中国社会立法现状分析

马怀德

中国社会立法现状分析

马怀德*

内容提要：社会立法是调整公民社会权利保障关系的部门法，以公民生存权和发展权为主要内容，旨在保护社会弱势群体、提高社会整体福祉，主要内容涵盖社会组织管理、慈善立法、劳工保障、社会福利、社会救助、社会保险等多个领域的立法内容。我国通过法律、法规和规章等形式已基本建立起以改善民生为目标的社会立法体系，但仍然存在重点立法领域欠缺、立法层次不鲜明等诸多不足。因此，应当在把握未来社会立法基本方向的同时，进一步加强社会组织管理、慈善立法、社会福利立法以及社会救助立法等重点领域的立法工作，完善实施细则，确保法律实施的顺利落实。

法治社会社会法社会权利

社会法、社会领域的立法是保障人民社会权利的立法，也是调整政府与社会、政府与公民纵向关系的立法，具有很强的公共性。社会立法与行政法之间有很多的交叉和关联性。例如，2012年修订实施的 《老年人权益保障法》为政府设定了诸如建立老年人社会保障体系、提供老年人优待政策和宜居环境等社会保障型义务，这些均与行政法上授益型行政给付理论密不可分，也属于国家实质法治的重要组成部分。因此，从行政法的角度去观察社会立法，立足于政府职权履行和权力制约的视角，可能也有一定的意义。

一、社会立法是社会建设的法制保障

2014年十八届四中全会通过的 《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出“全面推进依法治国”的执政要求，并将建设法治社会与法治国家、法治政府一道，作为依法治国的基本内涵。建设法治社会的首要之义便是要通过制定良法理顺社会建设中的诸多关系，并依靠法律解决社会建设过程中出现的问题，而社会立法正是为社会建设提供法制保障的关键性基础环节。

社会立法的概念较为宽泛，凡是有关社会建设方面法制保障的立法都可以归类为社会立法。社会立法所调整的法律关系内容是公民的社会权利关系，即有关社会权利落实、保障和救济的各类法律关系，包括社会权利保障体系的建设、保障机制的运行以及权利受损的救济等诸多环节，是一个较为庞大的立法体系。具体而言，社会权利的主要内涵有两类：一类是生存权，即人民最低限度的生活保障；一类是发展权，即掌握个人命运、追求幸福的权利。在国家治理现代化的背景之下，社会权利的这两方面内容均是公民个人权利的重要组成部分，需要社会立法加以保障和调整。1参见何平：《完善社会立法是解决民生问题的必由之路》，载 《江淮论坛》2009年第6期。

为了真正有效实现老百姓的社会权利，社会立法不仅仅停留在对形式公平的追求，而是注重实质公平的实现。因此，社会立法并非无差别地对待所有人，而是以提升社会整体福祉为目标，重点保护社会的弱势群体，例如孤寡老人的赡养问题、留守儿童的保护问题以及受灾民众的救助问题等均属于社会立法的视野范围。社会立法体系庞大，触及社会建设的各个方面，其所涵盖的基本内容可以大致总结为以下六个方面。

第二，慈善立法。“乐善好施”是中华民族的传统美德，灾难和危机为社会带来不幸的同时也见证了我国民众 “一方有难八方支援”的众志成城。随着互联网技术的不断发展，慈善已经不再局限于某一地区或身边的人和事了，坐在北京的家里，可以通过网络支付，轻松地为四川大凉山里的孩子捐款捐物。然而，慈善事业的健康发展离不开科学运营的慈善组织和良好有效的监管体系，这便是慈善立法所关切的重要内容。

第三，劳动保障立法。劳动权是我国 《宪法》明确规定的公民基本权利。然而，在劳动市场中，面对以实现经济效益为目标的雇主，劳动者往往会成为弱势群体，其合法的权利难以得到保障。就业歧视、克扣工资、不签订劳动合同等违法现象频发，而这些都是仅仅依靠市场机制所无法解决的，必须由国家出面，通过立法保障劳动者的各项合法权益。劳动保障立法主要关注两个环节的内容：首先是就业环节，为了落实劳动者的劳动权，政府应当积极创造就业机会，创造公平、健康的就业环境，我国2007年制定的 《就业促进法》便是解决就业环节相关问题的社会立法；第二则是劳动环节，即就业之后，劳动者的劳动环境、劳动安全、待遇保障、权利救济等相关内容的立法，2012年修订的 《劳动合同法》即属此列。

