政策创新扩散的动力机制与路径模式——20世纪60年代以来的国内外研究探索

张　玮

（河南大学经济学院，河南开封，475004）



政策创新扩散的动力机制与路径模式
——20世纪60年代以来的国内外研究探索

张玮

（河南大学经济学院，河南开封，475004）

摘要：改革开放近四十年的中国地方政策制定过程中存在着丰富的政策创新扩散实践，政策变迁频繁且影响深远，解析政策创新扩散的动力机制和路径模式具有重要的理论价值和现实意义。以分权体制为制度背景的西方研究学术成果丰硕，但对政策扩散机制分析缺乏一个清晰且有共识的理论框架。在中国，单一制政治体制对政府间垂直关系的有力影响，导致政府采纳政策的动力主要来自上级政府的绩效考核和人事管理，“实验—推广”成为最经典和普遍的扩散形式。然而，国内一直缺乏对此的规范性梳理和学理性阐释。加强对中国地方政府创新的扩散研究，显然是进一步理解中国行政改革和治理变迁的重要切入口，也有助于学者取得重大理论突破。

关键词：政策创新；政策扩散；政策实验

政策创新扩散的研究起始于20世纪60年代，源于美国，集中于州政府层面，用来解释美国联邦体制内的政策选择与扩散现象。［1］8已有研究主要针对西方发达国家，以分权体制为制度背景，研究学科涉及政策学、传播学、社会学、管理学和地理学，代表性人物有沃克（Walker）、格雷（Gray）、格洛尔（Glor）、贝瑞夫妇（Berry & Berry）等。研究主要内容可概括为：政策扩散的内涵研究、政策扩散的动力机制研究、政策扩散的路径模式研究。

关于政策创新扩散的内涵，共识已基本取得。通常，学者们倾向于在较为宽泛的意义上使用政策创新的概念，主流做法是借鉴Walker提出的定义，将政策创新定义为：政府采纳一个对它而言是“新”的项目，而不论该项目以前是否在其他时间其他地点被采用过。［2］美国学者罗杰斯（Everett M. Rogers）认为，公共政策扩散是公共政策创新活动通过一定渠道，在一定社会系统成员中多次交流的过程。［3］6然而，就政策创新扩散的动力机制与路径模式研究而言，因其本身的复杂机理，西方学者相继开展了多视角的分析，提出了丰富的观点和论据。

改革开放近四十年的中国地方政策制定过程中存在着丰富的政策扩散实践，国内学者也尝试对此展开分析，相关实证和理论研究目前已经成为政府管理、公共政策领域的热点问题。然而，相较于西方深厚的学术积淀，国内研究方才起步。虽近年来国内研究文献有所增多，但深入和系统分析难觅。

目前，中国政策创新的扩散实践正处于“政策实验”时期，梳理学者关于其动力机制和路径模式的研究成果，解析政策创新扩散何以发生并如何演变的路径模式，将有益于政策实践的开展，也期冀能够丰富已有理论研究成果。

一、政策创新扩散何以发生——政策扩散的动力机制

（一）西方分权体制背景下的政策创新扩散机制

自20世纪60年代以来，西方学界从内部和外部视角对政策创新扩散的动力机制进行解释，相应形成了内部决定模型与外部影响模型。［4］内部决定模型关注政府辖区内部的客观条件，包括经济发展、政治体制、历史传统、文化特征、政府自身情况等内部激励和促进因素；外部影响模型更加关注邻近政府等外部条件对政府采纳创新的影响，包括向成功的学习、竞争性模仿以及官员之间的信息沟通网络等。但这两种解释都较为片面，实证研究不断发现政府辖区的内部条件和外部条件都会影响政府对政策的采纳。［5］71

在学者们尤为关注的外部影响模型中，通常认为，政策扩散的机制至少包括学习、竞争、模仿和强制等。［6］竞争机制与学习机制是最常见的被用来解释政策扩散过程的机制。［7］许多研究对此进行检验，发现它在美国州政府和英国地方政府都得到了很好的解释。［8］118

学习可以降低政府创新的成本，降低创新实践的失败率，并可以较容易地获得合法性。地方政府会主动搜寻有效政策进行学习，其他地区的政策后果包含的相关信息也会影响到该地区采纳新政策的概率。

