政府决算草案审计研究

杨京钟

（黎明职业大学 经济管理学院，福建 泉州 362000）



□经济学、管理学研究

政府决算草案审计研究

杨京钟*

（黎明职业大学 经济管理学院，福建 泉州 362000）

摘要：政府决算草案审计是国家审计机关的重要内容和法定义务。新修订的国家预算法和预算管理制度均提出了强化政府决算草案审计改革，发挥经济审计“免疫系统”的功能为国家财政决算草案的规范性使用行为、监督管理、强化约束提供法规性和制度性的保障。文章论述了政府决算草案审计工作历程，存在的问题，提出构建与中国国情相适应的现代政府决算草案制度体系。

关键词：决算草案；财政审计；加强

引言

自2015年1月1日开始实施由全国人民代表大会常务委员会2014年8月31日新修订并批准的《中华人民共和国预算法》，国务院2014年10月8日发布了《关于深化预算管理制度改革的决定》［国发〔2014〕45号］。针对以上两个专门关于预算法的专项法律和政府决定，为贯彻落实新颁布的预算法，对其中涉及政府决算草案审计的内容进行专门研究，以期厘清政府决算草案与国家审计、国家治理的相互关系，探究如何依照新修订的预算法，开展决算草案审计的实践应用。为强化财政预算管理和监督，约束政府收支行为，构建完善规范、公开的政府预算制度，确保政府财政预算、决算的编制以及政府决算草案的严格实施，必须建立与实现现代化相适应的现代政府决算草案制度［1］，对于优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安无疑具有重要的现实理论和实践意义。

一、政府决算草案审计工作的历程

随着新修订的《中华人民共和国预算法》的实施，对政府决算草案的审计成为国家审计机关不可推卸的法定职责，不仅不能削弱而且还应与时俱进地予以强化。经过多年的改革与发展，政府决算草案审计工作按部就班的实施与建设中，其预算草案审计工作历经四个阶段。

1．初步实践阶段。1983年 9月，自国家重新组建审计机关便开展了上级对下级政府决算草案的审计实践。20世纪80年代中后期，审计机关开始对行政事业单位实施定期财政预算审计制度，要求本级政府和政府部门定期提交本级财政会计报表和相关资料并适时接受审计机关的财政审计。但此阶段各级审计机关仍然没有全面进行部门之间的决算审计工作［2］。

2．跟踪审计阶段。1994年8月31日，国家正式颁布的《中华人民共和国审计法》明确规定，审计监督机关对本级财政预算和决算执行情况进行审计监督。然而在实施过程中，各级审计机关较少对政府部门的政府决算草案进行审计，更多的是对政府部门财政预算的执行实施情况进行跟踪审计。

3．强化实践阶段。1999年12月25日，第九届全国人民代表大会常务委员会通过了《关于加强中央预算审查监督的决定》，明确提出必须加强和改善对中央政府部门财政预算编制、中央预算的初步审查和中央预算调整方案的审查工作，对预算超收收入使用的监督［3］。同时依法加强对中央政府部门的决算审计工作，要求中央决算草案应依照全国人大核准的财政预算科目进行编制并做出具体的解释说明。在此基础上中央决算草案审计报告提交全国人大财政经济委员会初步审查，最终提交全国人大常委会举行会议审查。

4．完善审计实践阶段。第九届全国人大常委会2000 年7月8日第16次会议审议并通过了当时的财政部长项怀诚受国务院提出的《1999年中央决算（草案）》并批准了《关于1999年中央决算的报告》。会议要求国务院及有关部门认真执行《中华人民共和国预算法》和《关于加强中央预算审查监督的决定》等一系列关于执行财政预算和决算的审计法，并严格预算管理，切实规范审计程序，强化财政预决算监督，严肃财经纪律开展部门决算审计，全国人大要求中央各部门决算均经过国务院审计机关审计，并由国家审计长签署意见和建议。这标志着全国人大重视并强化政府部门决算审计工作，我国开始实施中央各部门的政府决算草案审计实践。同时在国家审计署的引领和带动下，我国部分省市区审计机关按照国家审计署的规划部署，依据地方人大常委会的要求，也开展了专门针对地方政府相关部门政府决算草案审签试点工作，并取得了一定的审计经验，加强了各级政府财政部门的决算审计，发挥了审计“免疫系统”功能作用。

