论检察机关对员额制改革关键问题的应对

张和林　余响铃

论检察机关对员额制改革关键问题的应对

张和林余响铃*

内容提要：员额制是司法责任制的基石，改革的成败直接关系到本轮司法体制改革的成败。正确认识员额制对整个司法体制改革的意义、明晰检察业务部门和办案部门的区别，掌握好配置员额的标准，结合 “办案数”“编制数”“检察官数”等基数制定符合实际的员额制分配方案，妥善解决领导干部入员额的方法和程序等，都是员额制改革中的实际问题和难点问题，只有把这些问题认清、理顺、办好，才能推进员额制改革的顺利完成，为司法责任制改革打下坚实基础。

员额制办案部门员额配置领导入额

习近平同志指出：“深化司法体制改革是政治体制改革的重要组成部分，对推进国家治理体系和治理能力现代化具有十分重要的意义。”当前，中央正推行的完善司法责任制度、司法人员分类管理制度、健全司法人员职业保障制度、推动省以下检察院人财物统一管理四项改革举措，对于更好解决司法不公和司法腐败，提升司法权威性和公信力，破除司法行政化、地方化等体制性弊端，具有关键作用。四项改革举措是紧密联系、环环相扣、互为支撑的，居于核心、贯穿其中的司法责任制改革则是以员额制改革为基础。员额制改革是顺利实现司法责任制改革进而顺利实现四项改革举措的关键。细致思考并直面员额制改革中的实际问题，对于顺利推进四项改革举措，实现改革目标，推进依法治国，实现国家治理现代化具有重要意义。

一、明晰员额制改革是实现改革目标的重要举措

党的十八届三中全会决定明确提出，要建立有别于普通公务员的司法人员管理制度。十八届四中全会也提出，要加快建立符合职业特点的法治工作人员管理制度，建立法官、检察官专业序列。员额制改革，就是围绕上述目标，为实现上述改革目标，推出的重要举措。

（一）员额制是检察人员管理制度改革的重大决策部署

员额制是按司法规律配置司法人力资源、实现检察官正规化、专业化、职业化的重要制度，是司法责任制的基石。1郭洪平：《孟建柱：以坚忍不拔的勇气坚定不移推进司法体制改革》，载 《检察日报》2015年4月18日。于检察院而言，员额制改革是以检察院内具有检察官资格的人员为基础，通过一定规则进行科学分类，合理确定检察官与检察辅助人员的比例，并通过建立健全检察机关办案组织、科学划分内部办案权限，切实凸显检察官在办案中的主体地位的改革。实行检察官员额制，是探索建立符合司法职业特点的检察官管理制度的核心内容，这是检察官管理制度的一次重大变革，对于推进检察队伍正规化、专业化、职业化建设，提高检察队伍的整体素质和司法办案水平，具有深远意义。通过实现员额制，真正落实 “谁办案谁决定，谁决定谁担责”的要求，最终形成权责明晰、权责统一、管理有序的司法权力运行机制。

中央确定的司法体制改革首批试点省市上海、广东、湖北、吉林、海南、青海、贵州，已经根据中央全面深化改革领导小组通过的 《关于深化司法体制和社会体制改革的意见及贯彻实施分工方案》《关于司法体制改革试点若干问题的框架意见》和经中央批复的 《司法改革试点工作方案》，通过科学测算，确定了检察官、检察辅助人员和司法行政人员的比例。除上海市将检察官、检察辅助人员、司法行政人员确定为33%、52%、15%的比例外，其他6省确定的三类人员员额比例皆为39%、46%、15%。这种比例的设置，确保了按照中央的要求，将主要人力资源投入一线办案，实现了人员的分类管理。在整个办案队伍中，确保检察官属于少数，属于办案精英，检察官的人数远少于检察辅助人员，在整个检察队伍中，确保了主要人员是办案人员，达85%，办案人员占整个检察队伍的绝大多数。

（二）员额制改革是实现检察官正规化、专业化、职业化的重要路径

加强正规化、专业化、职业化建设，是建设一支高素质检察队伍的必然要求，是确保司法公正、提升司法公信力的重要前提和坚实保障。党的十八届四中全会通过的 《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确提出：“推进法治专门队伍正规化、专业化、职业化”。