第四，社会福利立法。社会福利，作为社会保障体系的重要内容，是全民分享社会发展成果的重要方式。一些欧洲国家的福利制度，经常为国人所关注，例如免费医疗、免费高等教育等，但是随着全球经济放缓，这些以高速经济发展为动力、高额税收为基础的福利政策也逐渐暴露出了一些副作用。社会福利的本质是一种国民收入再分配机制，如何能够建立一套高效、公平的社会福利体系，既为民众提供与经济发展相适应的福利政策，又不会损害社会创新和发展的动力，是社会福利立法所要解决的重要问题。4徐青松：《我国社会福利立法的难点剖析》，载 《社会科学》2002年第11期。因此，社会福利体系的建立和运行应当与一国经济发展、社会状况相适应，力求可持续稳定的社会福利政策，而社会福利立法，便是要调整社会福利体系建立和运行过程中的各类法律关系。

第五，社会救助立法。面向低收入人群、贫困家庭和受灾民众等特殊群体，社会救助立法是典型的以弱势群体为保护对象的社会立法。我们正处于高风险的社会，自然灾害、突发事件、社会安全事件都会改变个人和家庭的命运，社会救助体系正是在个人和家庭遇到困难时帮助其维持生活，继而度过难关，实现 “托底线、救急难”的社会体系。社会救助立法，正是要为社会救助体制、机制提供必要的法制保障和规则，以明确在社会救助过程中政府与社会协同并进的救助责任，有效调整社会救助各方的权利义务关系，平衡城乡差异，以实现高效、公平的社会救助目标。5参见蒋悟真：《我国社会救助立法理念及其维度——兼评 〈社会救助法 （征求意见稿）〉的完善》，载 《法学家》2013年第6期。

第六，社会保险立法。与社会救助体系相类似，社会保险体系的建立也是为有效降低社会风险给公民个人和家庭造成的影响，是为社会保险体系提供法制基础和保障的关键立法，规范资产管理和运营，明确社会保险各方的权利义务关系。2010年制定施行的 《社会保险法》即属于这一领域的社会立法，其明确了建立社会保险制度的国家责任，并确立了我国社会保险制度的基本框架，涉及养老、医疗、工伤、失业和生育五大险种。可以说，社会保险体系是与全社会每个人都息息相关的制度，覆盖之广、影响之大无需赘言。因此，以立法为社会保险体系保驾护航，是关系民生、提升人民福祉的重要工作。

二、我国社会立法体系已基本建立

以 《立法法》为标准，广义地理解 “立法”概念，立法不仅指由全国人大及其常委会通过法定民主程序所制定的法律，还包括行政法规、国务院部门规章、地方性法规以及地方政府规章。从这一意义上讲，我国社会立法体系已经基本建立，但仍需不断完善。

目前，全国人大及其常委会所制定的法律已经涉及四大类社会立法。包括 （1）慈善立法类，比如1993年制定的 《红十字会法》，1999年制定的 《公益事业捐赠法》；（2）特殊群体福利保障类，这个领域立法相对比较多，包括 《妇女权益保障法》、《残疾人保障法》、《老年人权益保障法》、《未成年人保护法》，这几部法律都是2005年到2012年期间制定或修订完成的；（3）劳动权利保障类，包括1994年制定的 《劳动法》、2007年制定的 《就业促进法》、2012年修订的 《劳动合同法》；（4）社会保险类，如2010年制定的 《社会保险法》。在人大没有立法的领域，国务院通过行政法规以及民政部通过规章也制定过一些规则，以规范、指导相关工作的落实。例如在社会组织管理方面，1999年国务院制定的 《社会团体登记管理条例》、2004年制定的 《基金会管理条例》以及民政部1999年制定的 《社会福利机构的管理暂行办法》均属此类；在社会救助领域则有2014年国务院制定实施的 《社会救助暂行办法》等。

3.猪蛔虫病。虫体寄生于猪小肠 内，主要危害 3～6月龄仔猪。仔猪发育不良，生长缓慢，易形成僵猪。虫移行引起肠部炎症，大量寄生可引起肠阻塞破裂。

从社会立法的主要内容上来看，近年来我国社会立法紧紧围绕改善和保障民生的目标，积极建立健全社会权利保障体制。6参见黎建飞：《保障民生的社会立法》，载 《中国社会科学报》2013年2月22日第A04版。这一发展方向在十八届三中全会和四中全会的公报中得到反复的强调和确认，其中三中全会的公报提出要 “围绕保障和改善民生、促进社会公平正义深化社会体制改革”，四中全会的公报更是提出 “加快保障和改善民生、推进社会治理体制创新法律制度建设”的法制化要求。