二、政府决算草案审计存在的主要问题

（一）政府决算草案编制不合理、不科学，导致审计的难度增大

一是政府决算草案编制不合理，表现在决算草案编制依据不统一。编制决算草案应该按照国家相关法律法规严格进行编制，但决算草案中某些具体内容和具体要求国家法律法规没有制定和完善，导致地方政府某些部门制定的地方法律法规和政策与中央制定的法规和政策不一致、不统一。例如，政府决算草案中的经费开支项目就政出多门，存在执行冲突和审计困难。二是编制决算草案报告不科学、不严谨。政府基本性支出决算尽管按照定员定额的方式进行编制，然而由于信息不对称和信息不全面，极易造成政府各级部门、不同部门之间基本性政府支出的不平衡与苦乐不均［4］。再者政府决算草案编制比较固定和静态，未考虑物价变动、人员增减、财政收支、预算增减等相关因素，因而没有及时、客观地动态调整编制的各种各类指标，这就导致审计机关在审计过程中无所适从。三是决算草案的项目支出与基本支出编制界限不清晰。在政府决算审计过程中，除基本建设项目外，政府的各类项目支出大多以招待费、会议费、差旅费等形式出现，这就与政府的基本支出性质比较类似，审计部门审计对此项目模棱两可，不利于审计机关客观评判审计的结果。

（二）政府预决算执行力刚性不强，致使决算草案的约束力和审计监督乏力

决算草案是政府年度预算执行情况的全面总结，是政府各部门年度资金活动情况的集中反映，因而决算草案审计工作是一项政策性强、技术性强、涉及面广的系统工程，而且政府决算草案审计与本级预算执行审计具有显著的互补性。然而，在政府决算草案的执行实施过程中，其决算的执行弱化，执行力刚性不强。由于现行《审计法》自身的不足和缺陷，加上目前政府预算和决算的年度编制均过于宽泛，规范性和严肃性不强，制定和编制过于粗糙致使政府决算草案执行力刚性不强，执行的随意性大［5］。例如，在政府决算收入方面，具体执行部门擅自减免或者缓征政府应获取的各种政府收入，甚至采用违规违法或者打擦边球的方式侵占、故意截留、擅自挪用政府早已编制的决算财政收入；在政府决算支出方面，在常规审计过程中，某些政府部门对日常行政经费开支控制弱化，政府决算资金常常被占用、挪用、混用，而且反映在政府财政会计科目上模糊不清，支出科目乱用。再者，政府在决算执行过程中，由于各种因素的影响和制约，政府决算经常调整，资金追加过多、过频、过于随意，超预算追加尤为突出，预算追加较为随意，这极大削弱政府决算的执行约束力［6］，而各级政府及其审计机关的日常审计监督不到位，致使政府决算草案审计报告提交到各级人大常委会后按照程序走走形式通过或者批准，审计机关报告什么，人大代表就听什么，极少因政府决算草案问题受到追责，最终政府决算草案审计监督的严肃性不强，执行力乏力。