1.员额制改革是检察队伍走向正规化的重要路径。“正规化”是符合正式规范与特定标准的模式。推进检察官正规化建设，就是从检察官录用、运行、考核、辞退等方面和环节实现正规化。当前，我国检察官的录用、运行、考核、辞退等环节还存在诸多与正规化要求相悖的情形。比如：在录用上，还存在不具备法学背景、没有司法实践经历的人员通过转业、任职交流等渠道进入检察院从事检察工作的情况，一部分人还担任检察院的重要领导，对检察决策产生重要影响；在运行上，国家实行统一的公务员招录考试制度，检察官与普通公务员在录用运行程序上无差别，体现不了职业的特殊性。

2.员额制改革是检察队伍走向专业化的重要路径。“专业化”是让检察官能真正发挥专业特长，不断提升业务本领，留在一线办案岗位，只有具备长期一线实践经验的积累，才能以娴熟的业务能力，准确裁判各类案件，实现社会公平正义。这和对行政人员的要求是不一样的，对于行政人员，往往要求具备丰富的岗位锻炼经验，能处理、应对、解决各种复杂事务。由于当前确定检察官等级、薪级等的主要依据是行政级别，加之在检察院内部，检察官与行政人员不分，导致检察官与行政人员等其他人员在职级晋升、业绩考核、职业保障等方面没有太大区别，与检察官承担的职责任务和法律地位不匹配，检察官职业荣誉感不强。这种状况直接导致具备专业特长、专业能力突出的检察官长时间不从事具体的司法业务工作，甚至脱离一线办案岗位。员额制的实行，能够让优秀的检察官在检察单独职务序列下，可以专注于办案，通过提升业务能力和水平，继而提升检察官级别，实现职业目标的提升，不必为了提升行政级别而必须转到其他岗位去丰富履历等。

3.员额制改革是检察队伍走向职业化的重要路径。职业化是一种工作状态的标准化、规范化、制度化。职业化的目标是职业群体有着共同的职业道德、职业意识、职业心态。检察官职业化要求检察官群体遵循共同的职业道德，有着共同的职业意识和职业心态。从总体上而言，近年来检察官在职业道德建设上取得的成绩无可厚非，大多能够遵守 《检察官职业道德基本准则 （试行）》《检察官职业行为基本规范 （试行）》等，但是仍然存在一些检察官办理人情案、关系案、金钱案的情形，仍然存在检察官与律师、商人等不正当交往、接触，甚至充当司法掮客的行为。

（三）员额制是破解当前司法难题的重要举措

当前的司法难题，或者说影响司法公信力提升的主要障碍是司法地方化、司法行政化和司法不公。这些问题在法院和检察院都存在，都需要通过改革来改变。从国家结构上讲，我国是一个单一制国家，司法权从中央到地方都遵行统一的法制。地方各级人民法院、检察院是国家设在地方的法院、检察院，代表国家行使审判权、检察权，至上而下适用统一的法律规范，平等地保护各方当事人的利益。但在司法实践活动中，却存在司法权地方化倾向。比如，司法权存在地方保护主义、司法权被地方党委政府不当干预、司法机关被地方政府部门化等等。

司法的行政化趋势主要体现在司法管理体制、业务管理体制行政化。典型的就是司法人员和政府公务员的行政级别完全一样，一律都参照普通公务员制度来管理。在业务管理体制上，实行的“案件审批制”、“审判委员会制”、“检察委员会制”，案件必须要经过领导审批才能决定，让法官、检察官有案件办理权，却没有决定权，无论大案小案，都要层层审批，造成 “审者不判、判者不审”的司法尴尬情形。

司法不公则体现为还存在部分检察人员办案人情案、关系案、金钱案的情形，以及司法程序不公等问题。例如，讯问职务犯罪嫌疑人同步录音录像制度落实不到位，指定居所监视居住强制措施适用不规范，对一些限制性规定变通执行等；不依法听取当事人和律师意见，对律师合法要求无故推诿、拖延甚至刁难，限制律师权利的现象；违法采取强制措施，违法取证，违法查封扣押冻结处理涉案财物，侵害当事人合法权益等行为；受人之托，过问、干预案件，甚至受利益驱动，越权办案，违规插手经济活动等。