不同区域的地方政府之间彼此的竞争是政策扩散的加速器。［9］政府为了谋求发展、赢得选民支持和获取合法性会展开激烈的竞争，政府会采用新政策赢得竞争力。［10］地方政府之间的竞争主要表现为经济竞争和公共服务竞争。经济地位、发展水平类似的地区之间，这种竞争尤为激烈。为了争夺劳动力、资金等流动性的生产要素，有时会出现“逐底竞争”（race to the bottom）［11］，譬如福利、税收和环境保护等领域［12］。

模仿，主要指本地政府复制其他政府的行为，以期获得外在的认可或者认同。学习更关注政策本身，而模仿关注的是其他政府，着眼于其他政府的行动和表象。换句话说，学习关注的是行动，模仿关注的是行动者。［5］71

强制主要来自于上级政府的施压，包括激励、压力和强制性要求。这种力量产生于下级政府对上级政府的资源依赖，包括财政资源、政策优惠、主观偏好等，它们都会推动下级政府“迎合”上级政府的需要，进而做出符合上级政府倾向的政府创新行为。［13］36自上而下的影响形式包括正式渠道和非正式渠道，前者如正式法令政策，后者如总统演讲或国会辩论。

一些结合特定案例的研究，对政策扩散的机制进行了有针对性的阐释。Karch将Gormley总结出的美国联邦和州政府之间的三种官僚控制手段具体化为三种垂直扩散机制：强制控制（coercive）表现为政策命令；而劝服控制（hortatory）体现为财政激励；催化控制（catalytic）是一种较为微妙的影响方式，它经常受到忽视，却同样至关重要。［13］36

艾尔肯（Elkins）和西蒙斯（Simmons）提出，政策扩散的因果机制有两种：一种叫做“采纳模式”（policy adoption），另一种称为“学习模式”（policy learning）。“采纳模式”中，政策的采纳方未经过有效的成本收益分析即采纳某项政策；“学习模式”中，政策采纳方通过对信息的处理分析及成本收益估算，确定采纳新政策有利可图。［14］43

新近的研究成果显示，海涅（Torben Heine）依据政策选择的理性、政策活动者信仰的改变以及决策结构条件的改变，将扩散机制分为四个基本类别：学习、效仿、社会化、外部性。［1］11其中，社会化是决策者认可某些规范和观念的过程，而决策者观念和偏好的改变可能会产生一个更稳定的政策变化过程；外部性是指采纳某项政策的正激励或负激励，它们操纵或影响着决策者对此的效用计算，主要形式包括竞争和强制。［1］11

国际范围内的政策扩散研究得出了相似的结论。基于对自由主义经济政策在世界范围内扩散的原因分析，西蒙斯（Simmons）、多宾（Dobbin）和盖瑞特（Garrett）提出了四种政策扩散的机制：强权、竞争、学习和模仿。［14］43

（二）中国单一制政治体制背景下的政策创新扩散动机

国内政策创新何以在地方政府之间扩散开来？与美国政策生态中政策创新以“赢得选民支持”为主要目标不同，国内地方政府采纳政策创新的动机与行为与上级政府有着更为密切的联系。

马亮考察了府际关系对政府创新扩散的影响，指出中国的单一制政治体制可能会影响垂直关系对政府创新扩散的影响，中国的水平关系可能也有别于直接民主国家。中国的央地关系中，一方面，中央政府通过财政分权和行政放权，向地方政府下放了大量权力；另一方面，中央政府通过干部人事管理等方式对地方政府施加更强有力的控制。中国这种颇具特色的国家体制，为地方政府提供了激励竞争的动力。因此，虽然政府间竞争和学习的强度与频率可能不亚于西方国家，但其动力机制可能不同。与来自选举和连任的政治压力不同，中国地方政府的动力实质上主要来自上级政府的绩效考核和人事管理。因此，地方政府采用的创新可能并非出于公民的诉求，而主要反映了上级政府的偏好。因此，地方政府之间的水平关系可能仍然源于垂直关系的影响，难以剥离上级政府打下的烙印。［13］38-39

对省级官员晋升的研究表明，中央政府主要采取现任官员与其前任的相对绩效考核机制，与邻省官员的绩效比较也是一个重要机制。［15］在这种政绩考核和人事管理体制下，地方官员会有选择地寻找“靶点”，作为竞争对手或学习榜样。［8］120因此，政策创新扩散的学习与竞争机制中，特定“靶点”的选择，呈现明显的地域特征。