（三）现行政府决算草案执行审计机制的不足，影响了审计监督的充分发挥

长期以来，审计机关受人力、物力、财力等的制约，政府决算草案执行审计每年能够接受检查的政府部门有限。即使那些能够审计的政府部门侧重于一级预算单位为主，对其下属政府单位无暇顾及或者有审计但仅做某些事项的补充延伸审计，导致在政府决算草案审计的覆盖面严重不足［7］。再者，政府部门的信息化、数字化、网络化建设较为滞后，这就导致审计机关无法开展创新的联网审计，政府决算草案审计的效率不高。政府决算对于政府事后出现的差错和失误在决算草案审计时得不到及时准确的纠正，进而难以达到政府决算草案审计的理想效果。再者，审计机关对政府决算草案审计的处理和整改明显滞后。众所周知，我国当前的审计体制不独立，使审计机关极易受到地方政府部门的干扰。正是由于审计体制的独立性没有得到充分发挥，很多审计出来的政府决算问题往往得不到及时处罚和整改，出现了违而不纠、犯而少罚的不正常现象。

（四）各级人大及其常委会缺乏足够的专业监督力量审核政府决算草案报告

政府决算草案具有专业性和复杂性的特征，科目繁多，数据具体，专业术语多，内容和内涵丰富，客观上需要相关专业人士熟悉政府决算草案报告的内容。然而各级人大缺乏足够的专业监督力量审核政府决算草案报告。具体体现在：一是各级人大代表均是各行各业的优秀代表，其成员构成决定了众多的人大代表不可能都熟悉和精通政府决算草案中的各种报表和专业术语，甚至看不懂或者看不明白决算草案的信息内容，无形中影响和削弱了他（她）们的决策判断力。二是每年度召开的各级人民代表大会时间短（一般7日工作日）、议程多（上千个提案），而政府提交的财政决算草案报告一般按照大类罗列一系列的数据信息，过于笼统、模糊，造成外行看不懂，内行看不清的尴尬结果，这使人大代表对于政府决算草案的监督执行力弱化。三是受每年度经济、社会、环境、宏观政策的影响，政府的诸多决算决策在具体执行实施中缺乏专业执法力量和社会力量的有效监督和制约。再者，政府一些部门的隐性分配或二次分配，无形中肢解了整体的政府决算草案内容，也导致了政府决算草案执行中的不断弱化［8］。四是各级人民代表大会及其常委会普遍缺乏专业监督人才和监督力量，一般人大部门设置有财经委员会，由其承担对政府决算草案的日常监督，但人大的财经委员会人员少，对口联系部门多，日常工作繁重，在人力和精力均有限的情况下，难以对政府决算草案进行全方位地跟踪监督，而现行审计日常监督缺乏独立性和连贯性，也难以充分发挥对政府决算草案经济监督的全覆盖职责。

三、加强和完善政府决算草案审计的建议

（一）建立现代财政制度，努力实现政府决算草案审计监督的全覆盖

2014年 10月，国务院发布的《关于加强审计工作的意见》（国发〔2014〕48号）明确提出创新预算执行和其他财政收支审计方式，盘活政府财政存量和增量资金，减少财政资金沉淀，推动财政资金合理、高效使用，提高政府决算草案审计效率，实现审计监督全覆盖，这为政府财政决算草案审计全覆盖提供了制度保证。首先，建立现代财政制度是我国财政改革的主要目标，而建立完整、高效、规范、透明的政府决算草案管理制度，是我国构建财权和事权相统一的财政制度体系的重要内容，也是构建国家政府决算草案审计监督体系的主要内容之一。从这个意义上讲，客观上要求政府决算审计以政府——部门——单位三层次为对象，实施“同级审”“上审下”政府决算草案审计的全覆盖［9］。其次，建立现代财政制度需要对政府决算草案审计监督方法、技术手段、组织方式、内部监管机制、组织管理模式等进行改进与创新。国家审计在构建政府决算草案审计中既要发挥审计经济监督和保障作用，又要考虑政府决算草案审计全覆盖中出现的新情况、新问题。结合各级政府决算草案审计工作的新要求，明确政府事权和财权相匹配、相一致的合理财政体制，使之在政府决算草案专项审计中建立规范、完整、高效的政府决算草案管理制度。最后，实现政府决算草案审计监督全覆盖应以各级政府部门的预算执行审计、财政专项审计为基础，对政府决算草案中的财政收支管理实施具体审计，而且各专业审计服务于财政收支管理审计和部门预算执行审计，使各类别专门审计紧密联系，构成有机整体。再者，围绕政府决算草案执行为主线，以财政收支管理、实施过程审计、资金使用绩效、职责履行为重点，将政府决算草案审计草案内容与专业（门）审计内容有机融合。此外，优化政府决算草案审计的综合报告，通过对单位财政预算、相关部门预算执行审计和政府决算三层次的全覆盖审计［10］，对政府决算草案审计提出针对性、可操作性、客观性的综合报告，以更好地成为各级人大监督和审查政府决算草案的主要依据。