（四）员额制改革是贯穿四项改革举措中的关键之举

中央部署的四项司法体制改革试点任务，完善司法责任制是核心，完善司法人员分类管理制度、健全司法人员职业保障制度、推动省以下法院检察院人财物统一管理等三项改革任务都是为了从内外部强化和保障司法责任制改革这个核心。完善司法责任制改革，目标就是通过建立健全司法机关办案组织、科学划分内部办案权限，凸显法官、检察官在办案中的主体地位，“让审理者裁判、由裁判者负责”“谁办案谁决定，谁决定谁担责”，形成权责明晰、权责统一、管理有序的司法权力运行机制。当前，检察机关推行的一系列改革举措，如主任检察官办案责任制、改革检察委员会、权力清单制度、办案终身负责、错案追究等，都是就完善司法责任制改革这个改革事项而进行的实践探索。2余响铃：《紧紧牵住司法责任这个牛鼻子》，载 《检察日报》2015年7月3日。然而，要完善司法责任制，在检察层面必须要有一批能够做好司法裁判工作、担当司法责任的优秀检察人员。实现检察人员的分类管理，通过严格的遴选，让优秀检察官进入员额，实际上就是解决改革中最重要的用什么 “人”这个问题。当前，在各级检察院内，具有检察官资格的人比较多，在经济发达地区的检察院，检察官的比例普遍都能达到70%以上，但是并不是每个具有检察官资格的人都能够妥善地承办案件并承担办案责任。同样是办理案件，检察官的能力和水平也不一样，对于大要案、疑难复杂案件的把握能力也不一致。所以必须采取优中选中、精中选精等方式，遴选一批能够独立办案的人员，并赋予一般的办案决定权，在充分合理授权和有效监督制约下，真正推行司法责任制等改革。

二、认清检察 “业务部门”和 “办案部门”的区别

（一）“办案”部门才能配备检察官员额

习近平总书记指出：“要紧紧牵住司法责任制这个牛鼻子，凡是进入法官、检察官员额的，要在司法一线办案，对案件质量终身负责。”这是对员额内法官、检察官提出的硬性要求，进入员额的检察官、法官，就必须要在一线办案，否则就不能进入员额。那么评判应当配置检察官员额的部门，也只能依据是否办案来确定。如果不办案，则不属于应当配置检察官员额的部门。

因为业务工作的多样性，即便在诸多业务部门中，业务岗位也具有多样性，有些属于业务事务类，有些则属于业务管理类、业务研究类。因而，即便是业务部门，也并不意味着就是办案部门，只有业务事务类的，才属于检察办案部门。员额只能配备在业务部门中的办案部门，这是司法责任改革的目标和要求决定的。站在检察职能的视角上，准确认定 “办案”的内涵，是科学配置检察官员额的关键问题。

依据我国宪法的规定，检察机关属于国家法律监督机关，依法行使检察权。包括对国家公职人员的职务犯罪侦查权、对刑事案件的批准逮捕权和审查起诉权，以及对侦查机关、审判机关和监管执行场所行使法律职能的监督权。并由此衍生出立案监督权、抗诉权以及对上述机关职务行为的纠正违法行为建议权等一系列权力。是不是 “办案”，最直接的体现就是是否依照法律依照程序行使检察权。概而言之，“办案”应当具备以下三个特征：

第一，行使对案件的处理、裁判等权能。是否属于办案部门，应考察是否需要行使对案件的处理、裁判等权能。“办案”的对象是具体的案件，若只是对检察工作的大政方针或者有关案件刑事政策、法律适用等问题进行分析，或者只是对案件采取一种综合管理、分析统计工作，则不属于对案件行使处理、裁判的权能。若只是一种行政管理权能而不是司法裁判权能，自然不属于办案。

第二，涉及对案件当事人人身、财产利益的调整。是否属于 “办案”，应考察是否因为办案事项的处理，而可能影响到案件当事人的人身、财产利益。例如，因为办案权力的行使，导致案件当事人财产被扣押、冻结、被采取、变更强制措施、被司法部门判处一定的刑罚等。如果没有发生实际利益的调整，则不能属于办案。