较早的研究成果中，有基于微观视角的分析。杨静文基于对我国政务中心制度的实证分析指出，地方主要党政领导是该制度创新扩散实质上的采纳决策者，地市级政府是否采纳该制度，取决于他们对该项创新预期净收益及其增量的预期评估。［16］43

从更广的视角分析地方政府创新扩散的发生，是常见的研究范式。张岚、毛益民认为，地方政府创新扩散受四个方面的影响，即创新成果（包括理论相对优越性、复杂性程度和投入成本的大小）、创新成果拥有者（包括其主观意愿、创新成果中的隐性知识）、潜在采用者（包括其认知能力、执行能力、风险承受力和财政能力）以及扩散环境（包括区域公共需求状况、上级政府支持力度、经济发展水平、政策法规状况、中介支持力量）。［17］

朱旭峰从创新扩散的背景、主体、客体和媒介视角，较为全面地阐释了其动力模型。在背景方面，纵向包括全球、国家和辖区等层次，横向包括政治、经济、文化、社会和自然等方面；在主体方面，主要是指决定采纳和不采纳某项创新的地方政府，一项创新能否扩散更多地取决于每个地方政府本身的特征，包括财政收支与资金分配、人员流动、制度设计、党派关系，以及政府间网络等方面；在客体方面，主要是被采纳、改变或拒绝的政府创新本身，其特征包括相对优势、兼容性、复杂性、可观察性和可试用性；在媒介方面，主要是指推动某项创新在地方政府之间扩散的网络、组织或个人。［5］66而且，认为该模型已得到很好的验证。［18-25］

王浦劬总结了中国公共政策扩散的主要机制：学习机制、竞争机制、模仿机制和行政指令机制。其中，竞争机制不同于西方式的政党选举竞争，而是政府在地区或者部门之间的绩效竞争和干部晋升的政绩考核制度。政策学习不同于模仿，模仿机制是政策追赶者直接套用、复制政策领跑者行为的“政策克隆”过程。行政指令机制是指上级政府及部门通过行政权威指令性推动特定政策的广泛扩散和实行。伴随分权化改革的深化，行政指令推动政策扩散的作用和功能逐渐减弱。中央与地方政府之间的相互博弈互动关系导致地方政策获得较大自主性空间，公共政策扩散的学习和竞争机制作用将日益凸显。［3］13-16此外，研究还指出了不同的扩散模式对应的扩散机制。

二、政策创新扩散的路径模式

作为一种政策过程理论，有关公共政策扩散的具体过程的分析和探讨无疑是政策扩散研究中的关键内容。［26］44政策创新扩散的路径模式是指政策创新扩散在时间维度、空间维度以及组织层级维度的发展过程中呈现出来的特定模式。

（一）西方模式——时间维度的“S形”和空间维度的“邻近效应”

时间维度上，美国新墨西哥大学的埃弗雷特·罗杰斯（E.M.Rogers）教授研究了3000多个有关创新扩散的案例，在1962年出版的名为《创新扩散》一书中，最早提出了著名的创新扩散S-曲线理论（S-shaped curve）。政策扩散发生后随着时间的推移，政策扩散活动往往会经历扩散缓慢期、快速扩散期、扩散平稳期等三个基本阶段，如果将每一个时期采纳政策的累积个数表示为点状图，即呈现出“S 形”。［3］9

空间维度上，创新扩散的最显著特征表现为“邻近效应”。地理接壤或邻边的政府之间，由于更有可能接触和交往，水平层面的政策学习最经常发生。许多研究证实，由于临近的地理位置、相似的经济社会发展水平和频繁的政治交往，同一行政层级的政府之间相互学习并效仿创新的机会和渠道更多、意愿也更强。然而，随着信息技术的广泛应用和不断发展，政策创新扩散的地理限制范围不断缩小，地理意义上的距离延伸为经济、社会、政治、文化等方面。［27］地方政府在选取学习对象时通常选择相似度较高的辖区而不只是地理邻边。［28］