在改善民生，建立、完善社会保障体制机制方面的典型立法包括2007年制定的 《就业促进法》。就业乃民生之根本，充分的劳动机会和公平的就业市场机制是劳动者维持生计、谋求发展的保障。《就业促进法》针对我国的就业市场，不仅要求国家将扩大就业工作放在经济社会发展的突出位置，也对促进公平就业，消除就业歧视，保护劳动者的平等就业权等方面进行了规定。第二个典型立法是2010年的 《社会保险法》，该法确立了我国社会保险制度的基本框架，涉及养老、医疗、工伤、失业和生育五大险种，明确了社会保险的国家责任制度。保险制度覆盖城乡，是惠及全民的社会保障成果。除此之外，2012年修订的 《老年人权益保障法》，同样坚持围绕民生，提出以家庭养老为基础、社会保障为辅助的养老布局，以体面养老为目标，努力为老年人创造有益其身心的养老环境。

除了全国人大及其常委会所立之法外，国务院近年来制定的相关行政法规也明确贯彻了改善和保障民生的目标和要求，例如在社会救助领域，2014年制定实施的 《社会救助暂行办法》以 “托底线、救急难、可持续”的制度原则，提出建立于 “经济社会发展水平相适应”的社会救助制度，包括最低生活保障、特困人员供养、受灾人员救助、医疗救助、教育救助、住房救助、就业救助和临时救助等多元救助类型，并鼓励政府之外的单位和个人等社会力量的参与，共同建立完善适应我国国情的社会救助体系。

三、中国社会立法存在的不足

虽然目前我国以改善和保障民生为目标的社会立法体系已初步建立，但是无论从体系层面还是具体内容层面来看，我国社会立法仍然存在一些不足。由于社会立法具体内容的科学性、可行性等问题涉及技术性较强的学理和实证的探讨与论证，例如社会福利相关立法是否可以平衡城乡发展的差异、促进公平的社会分配制度等问题，限于篇幅，在本文不作赘述。仅就社会立法的体系而言，我国社会立法目前仍然存在两个主要不足：一是社会立法的体系还不完善，重点领域的法律欠缺，未来社会领域的立法任务比其他领域要重得多；二是立法的层次不鲜明，缺乏实施细则，法律执行不畅通，社会权利保障主要还是依靠政策，难以形成从中央到地方逐步细化的操作性规则体系。

（一）立法体系仍不完善

正如上文所述，以保护社会弱势群体、提高社会整体福祉为着眼点的社会立法，由于触及社会建设和社会权利保障的方方面面而体系庞杂。以法治中国的目标来看待目前的社会立法，其所涉及的领域和内容，是远远不够的。首先，有些领域立法欠缺，不足以回应社会建设的现实需求，例如社会慈善立法、社会组织管理立法等方面，在一些情况下仍然存在着无法可依的状况。第二，有些领域虽然已有相关立法，但是由于规则层级较低，难以适应目前社会建设多元并进的现实需求。例如社会救助领域，虽然2014年 《社会救助暂行办法》为社会救助提供了基本规则引导，但是由于其行政法规的位阶低于法律，还难以与 《社会保险法》、《未成年人保护法》等既有福利性、救助性的立法相衔接，难以适应全社会共同发展的社会救助事业。第三，有些领域立法起步较早，但是更新较慢，存在规则滞后于社会发展的情况。这一方面比较典型的是慈善立法领域，我国于1993年和1999年分别制定了 《红十字会法》和 《公益事业捐赠法》，然而随着科技的进步和互联网的普及，我国的慈善事业得到长足发展，社会公众对慈善机构和慈善机制的需求也成增长态势。可以说，今天的慈善事业和慈善规模不是二十世纪九十年代所能够比拟的，因此相应的慈善立法也应当与时俱进，以适应慈善事业发展趋势和市场改革的方向。