第三，行使办案权能需要依据既定的法律程序。行使检察办案权，属于行使检察权能的范畴，行使检察权能就必须依据法律规定的方式、方法、步骤来进行，这是实现司法公正程序保障的需要。有些业务部门的工作，因为不涉及一定人身、财产利益的调整，行使权力并没有一定的法定程序支撑，只是一种行政化的工作模式和管理模式，因而不能定义为办案部门。

（二）检察院 “办案”部门的准确认定

根据当前检察机关的实际，检察内设机构大致可以分为业务部门和行政部门，行政部门主要包括干部人事、计财装备、后勤保障、综合办公等，因为不直接从事具体的检察业务工作，主要职责体现为对检察业务工作的综合保障，因而定位为行政部门的争议不大，而业务部门的定位，则有所争议。

根据 《人民检察院刑事诉讼规则 （试行）》（以下简称：《规则》）第五条规定：人民检察院依照法律规定，在刑事诉讼中实行案件受理、立案侦查、侦查监督、公诉、控告、申诉、监所检察等业务分工，各司其职、相互制约，保证办案质量。根据上述定义，检察院的业务部门主要包括案件受理、立案侦查、侦查监督、公诉、控告、申诉、监所检察等，上述部门也是目前大多数检察院普遍设立的内设部门。除此之外，虽然不属于 《规则》第五条列举的部门，但是在检察院的内设机构中，还普遍设有检察理论研究、职务犯罪预防等部门。在检察实践中，一般也把上述部门当做业务部门。在员额制改革的背景下，认定被 《规则》认定的业务部门和实践中被认为的 “业务部门”属不属于检察办案部门，需要具体问题具体分析。

一般而言，立案侦查、侦查监督、公诉、控告、申诉、监所、民事行政检察等部门属于检察院的办案部门没有争议。争议比较大的是在全国检察院普遍设立的且关涉较大的几个部门，比如，案件管理、检察理论研究和职务犯罪预防。对这三个部门是否属于 “办案部门”的认定，直接关系到这三个部门能否配备检察官员额，也关系到这三个部门未来的发展方向。

对于案件管理部门，根据 《人民检察院刑事诉讼规则 （试行）》第六百六十八条规定：人民检察院案件管理部门对检察机关办理的案件实行统一受理、流程监控、案后评查、统计分析、信息查询、综合考评，对办案期限、办案程序、办案质量等进行管理、监督、预警。案件管理的八大业务范围为：统一负责案件受理、流转，统一负责办案流程监控，统一负责接待辩护人、诉讼代理人，统一负责组织办案质量评查和综合业务考评，统一负责业务统计、分析，统一负责扣押、冻结涉案财物的监管，统一负责以本院名义制发的案件文书的监管。3参见《检察机关执法规范培训学程》，中国检察出版社2013年版，第659页。由上述功能定位和业务范围可见，案件管理部门虽然 “日常性业务”多，工作范围广，但是多数不属于行使案件处理、裁判权能的事项和涉及案件当事人人身、财产利益调整等。工作内容属于对与案件有关的业务进行的综合管理，比如管理、监督、预警、统计、分析、接待等，这些工作性质明显不属于司法裁判权，因而虽然属于检察业务部门，但只是业务管理部门，不能算作 “办案”部门。

对于检察理论研究和职务犯罪预防部门，虽然在检察实践中，通常以检察业务部门或者综合类检察业务部门的身份出现，然而，这主要是出于检察工作管理需要出发而做出的一种 “形式上认为”，不属于 “法律上认定”。在员额制改革的背景下，从入额检察官必须在一线办案的硬性要求出发，理论研究部门和职务犯罪预防部门涉及到的只是与案件有关的理论研究和宣讲教育工作，没有对案件行使处理、裁判的权能，也没有当事人人身、财物的处理行为，自然无法行使 “办案权”，也无法担当 “办案责”。不符合员额内检察官责权利统一的要求。而且 《规则》第五条对业务部门的分工中，也没有列出上述部门，从制度上不仅难以定位为业务部门，定位为办案部门则更不适合。

