深化改革科学推进煤城城镇化

李春玉



深化改革科学推进煤城城镇化

李春玉

几年来，鸡西、双鸭山、鹤岗、七台河四个煤城在实施城乡一体化战略、持续推进城镇化过程中，取得了阶段性成效。但近期受主导产业低迷影响，遇到了一些突出的困难和问题。在资源日渐枯竭的情况下，要增信心、强定力、促发展，作好拓展发展新空间，培育发展新动力工作，完善发展理念，实现“十三五”规划的发展目标。

一、煤城城镇化进展较快，高于全国平均水平

煤城的城镇化一直伴随煤炭和煤化产业同步发展。我省四个煤城积极落实国家和省的城乡一体化政策和棚户区改造、塌陷区治理政策，加快了城镇化步伐。主要成效表现在三个方面：一是结合煤城各自的实际情况制定了城镇化发展规划和发展思路。鸡西市提出“一核三心、点轴发展”的总体思路，坚持改造老城、建设新城、打造特色小城镇三举同步；双鸭山市明确“北国山水丽城、田园森林绿城、边塞人文亮城”的总体城市定位，侧重改造安邦河等城市基础设施；七台河市提出“提升桃山，优化茄子河，转移新兴，培育金沙”的总体思路，侧重实施“产城共建”；鹤岗市提出在城乡规划布局、主导产业发展、农村人口进城等六个方面持续推进以人为核心的城镇化。二是以棚户区改造、塌陷区治理和城市基础设施建设为重点，全面实施城建重点工程。鸡西市近年拆迁棚户区430万平方米，开工建设830万平方米，已有8万户困难居民喜迁新居。完成投资107亿元修建公路5090公里，投资17亿元对穆棱河和兴凯湖生态环境进行治理和保护，计划投资30亿元建设兴凯湖至市中心的供水工程。双鸭山市近年来累计投资80亿元，治理采煤塌陷区92万平方米，安置居民1.3万户。实施棚户区改造，开工建设住宅300万平方米，将安置居民3.2万户，实施安邦河改造工程10公里。三是出台政策鼓励“农转非”，加速人的城镇化。鹤岗市成立了城乡一体化工作领导小组和办公机构，针对两县两区出台了城乡户籍、社会保障等九个方面的统一政策鼓励农民进城，财政为此投资8000多万元。双鸭山市以打造“时代新城”为切入点，计划引导7万户农民变身市民，并给予“两个不变、一个享有”（即农民变市民后，土地承包经营权不变、原有的惠农政策不变，享有与市民同等待遇）的优厚政策。四个煤城的城镇化率已高出全国平均水平，最高的鹤岗市已达到80%。

二、煤城城镇化进程中的突出矛盾

（一）主导产业低迷制约城镇化进程，城镇化进程必然要与产业化同步。2011年以来，全国煤炭行业受产业转型、生态建设、钢铁等行业利润走低以及煤炭行业自身资源萎缩、管理粗放等多重因素综合影响，持续低迷。我省的煤城受到严重影响。资源减少导致煤炭开采难度大、成本高、安全性差。需求减少导致煤炭及下游产品价格走低，行业利润下降，不少煤企陷入困境。产业低迷对城镇化影响是多方面的，如三产弱化、就业不足、投资和消费乏力，直接影响农民进城的主动性。

（二）财政减收限制城镇化刚性支出，煤城财政收入受主导产业影响明显。四个煤城煤炭行业税收明显减少，煤炭行业税收占财政收入的比重持续下降。与财政减收相反，城镇化的刚性支出却有增无减，重点体现在基础设施建设支出和偿还历史欠账、城镇化相关的公益事业支出、棚改和塌陷区治理地方资金匹配等方面。

（三）就业渠道狭窄影响以人为核心的城镇化。由于主导产业低迷，一批煤矿处于关停甚至破产状态，与煤炭行业相关的洗煤、焦炭以及矿山机械、物流运输等行业都受到不同程度影响，下岗失业人员增多。与此同时，农民进城成为市民，也意味着将有一批劳动力流入城市就业。

三、拓展发展新空间，在调整中持续推进城镇化

煤炭资源和煤炭需求双重减少导致的行业低迷既是煤城的困难，也是推进煤城经济转型、加快城市建设发展的良机。要增信心、强定力，用好用活国家和省里的支持政策，解决面临的问题。以改革的勇气和开放的决心，立足优势，着眼长远，激发内生动力，在经济转型中持续推进城镇化。