解释政策扩散过程的4种基本模型被西方学者们总结如下：全国互动模型（The National Interaction Model）、区域扩散模型（The Regional Diffusion Model）、领导—跟进模型（Leader-Laggard Model）、垂直影响模型（Vertical Influence Models）。其中，“全国互动模型”假设在州政府官员之间存在一个全国性政策沟通网络，通过这个网络，已经采纳新政策方案的州政府官员能够与尚未实施这一新政策方案的州政府官员就相关政策问题实现自由互动与交流。“区域扩散模型”假设各个州主要受到地理位置相邻的州政府的影响，该模型又可细分为邻近模型和固定区域模型。“领导—跟进模型”假设个别州在某项政策采纳方面是先行者，而其他州争相效仿和跟进，强调各州之间通过相互学习来进行效仿，而不是迫于公众压力或彼此之间的竞争。“垂直影响模型”与“领导—跟进模型”有相类似的地方，联邦政府的角色类似于域内的政策采纳先行者，各个州政府再随之跟进。两者之间的区别在于：各个州政府在新政策方面对于先行者的跟进式学习是一个具有主动选择权的过程，而面对来自联邦政府的命令式安排却必须服从。［26］44

（二）中国模式——“试验—推广”的经典范式和“自上而下”的迅速扩散

中国单一制政治体制下，政策扩散动机与西方分权体制下不尽相同，比如竞争机制的目标导向差异以及垂直关系对政府创新扩散的影响差异，导致中国政策创新扩散模式在共性特征之外呈现一定特性。

就共性而言，“S形”曲线特征和区域扩散效应常常被观察到。杨静文认为，我国地市级政府间的“政务中心”制度创新扩散过程具有“S曲线”的特征。［16］44张玮通过对户籍制度改革地方实践进行分析，提出户口政策创新扩散过程中时空尺度上都表现出明显的扩散效应。［29］马亮基于面板数据采用回归分析方法对电子政务的扩散进行研究，提出区域扩散效应对电子政务发展具有较强的解释力，但同时证实了区域扩散效应的复杂性，即政府会根据特定属性确定竞争对手或学习榜样。省级政府主要参照地理临近原则和行政序列相同原则，而经济社会发展水平接近原则没有得到支持，可能的原因是这种区域划分的合理性因为快速发展和区域动态性而遭到冲击。［8］122王浦劬指出，中国公共政策实践表明，政策创新性扩散活动具有邻近效应。由于邻近区域、城市间政府信息交流频繁，容易获得政策创新的信息，在提供公共物品和服务中具有竞争关系，倾向于积极采取政策跟踪和政策学习方式。且经验表明，这种公共政策扩散模式会形成空间上的公共政策创新集聚现象。［3］12

然而，中国的政策实践中，以“试验—推广”为基本特征的政策扩散过程显然不同于上述西方四种政策扩散模型。周望指出，中国诸多政策扩散实践中，“政策试验”可以说是最为典型和普遍的一种扩散形式。基于“政策试验”发展起来的“先行先试→典型示范→以点促面→逐步推广”经典模式，已成为中国绝大多数新政策在得到正式而全面实施之前所必须要经历的固定程式。通过运用把局部性政策方案进行逐步推广，使其扩散到更大乃至全国范围内的改革策略，使得经济社会转型可以在一个既保持可控性又富于创造性的过程中循序渐进地向前推进。这种政策试验成果的推广并非单纯的“水平扩散”抑或“垂直扩散”，而是呈现为一个在多层级间互动的立体化网络，即水平扩散过程中会受到政府层级结构的垂直性影响。［26］45-46

王浦劬总结了中国公共政策创新扩散的基本模式：自上而下的层级扩散模式、自下而上的吸纳辐射扩散模式、同一层级的区域或部门间扩散模式、不同发展水平区域间政策跟进扩散模式。其中，自上而下的层级扩散模式是目前中国较为常见的公共政策扩散模式。由于上下级政府之间具有行政权力的命令和服从关系，上级政策推动者选择和采纳某项政策，并用行政指令要求下级采纳和实施该项政策，政策创新被迅速扩散到下级政府及相关部门。自下而上的吸纳辐射扩散模式的政策扩散路径集中体现为“地方政策创新→上级采纳→推广实行”。下级政府在公共政策创新和扩散过程中具有主动性、首创性作用，省级政府常常是自下而上的吸纳辐射公共政策扩散模式的首创主体。不同发展水平区域间政策跟进扩散模式在中国的集中表现是，相同的公共政策及其活动从东部发达地区向中西部地区扩散，且后者向前者的学习与跟进主要集中体现在经济政策领域。［3］10-12