虽然案件管理、检察理论研究和职务犯罪预防三个部门不能定位为 “办案”部门，原则上是不应当分配检察官员额的。但是，在检察改革初期，尤其在五年过渡期，考虑到检察工作开展的实际需要，为了增强这些部门检察人员的工作积极性，让一部分有办案经验的人愿意留在上述部门，更好地引领上述部门的发展，适当地配备少量的检察官员额，在一定程度上可以减缓改革阻力，也有利于检察工作的发展。但是随着改革的深入，要逐渐消除上述部门的检察官员额，才能真正引导检察工作科学发展。

三、理顺检察员额配置的考量因素及分配模式

（一）检察官形成机制的多重变化

当前的检察体制改革试点工作，是以省为单位确定检察官员额比例。39%是以中央政法专项编制数为测算基数的，在准确核定出一个省拥有的中央政法专项编制数后，一个省拥有的检察官员额，也就是一个确定的数目。在测算基数没有变化的情况下，这是一个原则上不能突破的数字。和改革前相比，检察官在选任方式、额数调配、补位模式上发生了三重变化：

检察官选任方式由“地方任命”变成了 “遴选产生”。改革前，检察官的任命模式属于 “地方任命”。比如，助理检察员的任命由检察长决定，检察员的任命由当地人大常委会决定，助理检察员和检察员统称为检察官，检察官是一种 “地方官”。改革后，检察官由全省统一的检察官遴选委员会通过遴选产生，遴选委员会的组成人员中不仅有检察官，还有法官、律师、法学教授等，遴选工作是定期举行的，遴选的比例也是差额的，出席人数要符合一定比例，方可作出有效表决。检察官不再是 “地方官”，一个检察人员只有经过了统一的省检察官遴选委员会的遴选，才能通过分级任命的方式被确定为检察官。

检察官额数调配由 “变量调配”变成 “定量分配”。改革前，一个检察院可以通过任命新的检察官来增加办案力量，以补充新鲜血液的方式来缓解不断增长的办案压力，通过检察官 “存量”的增加，达到一种 “变量调配”的效果。改革后，由于全省检察官额数的相对确定，根据区域、层级、办案任务等因素，分配到每个检察院的检察官额数也变的相对确定。实际上，在检察官额数上，形成了一种 “定量分配”的机制。遇到 “人案压力”时，检察院不能简单地通过增加检察官存量的方式来缓解办案压力。必须要 “做好内功”，通过完善办案流程、强化教育培训、提升办案技能、借助检察辅助力量等，来提升办案效率，增强办案效果。实际上，这也是检察官培养的科学模式，倒逼检察院不能还停留在过往 “以量取胜”的年代，而应当走向 “以质取胜”的时代。

检察官补位模式由 “到点就任”变成了 “空缺才任”。改革前，检察官的补位方式是 “到点就任”。通过司法考试的检察人员，在检察院工作达到一定的年限，参加完初任检察官培训，就可以被任命为助理检察员，就可以独立地承办案件。在检察院人员匮乏，特别是法律科班检察官不多的情况下，这种任命方式很好地解决了专业人员不足和案件数量过快增长的矛盾。改革后，一个检察院要增补新的检察官，本院必须有空缺的检察官员额，或者通过全省性的检察官员额动态调整机制获得新员额，才能通过统一的遴选程序去增补检察官。对于上级检察院而言，要补位新的检察官，必须要通过逐级遴选的方式，才能实现对检察官的增补。

（二）检察官员额分配机制考量要素

站在一个省的层面，如何科学分配检察官员额到每一个检察院，是一个关键问题。根据当前的改革政策，科学分配检察官员额，要统筹考虑三个层面的问题。

一是向基层倾斜。员额分配向基层、向案多人少的地区倾斜是中央一直强调的政策，这是保证检察工作持续和稳定的需要，也是应当遵循的司法规律。比如，广东省检察机关办案压力巨大，目前是以全国1/20的人力办理全国1/10强的案件。尤其是珠三角地区的基层检察院，“案多人少”的矛盾特别突出，员额向基层倾斜，才能更好地应对 “案多人少”等突出的矛盾问题。向基层倾斜，从全国的层面而言，检察官员额应当尽量向案多的省份倾斜，从省的层面，检察官员额应当向案多的基层检察院、市检察院倾斜。