（二）立法层次不鲜明

社会立法关系民生，牵扯每个公民的利益。公民的社会权利是否能够落实，是否能够得到有效保障，全仰仗社会立法的有效执行，特别是在基层的执行。然而，由于中国幅员辽阔，各地社会状态、经济水平不同，特别是东西差异以及城乡差异显著，这一特点注定中央立法难以满足所有地区需要，制定一刀切式的规则或标准，很多具体执行措施的安排需要留给地方人大或地方政府通过地方性法规、地方性规章以及行政规范性文件来规范。这便要求社会立法必须突出层次划分，分工明确，例如中央立法可确定原则、建立机制、授权定责并明确各方权利和义务，而地方人大和地方政府可以负责制定规划、明确分工、分配任务以及具体落实等工作。这种层次鲜明、分工明确的立法方式和体系也符合十八届三中全会公报 “最大限度减少中央政府对微观事务的管理”的要求。但是，我国目前社会立法在很多领域均缺乏具有层次性的立法，各地对法律的落实或具体规则的制定情况不同，中央立法在一些地区没有相应的实施办法，没有配套的机制落地，导致法律执行情况不理想。

四、中国社会立法的完善

以改善和保障民生为目标的我国社会立法仍然任重道远，立法任务相较于其他部门法更重。除了要修改既有立法和改善既有社会权利保障制度以适应社会发展需要外，我国社会立法仍然需要针对上述两点不足作进一步的完善，即加强重点领域的立法和完善实施细则的制定。

（一）加强重点领域立法

加强重点领域的社会立法，包括社会组织管理方面的立法、慈善立法、社会福利立法、社会救助立法。具体而言，社会组织管理立法是指规范社会组织建立、运行和发展的相关法律。随着社会组织在社会治理中主体地位的不断凸显，我国社会组织近年来也取得了巨大发展。然而我国社会组织管理法律体系却仍然十分落后。“重登记轻监管、重限制轻发展的制度安排”已经严重阻碍了我国社会组织进一步的健康发展。7王名：《加强顶层设计尽快启动社会组织法立法程序》，载 《经济界》2015年第3期。因此，有必要不断完善社会组织管理立法体系，制定 《社会组织管理法》及其他相关法律，以解决社会组织与政府的关系问题，建立社会组织成立、运行和退出机制，明确社会组织的权利义务和法律责任、规范政府的监管职能。

慈善立法是用来调整慈善事业各方当事人的权利与义务、鼓励和保护捐赠人捐赠行为、并对慈善组织实施科学有效的监督管理的相关法律。我国目前慈善事业由政府主导，形成慈善事业垄断格局，民间力量受到压抑。虽然慈善事业发展迅速，但由于慈善机构工作机制不透明、政府监管缺失，慈善事业乱象频发，有损中国慈善的公信力。8谢琼：《规范慈善服务：我国慈善立法不可或缺》，载 《中国行政管理》2015年第6期。打破慈善垄断、调动社会力量，建立多元化的慈善参与格局是未来中国慈善发展的方向。中国目前亟需建立以 《慈善法》为基础的慈善法律体系，以规范多元慈善机构的运行和管理，明确法律责任，加强慈善监管。

社会福利立法是指以法律的形式落实、提高公民基本生活保障，使全社会共享社会经济发展成果。我国社会福利事业目前处于 “三无”的尴尬境地：无统一立法、无专业人员、无专业设施。9刘武俊：《社会立法亟须为民生保障 “兜底”——对社会立法提速与补课的观察》，载 《北京日报》2013年7月22日第017版。儿童、老人、妇女和残疾人等特殊群体福利保障更多体现在道德和宣传层面，尽管我国已有 《未成年人保护法》、《老年人权益保障法》、 《残疾人保障法》等专门性立法，但其规定过于原则，难以回应社会需要，面对弃婴、留守儿童伤害、空巢老人身心健康、失独家庭养老保障等问题时，社会福利保障通常仅停留在个案处理，缺乏规范、系统的福利保障体系和专业的福利机构、人员。因此，完善以 《社会福利法》为统领的社会福利立法体系势在必行，以奠定中国社会福利体系的法制基础。

社会救助立法是指救助贫困人口、低收入家庭和受灾群众，给予其最基本生活保障的法律，是社会保障体系中的 “兜底线”。国务院2014年颁布的 《社会救助暂行办法》从最低生活保障、特困人员供养、受灾人员救助等多个方面明确政府责任，构建社会救助体系。然而，当前贫富差距等社会矛盾较为突出，自然灾害、责任事故等突发事件时有发生，面对高风险的社会，需要建立包括全社会力量在内的多元社会救助体系，而作为行政法规的 “暂行办法”是无法担此重任的，唯有全国人大及其常委会通过民主程序订立的法律，才能有效的实现社会救助体制与其他社会保障体制相衔接，统筹和调动社会力量共同参与到社会救助的工作中。因此，有必要在时机成熟时，尽快订立《社会救助法》以统筹协调全社会的社会救助工作，实现社会救助领域的有法可依。