三、研究思考及未来展望

政策创新及其扩散的研究主要分布在英美等西方发达国家，以分权体制为制度背景，尤其集中在美国州政府层面。自20世纪60年代以来，国外有关地方政府创新扩散的学术文章已逾千篇［5］64，在学术和实践上都产生了广泛且有益的影响。

尽管相关学术研究已取得丰硕的成果，但仍存在着发展和深化的空间：（1）国际学界对公共政策扩散机制分类的看法各异，当前已研究出上百种解释扩散现象的机制［1］11，但缺乏一个清晰且有共识的理论框架。（2）公共政策扩散理论与国家、地区或者部门的公共政策扩散实践活动没有实现紧密结合，理论框架有待公共政策扩散实践的验证。［3］8（3）扩散研究聚焦于传播层面，尽管学者们试图从主观能动者、传播渠道到社会环境等不同角度去分解和陈列影响因子，但由于缺乏对具体政策过程的聚焦，这些分散、孤立的影响因素难以被有机地整合为政策扩散的运行逻辑。［30］（4）政策扩散研究太着迷于扩散产生的条件而非政策内容，认为政策是感染性的而非政治互动的结果。［1］9扩散研究者自身也对此提出批判，认为这一研究传统没有关心新政策的内容，它的研究兴趣在过程而非本质。［31］（5）已有研究关注同一种类型政府创新的扩散分析，缺乏不同类型创新的对比研究。不同类型的创新受到不同因素组合的影响，可能会产生不同的扩散模式，对其进行比较研究，显然也是未来值得关注的一个方向。［32］（6）已有研究缺乏对采纳后实施情况的跟踪分析。从单纯关注创新采纳转向综合考察创新实施［33］，是未来政府创新扩散研究的重要课题之一。（7）在经济迅速发展、社会激烈变革的中国，公共政策创新扩散的学术探索一直处于被忽视的状态，相关理论研究几为空白，亟待开拓。

中国改革开放近四十年来见证了不可胜数的政府创新项目的诞生、演变和扩散，政策变迁频繁且影响深远，当前亟须通过理论研究来对地方政府创新和扩散过程提供理论解释。［5］73然而，迄今为止，国内一直缺乏对政策创新扩散的动力机制与路径模式的规范性梳理和学理性阐释，已有研究着重于关注政策扩散过程中时间的S型路径、空间的扩散性效应以及政策扩散的基本模式，多数分析只能够进展到对经验证据的一般性总结和归纳，缺乏足够的理论深度，深入系统结合实证的分析更是难觅。中国作为单一制国家，地方政府创新扩散较多地受到府际关系的垂直影响，扩散动机与模式都与西方明显不同。加强对中国地方政府创新扩散的研究，立足于中国特殊的政策创新扩散动机，将政策创新扩散的运行逻辑进行有效整合，并提炼政策创新扩散的特有模式，显然是进一步理解中国行政治理变迁和未来改革的重要切入口，也有助于学者取得重大理论突破。

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（责任编辑杜生权）

Mechanisms and Models of Diffusion of Policy Innovation: Based on Relevant Research at Home and Abroad Since 1960s

ZHANG Wei
（Economics College of Henan University，Kaifeng，475004，China）

Abstract:The four decades after the implementation of the reform and opening-up policy has witnessed the plentiful examples of diffusion of policy innovation and frequent policy changes in China.It is of vital theoretical and practical necessity to illuminate the mechanisms and models accounting for the diffusion of policy innovation.The western research under the institutional background of decentralization of authority has proved to be fruitful，but lacked a definite and common theoretical framework for the analysis of the policy diffusion.In China the implementation of unitary system strengthens the vertical administration of levels of governmental agencies，leading to the fact that the performance and personnel assessments carried out by superior agencies have served as the only parameter forconsideration on the part of one government concerning whether to adopt the polices.As a result，"Experiment-popularization" has become the most frequently-used model.However，the systemic analysis and interpretation of such issue is rarely found domestically at present.Accordingly，it is the significant starting point for the sound understanding of China’s administration reforms and changes to focus on the research of diffusion of policy innovation proposed by levels of governments in China.Also，the research is believed to promote the important theoretical breakthrough.

Key words:policy innovation；diffusion of policy；experiment of policy

中图分类号：D035；D630

文献标识码：A

文章编号：2095-2082（2016）01-0043-08

收稿日期：2015-11-02

基金项目：国家社科基金项目（14CRK024）

作者简介：张玮（1982—），女，河南通许人，河南大学经济学院副教授，理学博士。