二是向办案一线倾斜。如果说向基层倾斜主要是一种 “纵向”的倾斜，更多的是从一个省内三级检察院功能定位、职责要求不同的角度而言，那么向一线倾斜则是一种 “横向”的倾斜，是根据在不同层级检察院不同办案部门忙闲程度不同而作出的一种倾斜。通常而言，在基层检察院，公诉、侦查监督、自侦等部门因为案件多、程序复杂，往往面临较大的工作压力。而民行检察、控告申诉、监所检察等，因为职责定位和岗位情况的不同，相对公诉、侦查监督、自侦等部门而言，案件量不多，工作压力要小，因而，在基层检察院的层面，向办案一线倾斜，应当尽量向公诉、侦查监督、自侦等部门倾斜。但越是在层级高的检察院，法律的规定和工作的属性决定了民行检察、控告申诉、监所检察等部门则面临的工作压力会增加，那么在检察官员额配备上，也应当反应这种一线办案情况的实际，尽量在各部门之间达到一种与工作量的平衡。

三是员额不能一次性用完，要留有余地。在严格遵循中央政法专项编制39%以下要求的基础上，要留有余地、宁缺勿滥，为暂时未能进入员额的优秀人才留下入额空间，这是中央在员额制改革这个问题上多次强调的。4孟建柱：《让年轻骨干有进入法官、检察官员额机会》，载 《新京报》2015年7月31日。员额不一次性用完、要留有余地的决策，是从长远考虑，是留出空间给优秀人才，需要各地科学决策，特别是在办案压力原本较大特别是在珠三角等区域原本就 “案多人少”矛盾十分突出的情况下，留下多大的空间才能平衡办案压力和年轻人才入额需要，目前中央没有统一的基调，需要各地结合实践来确定。从一个省的层面而言，只有统筹全局来考虑留存的数额，做到分级核定、动态管理，才能保证员额制改革始终沿着检察工作发展的实际出发。

（三）检察官员额分配模式的利弊对比

检察官员额分配除了考虑向基层倾斜、向办案一线倾斜并且要留有余地这三个层面的原则之外，具体到每一个检察院应该分配多少个检察官员额、依据什么标准分配，怎么分配等，是一个矛盾、争议较为集中的问题。需要综合考虑各种分配方案的利弊，进行全面、统筹、长远考虑。

一是 “以案定额”模式。案件数量是一个客观存在的数量，案件数量的多寡，直接决定工作量的多少，最直接地影响着检察官员额数实际需求量。检察机关案件管理统一软件实行后，案件 “大数据”成为可能，可以较为方便地确定在一定年限内，某地检察院办理案件数量的实际情况，以此来核定的检察官员额，相对科学、客观。但是也面临几个问题。（1）检察院的业务工作量并非完全通过案件数量来反映。检察院的多数部门都参与了大量社会综合治理、法治宣传教育等工作，这是保证中国特色社会主义事业顺利推进的需要，也是中国检察工作的特色和实际。在目前情况下，其中大量工作不仅不能松解，而且要加强，故难以一概而全地通过案件数量反应检察工作量和所需要的检察员额。（2）很多检察工作本身就不是体现在量上，而且检察院在全面科学发展的同时，不同检察院也根据地方工作实际，在不同业务领域进行了探索，创造了很多经验，比如社区检察、金融检察、未成年人检察等，而这些大量的探索和实践工作不一定都能通过案件数量反应，甚至反映在“量”上的仅仅是工作量中的小部分，要是单纯的 “以案定额”难免打消上述工作的积极性，影响上述工作的有序健康发展。