（二）完善社会立法实施细则

党的十八届四中全会报告指出：法律的生命力在于实施。在一些领域虽然已经存在立法文件，但是由于缺乏实施细则而难以落实。因此有必要增强社会立法的层次性，加强中央和地方 （特别是地方）的具体实施细则的跟进，以确保社会立法的各项措施落实到位。以2010年订立的 《社会保险法》中有关社会保险基金的监管工作为例。社会保险基金的管理和监督关系到社会保险制度的可持续性和稳定性，因此是社会保险制度中的重要环节。《社会保险法》要求国务院和省、自治区、直辖市人民政府建立健全社会保险基金监督管理制度，保障社会保险基金安全、有效运行。根据这一要求，国务院出台了 《关于试行社会保险基金预算的意见》，人力资源和社会保障部也出台了一系列有关社会保险基金社会监督、安全评估、资产评估、先行支付等相关制度的试点办法和规则。在地方层面，北京、深圳、厦门等地纷纷出台社会保险基金的管理办法、监督办法或安全评估办法等，例如2015年出台的 《厦门市社会保险基金预算管理办法》。只有这样层次突出、分工明确的社会立法方式才能真正使中央立法中所涉及的相关制度在地方落地生根，获得良好的执行效果，老百姓才能从中获益。这种突出基层政府执法能动性的立法方式，不仅有效回应社会立法的地方性特点，迎合当地经济发展水平和社会生活需要，也同样符合我国政府社会治理主体的功能定位以及政府管理运行特点。

五、中国社会立法的发展方向

随着我国社会保障体系的不断完善，以改善和保障民生为目标的社会立法将扮演规范和引导社会保障体系建设和运行的重要角色。因此，未来的社会立法无论是从体系完善还是内容设计上均应当配合我国社会发展需要，符合社会发展规律，明确社会立法的发展方向。从这一意义上讲，可以从外部环境和内部环境两个方面，讨论我国社会立法未来应当把握的原则和发展方向。

首先来看社会立法发展的外部环境。在经济全球化的今天，中国在国际社会上扮演着愈发重要的角色，不断加强的中外合作和互动使得法律全球化和制度全球化的趋势越来越明显。社会立法的实质是落实公民生存权和发展权，这不仅是我国改善民生的需要，同时也是国际社会普遍关注的问题。中国签署、批准的很多国际条约中均涉及社会权利保障和制度建设的要求，包括以联合国大会为基础的 《世界人权宣言》，其中明确作为社会成员的每个人，均有权享受社会保障，并有权享受个人尊严和人格发展所必需的经济、社会和文化等方面各种权利的实现。虽然 《世界人权宣言》本身不具有法律约束力，但是基于其长久的历史和广泛的影响力，中国作为联合国的重要成员，应当给予其必要的尊重。与此同时，我国于1997年签署、并于2001年由全国人大常委会批准的 《经济、社会与文化权利国际公约》和1998年签署的 《公民权利与政治权利国际公约》中均有关于社会权利保障和落实的相关要求。因此，社会立法不仅是国内改善民生的保障，也是中国履行国际义务的表现，应当给予条约内容以必要的考量和尊重。

从内部环境来看，随着社会经济发展到一定阶段，我国的社会问题也在不断产生。贫富差异、养老、就业等问题都在挑战政府社会治理的能力。与此同时，我国也时常遭受自然灾害和安全事故的侵扰，从非典疫情到汶川地震、南方雪灾，这些突发事件在考验我国应急抢险能力的同时，也在挑战我国社会保障体系运行的有效性。在高风险的社会中，公民个人和家庭是十分脆弱的，任何不幸的降临对家庭和个人来说都有可能是毁灭性的。面对复杂多变的社会状况，如果仅仅依靠政府承担降低社会风险、保障社会权利的职责是远远不够的。“多元化”注定是未来社会建设、社会治理的重要特点，唯有依靠全社会的力量，才能真正落实有效的社会权利保障体系。政府更多地应该扮演培育和调动社会力量的角色，通过确保社会保障参与主体的多元化和社会保障手段的多元化等方式，建立社会共同治理的社会保障体系。因此，唯有通过社会立法调动全社会的力量，才能有效地落实公民社会权利，实现社会共治的良好局面。

（责任编辑：卢护锋）

*中国政法大学教授、副校长。