（一）立足当前，上下合力，化解矛盾，巩固和发展城镇化成果，全面落实《全国资源型城市可持续发展规划》。坚持产业转型与推进城镇化统筹考虑，把稳增长、保就业作为推进城镇化的抓手，推动煤与非煤产业齐头并进，走一、二、三产均衡发展道路，尤其在抓紧打造非煤主导产业上出思路、快行动、早见效。瞄准农牧业、木材加工业和绿色食品加工业以及医药、石化等高新技术产业，鼓励发展金融、旅游和物流等现代服务业。

推进国企改革，提升产业支撑力。在新一轮国有企业改革中寻突破，推进国有煤炭企业改革。坚持下放、精简、创新、自主的原则，使企业减少干预、减轻包袱、完善机制、打破垄断、走向市场。通过调动金融杠杆、吸纳职工入股、引入经理人机制、减掉企业办社会职能等办法，支持煤和煤化企业轻装上阵、减负增效，提升对城镇化的支撑力。

抓住机遇，用好用活政策。国家新一轮支持东北振兴政策中，很多方面是我省从省情出发主动争取来的。煤城要率先学习政策、争取政策和用好政策，依靠政策支持城镇化。争取国家建设北电南送输电项目；争取国家在煤城建设煤化工研究中心或实验室，开展煤化领域的产学研用协同创新改革试验，重点研究发展循环经济产业链，在焦炭、煤焦油、煤气、苯和化肥等产品上做好精深加工文章；争取国家在支持国企改革、工矿区搬迁、民生工程和生态保护等方面的扶持政策。

坚持实事求是，科学确定城镇化推进速度。根据地方财力和群众意愿合理确定城镇化进程，坚持巩固成果、稳步推进。对于国家和省市既定的棚户区改造和采煤塌陷区治理任务，要敢于对上反映实情求得理解和支持，争取提高国家补助资金额度，也可争取适当延长建设期，防止过度举债建设。

用好省级融资平台，整合使用省级支持资金和地方财政资金。城建项目更多地选择BT或BOT形式，把有限的资金用到刀刃上。对于政府承接的企业办社会职能，如“三供一业”实施市场化改革，尽量避免增加财政负担。关心群众生产生活，做好就业再就业工作。引导劳动力从煤向非煤产业转移，重点向服务业转移。落实好煤矿职工就业、失业等保险政策，开展多种形式的资助活动，加强职业技能培训。

（二）着眼长远，依靠改革和开放激发内生动力，在产业转型和经济结构优化调整中持续推进城镇化。推动产业转型升级，实施主导产业精细化和多元化战略，依靠产业化支撑城镇化。研究两个转变，优化两个产业链：即从出售资源向精深加工转变，注重延伸产业链；从“一煤独大”向“煤与非煤”共同发展转变，注重拓展产业链。落实《黑龙江省煤炭城市转型发展规划》，根据煤城的地理区位特点，有侧重地发展绿色农牧业，为食品加工业奠定优质原料基础。大力发展煤化、石墨、医药、钢铁等产业。

坚持市场化导向，加快调整经济构成，大力发展非公经济，以经济活力带动城镇化。进一步明确民营经济的地位和作用，落实国家和省提出的简政放权的有关要求，严格限制政府部门对企业的各种干预，减少审批，简化流程。各级部门要少管理多服务，变事前监管为事中事后监管，最大限度地激发企业活力、培育项目生成。在国有企业中开展混合所有制改革，为非公经济进入开辟通道，在煤矿资源转让、粮食购销、铁路公路建设、旅游资源开发、教育医疗、金融保险等领域敞开大门，让民营企业平等享有资源配置权和行业参与权。

加大对外开放，利用四个煤城发展外向型产业，依靠对外开放引领城镇化。国务院《关于近期支持东北振兴若干重大政策举措的意见》提出，扩大向东北亚区域及发达国家开放合作，打造一批重大开放合作平台，完善对外开放政策。在煤城城镇化进程中，要大手笔谋划，变被动为主动，变不利为有利，立足煤城现有的密山、萝北及周边外贸口岸，瞄准俄、日、韩、朝等国外企业和市场，利用邻近欧亚大通道和远东滨海边疆区扎鲁比诺海港的区位优势，以发展煤化、石墨、果蔬和绿色食品精深加工产业为主，引入外商投资企业，建设俄、日、韩等特色产业园区。大力发展跨境农业合作及边境商贸旅游等服务业。抓住建设东北亚丝绸之路发展战略的契机，用好用活边境口岸和欧亚大通道的地理区位优势，逐步把四个煤城打造成我省“出口抓加工、进口抓落地”的高效平台。

（作者单位：黑龙江省人民政府发展研究中心）

责任编辑/杨松yangsong@fendouzazhi.cn