二是 “以人定额”。现有中央政法专项编制数是经过科学决策统筹分配的，经过多年的实践，已经证明具有科学性和合理性，在一定层面上也反应了现有各个检察院的工作量和员额需求数。以每个院现有的中央政法专项编制数为基础，分配检察官员额，也存在一定的科学性，这也是在改革期间，较为稳妥过渡的方法。然而，也存在一些问题。近年来，随着经济社会的不断发展，尤其是经济发达地区的检察院，案件数量增长过多过快，而中央政法专项编制是多年前的基数，实际上案件数量的增长和编制数的增长并未同步。在 “人案矛盾”下，很多地方都是采取招聘政府雇员等方式来缓解办案压力，而这些人员的数量是无法作为检察官员额分配的基数，如果单纯 “以人定额”，难以准确反映实际工作量，招聘雇员等较多的检察院，其办案压力会进一步加大。另外，从一个省的层面而言，统筹分配中央政法专项编制数，是结合当时检察工作量的实际，经过一段时间的发展变化，很多当年办案量少的地方，已经超越成了案件多的地方，如果仅仅 “以人定案”，也难以反应这种区域间案件数量发展变化的真实情况。

三是 “以检察官定额”。以每个院现有检察官的数量确定所需的检察官员额，是因为检察官员额的分配本来就是在现有检察官中的一种再分配过程，以现有检察官的实际人数为基数进行员额再分配，能够充分考虑不同检察院现在拥有、未来消化检察官的实际问题和困难。然而，这种分配也存在一定问题，因为现有检察官任命是通过司法考试、达到一定工作年限的 “到点就任”模式，很多拥有检察官身份的人，根本不在检察业务岗位办案，检察官的实际数量不一定能科学反映员额实际需求量。而且，不同检察院人员素质的差异，导致通过司法考试人数的差异，最终影响检察官数额。经济发达地区检察院的检察人员由于法律素质相对高，任命为检察官的可能性和实际人数也普遍高于欠发达地区。但是这种检察官数量的差异与员额数需求的实际反映程度未必准确，很多检察官人数少的区域对员额的需求未必少于其他地区，甚至需求更大。

要在一个省的层面，去科学分配检察官员额，综合考虑案件数、中央政法专项编制数和现有检察官数这三个因素还是不够的，还需要考虑经济发展水平、人口基数、案件增长幅度等。然而要综合上述各种考虑因素，去设计一套科学的计算方法，在现有的条件下，确实存在巨大的困难。目前，只能选择最具有代表性和关键性的因素，以此设计不同的权重比例，进行综合考虑，对比分析。比如，在案件数、编制数和现有检察官数三因素的基础上，设置5∶3∶2的比例，或者4∶4∶2的比例，在不同比例下，测算出可用的分配方案，最终选择一个大多数人可以接受的方案，这在一定程度上是属于员额分配的合理方案。

四、妥善选择领导干部入员额方式方法

（一）领导干部入员额的难题

通过公平公开公正的程序，坚持标准、严格条件让真正能办案、会裁判的检察官进入员额，做到择优录取、宁缺勿滥，这在一定程度上体现了检察官入额的实体要求和程序要求。这个要求对所有检察官而言，都是开放的，不仅包括普通检察官，也包括担任领导干部的检察官。

检察院现行的管理体制是实行检察长统一领导检察院工作的模式。在检察院领导班子成员中，除了检察长、副检察长之外，还包括政治部 （处）主任、纪委派驻纪检组组长。同时，在领导班子之外，设置了一定数量的相当于同级副检察长行政级别的检察委员会专职委员，正副调研员 （巡视员）、主任副主任科员等。在领导干部这一层面，政治部 （处）主任专管人事方面的事宜，纪检组组长专管纪律检查工作，不涉及到检察业务工作，其他的副检察长，可能根据职责的分工，专管或者分管一定的业务工作和行政工作。在工作上，表现为既不是一种纯粹的业务领导，也不是一种完全的行政领导。

除了院领导这一层面，在一个检察院内部，还有大量的中层干部即科 （处）长。除了业务部门的领导，还有非业务部门的中层领导，由于工作的需要，存在一定的任职交流，有些现任非业务部门的领导原本是业务部门领导干部交流的，也存在一些业务部门领导由非业务部门领导担任的情况。具有检察官资格的非业务部门领导和担任业务部门领导的非检察官，都可能或者有意愿参与检察官的遴选。