（二）采用审计大数据中的数据驱动分析法开展政府决算草案审计

随着信息技术和“互联网+”在政府审计领域的广泛运用，特别是政府决算草案内容的复杂性、综合性以及这些电子数据的快速积累，政府决算草案的审计需与时俱进地从思路转变到新技术应用。而且日趋成熟的大数据技术的应用也为政府决算草案审计带来了新的审计技术和审计方法。大数据视域下的数据驱动分析法具有归纳分析的特征，它主要以审计数据为核心，实施一系列的具体查询、多维分析、数据统计、数据挖掘等四个审计流程，从中探寻被审计对象和内容信息中隐含、事先无法预知和具有潜在审计价值的信息［11］，更好地为审计服务。因此，采用大数据中的数据驱动分析方法开展政府决算草案审计无疑具有审计方法的先进性和可操作性，是未来审计方法的一种创新。在应用数据驱动分析法对政府决算草案审计过程中，须突出政府决算草案数据，以数据为中心直接分析和解释问题，取长补短多形式、多渠道选取数据，结合具体审计任务和审计目标灵活使用分析技术。具体而言：（1）在查询分析中，主要利用SQL查询语言对政府决算草案中的数据进行计算和分析，依照单一字段对被审计的政府决算草案数据集开展分类汇总，进而从分散的被审计数据中筛选快速找出存在的问题；（2）在多维分析中，专门针对被审计的政府决算草案数据实施多层次和多角度的核查分析，在大量的政府决算草案审计数据中提炼出更多的数据问题并被用于总体分析和评价。（3）在数据统计分析中，在政府决算草案审计中引入数理统计知识，应用离散度和偏离度模型能够较好地预测政府决算草案数据中的相关性，并能够在数据中筛选出异常交易情况，进而发现各类各种难以发现的被审计问题。（4）在数据挖掘分析中，主要采用分类、聚类、关联等分析方法对政府决算草案审计数据进行深入的挖掘，可以直接揭示被审计内容的关系特征，如政府决算草案的主体与客体、各级政府部门及其下属单位决算、政府部门之间的关系特征。由此可见，运用数据驱动分析法以数据为核心开展政府决算草案审计能够较好地体现容错性、客观性和综合性的特点，使审计干部能有效掌握政府决算草案数据分析的目的性、主动性、精确性，将审计数据与他们的审计经验、审计理论有机融合，有利于增强他们的审计分析技能，进而提升政府决算草案审计的分析效率。

