的大量存在的管理事务，同时在性质上，还应该具有相关性、相近性，不能把关联度不高的职能进行综合，否则就会因为专业差异太大，执法人员对相关专业知识掌握困难，从而抑制综合效应的有效发挥。但随着社会的进步和发展，尤其是随着科学技术的发展，专业和非专业的划分会逐渐淡化，相应的行政执法成本也会降低，为更广范围的职能综合提供了技术支持。因为专业性主要体现在日常检查上，而随着科学技术的发展，以后的日常检查，能通过相对简单易行的方式进行，专业化问题也可以迎刃而解。因此，在综合行政执法改革的后期，应尽可能扩大综合的范围。浙江省《意见》确定的范围是21个方面的法律、法规、规章规定的行政处罚领域，这一范围就当前而言是适宜的，它不但具有相关性、相近性特点，而且具有现场执法的形式特点。而现代行政将随着社会复杂程度的提高而日趋多样化，因此在将来需要更广范围的职权综合。从长远看，笔者认为应当确立综合执法是要求、单独执法是例外的原则。例外的情形主要为：第一，属于中央垂直管理的行政部门的执法权，如海关、国税等。第二，专属执法权，即法律明确规定由特定行政机关行使，不得转移的行政执法权，如涉及国家安全或需要限制人身自由的处罚权和强制权等。第三，专业化程度很高的领域和事项的执法权，如知识产权领域的行政执法。

（四）加强综合行政执法的协调配合

加强协调配合，就是要协调好行政管理部门和综合执法机构之间的关系。为此，需要在以下几个方面采取措施：

1.建立完善信息共享机制。综合执法部门与相关管理部门应当建立健全信息共享机制，相互通报有关行政管理信息。

2.建立完善违法案件移送制度。虽然通过综合行政执法体制改革，政府中的大量行政处罚权集中由一个部门行使，但还是存在着其他行使处罚权的主体，这就需要在这些享有处罚权的执法主体之间建立相应的违法案件移送制度。

3.建立完善行政执法协助制度。如在违法情节的认定上，需要由原职能部门提供检测和勘验方面的协助；又如当遭遇暴力抗法时，须要请求公安机关予以协助。

4.实行“两个相对分开”制度，强化管理部门责任。在坚持“两个相对分开”原则的同时，要强化管理部门责任，这样可以在一定程度上加强对行政权力的监督与制约，有利于从源头上强化有关职能部门的责任。

5.做好行政执法与刑事司法的衔接。建立综合行政执法部门与公安机关、检察机关、审判机关信息共享、案情通报、案件移送制度。综合行政执法部门发现违法行为涉嫌犯罪的，应当及时移交司法机关，不得以罚代刑。公安机关发现有关违法行为不需要追究刑事责任的，应及时将案件移送综合行政执法部门。

（五）强化对综合行政执法活动的监督制约

综合行政执法改革将原来分散于各个部门的权力予以集中，这在很大程度上解决了部门行政的弊端，但同时此种权力的集中也是执法权膨胀的一种表现，因此需要建立并不断完善行政执法监督机制。结合推行权力清单和责任清单制度，公开综合行政执法的部门职责、执法依据、处罚标准、运行流程和监督途径，推进阳光执法。坚持以人为本、执法为民理念，妥善处理执法中涉及人民群众切身利益的矛盾和问题，促进严格规范公正文明执法。具体而言，就是要建立行政执法公示制、行政执法责任制、行政执法评议考核制和过错责任追究制等监督制约机制。

（六）建设高素质的综合行政执法队伍

坚持德才兼备、以德为先的用人标准，注重选拔政治素质好、业务能力强、作风过硬、善于做群众工作的干部充实到综合行政执法部门任职。建立健全执法队伍管理制度，明确综合行政执法人员录用标准，严把人员进口关。加强执法人员的综合业务培训，严格实行持证上岗和资格管理制度，提高执法人员的综合素质。根据综合行政执法工作特点，综合行政执法队伍可配备专职政工干部，加强思想政治建设。推动统一执法人员的制式服装和标志标识，加强执法经费、装备和执法人员待遇保障，推进综合行政执法规范化建设。

*作者简介：张利兆，宁波市人民政府法制办公室主任，法学博士。