在有限的员额数下，如果院领导班子成员和中层干部与一线检察官争员额，则会带来以下问题：一是行政工作与办案任务相矛盾。领导干部难以亲自办理大量案件，由于入员额必须亲自办案，而领导干部承担了大量行政工作，在行政工作一时难以退出，办案任务又不得不完成的情况下，领导干部必须两头兼顾，则不可避免存在行政工作与办案任务相矛盾；二是影响改革的积极性。对于改革，中央多次强调必须要打破论资排辈，进行择优录取，要是领导干部多数能进入员额，即便是在公平公正的程序之下进入的，也不可避免在广大检察人员心中产生 “换汤不换药”、“论资排辈”的印象，影响干警参与改革的积极性，难以达到改革的预期效果；三是优秀的年轻检察官没有机会。由于员额的有限性，在一些人数较少的检察院，员额数甚至达不到现有领导干部的人数，如果领导干部都入员额，员额制改革就成了领导干部集体的 “华丽转身”，入额的权威性面临挑战。加之员额的空缺必须等待占据员额的检察官退出，优秀年轻检察官可能长期处于等待的过程中，如不能顺利进入员额，不仅影响检察工作的科学发展，也影响到队伍的稳定健康、积极性和长远进步。

（二）领导干部入员额的方法

对于领导干部入员额要有严格规定，领导干部要进入员额的，必须依照统一的程序和标准进行遴选，并亲自办案，对案件终身负责，有的地方在试点中提出，法院、检察院领导不能和一线法官、检察官争员额，这有道理，领导干部应当有这样的觉悟和境界。5孟建柱：《员额制关系到司法体制改革成败》，载 《北京青年报》2015年4月18日第1版。员额制改革中，领导干部入员额是一个十分敏感又十分关键的问题，对于领导干部入员额，既要不折不扣地按照中央的有关要求进行，又要科学设计具体制度，保证入额的领导干部经得起办案工作的检验，不入额的领导干部更要保持好的心态，继续发挥作用，不影响现有的检察工作。领导干部入员额，可以在普通检察官入员额标准的基础上，设定更为严格的条件，比如设定一定 “准入”、“缓入”、“禁入”的标准。

“准入”是纳入员额管理的检察官，应当具备的条件。一般而言，应当具备：（1）良好的政治素质和职业素养；（2）较高的法律政策水平；（3）依法处理各项检察事务的能力；（4）相应的检察办案经历；（5）具备正常履职的身体条件和学历条件；（6）年度考核达到一定的标准。对于领导干部选择入额的，一般应当在此基础上设置更为严格的条件，比如，还要求领导干部有过一定办理大要案的经验、获评业务工作的技能奖项、具有长期管理业务工作的经验等等。

“禁入”是指检察官具备一定的情形，是不能进入检察官员额的。比如在办案质量上，因为故意或者重大过失等，影响到案件办理效果的，或者职业操守存在问题，社会评价不高的，因为违纪受过警告以上处分的，配偶从事律师、司法审计、司法拍卖等职业不愿意退出，领导干部需要任职回避的，“裸官”的、身体健康欠佳影响工作开展的等等，都应当设置为一定的 “禁入”条件。这是对检察官充分授权和有效监督的需要，也符合当前国家对公务人员任职管理的实际需要和政策要求。

“缓入”是指领导干部虽然符合遴选条件，但是暂缓参与检察官入额遴选。改革初期，很多工作机制尚未形成有效的制度，还需要探索和磨合，关键时刻，特别需要具备丰富管理经验的领导干部继续留在综合管理岗位，以保证改革的顺利推进，要是领导干部大都选择入额，留下的行政管理工作可能会受到影响，而行政管理工作又是检察业务工作的重要保障。所以，对于领导干部入额这个问题上，要从整个检察事业发展全局来考虑，要发挥党性觉悟，在利益调整面前，确实需要继续待在非检察官岗位上的领导干部，还是应当继续留任，直到工作稳定妥善过度。同时，对于一些担任非领导职务的干部、临近退休年龄的、业务工作经验有限等，也可以设定为 “缓入”情形。

（责任编辑：夏金莱）

*张和林，广东省人民检察院刑事申诉处处长，广东省人民检察院检察改革办公室副主任；余响铃，广东省人民检察院公诉一处主任科员。本文系2015年最高人民检察院应用理论重点课题阶段性成果。