（三）运用“互联网+数字化技术”创新政府决算草案的全覆盖审计

在开展政府决算草案审计过程中，要坚持以决算草案财政资金收支审计为核心，围绕决算草案决算资金合规合理使用为主线，以资金的收支使用管理、使用效益为重点，灵活运用“互联网+数字化技术”来创新政府决算草案审计，依法依规开展政府决算草案审计监督［12］。一是利用“互联网+OA与AO交互”实施数据采集和转换开展决算草案审计。通过AO与OA交互，审计人员根据决算草案审计目标，灵活应用AO审计软件整理政府决算草案数据资源，构建审计办公、现场决算审计、审计决算管理、决算草案信息共享整合为一体的综合审计项目平台，使决算草案审计工作通过此“平台”实现从项目计划到审计终结的相互协调与有机融合。因而专门针对审计决算草案计划审计、分解项目、执行项目以及项目绩效评价进行专项审计监督，最终实现审计决算草案审计全方位、全过程的全面数据式适时跟踪审计。二是构建数字化审计系统，推进政府决算草案审计的全覆盖。审计机关可构建“一大网络（政府电子政府）、三大中心（审计机关的审计交换中心、审计数据中心、审计数据备份中心）、六大系统（联网审计分析系统、审计管理系统、现场审计运行系统、审计分析系统、网上审计系统、权力运行风险监控系统）”的数字化决算草案审计平台全覆盖［13］。为拓展决算草案源数据的种类和规模，可采集诸如政府部门预算编审系统数据、政府决算草案指标管理系统数据、国库集中支付系统数据、一级和二级部门预决算单位财务信息数据以及部门决算报表系统数据等，导入AO系统形成对政府决算草案审计分析数据包，从而全面具体掌握决算草案审计从预算、指标、支付、核算、决算全过程、全覆盖的完整数据链［14］，实现对政府决算草案实施和执行结果全流程的审计监督。三是构建“互联网+审计对象信息库”决算草案平台。为实现审计监督全覆盖，确保决算草案项目审计，可构建本级地方政府决算草案审计对象监督信息数据库，如将审计对象归类为地方政府、国有企业、行政单位、社会团体、事业单位、建设项目等六类审计基本信息数据库，实现政府决算草案审计系统内网信息化共享。同时完善审计机关与司法、财政、监察、税务等部门的协作机制，使之在政府决算草案审计中形成合力，以完善决算草案数字化联网审计。

（四）创新政府决算草案审计的一体化组织模式

国务院2014年9月发布的《关于深化预算管理制度改革的决定》（国发〔2014〕45号）明确提出，全面深化财税体制改革，总目标是规范政府行为，完善决算草案管理制度和管理方式，构建规范、透明的政府决算制度，强化决算草案监督，提高财政资金的使用效益，构建现代财政预决算审计制度。由于政府决算草案审计与本级预算执行审计具有显著的互补性，决定了审计监督的重点也应始终围绕上述目标有效实施，需要保持与决算草案审计目标相适应的审计范围。而创新实施政府决算草案审计的一体化组织方式就是创新审计监督方式，是建立与实现现代化相适应的现代财政制度和提高政府资金使用效益为目的，它是以政府财政支出为主要内容，以政府预决算的编制、调整、执行、评价等环节而确立的新型审计模式［15］。可调整审计部门内设机构及其职能，依照被审计对象管理和使用资金的性质分类设置专业审计部门，并以此为基础，形成涵盖政府预算全过程的“双轨制”审计体制，因而具有创新的中国特色。它是各级人民代表大会和政府分别建立履行不同审计义务的常设审计监督部门。具体讲，各级人民代表大会所属的审计部门从事预决算草案的执行审计职责，而各级政府所设的常设性审计机关主要承担日常经济审计所需履行的审计监督任务。这样的一体化组织模式改革不仅对预决算的编制和执行进行审计，还要对政府预决算资金的使用效益（经济性、效率性和效果性）进行评价，既促进了审计人员工作投入的积极性，而且实现政府决算草案“一体化”审计模式，又提升了政府预算和决算草案审计的质量和效率。

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中图分类号：F239

文献标志码：A

文章编号：1004-4310（2016）02-0105-04

DOI:10.14096/j.cnki.cn34-1044/c.2016.02.26

*收稿日期：2015-12-09

基金项目：中国审计学会和福建审计学会2015年联合资助项目（MSK1501）。

作者简介：杨京钟（1974- ），男，湖北京山人，教授，经济学硕士，主要从事政府财政预决算审计研究。