社区治理背景下业主委员会的新特点、困境和对策——以合肥市S小区为例

廉子玉（中南大学公共管理学院 社会学系，湖南 长沙 410083）



社区治理背景下业主委员会的新特点、困境和对策
——以合肥市S小区为例

廉子玉
（中南大学公共管理学院 社会学系，湖南 长沙 410083）

摘要：随着社交媒体快速发展，业主委员会呈现出一些新特点。一方面网络平台提高了社区业主的公共事务参与度和对小区的文化认同，使业委会的功能多元化，但另一方面松散、不稳定的组织结构成为业委会和其他组织博弈的不利条件。文章结合合肥市S小区业委会筹建8年间与物业公司、居委会的持续冲突为例，分析当下业主委员会的新特点、成立困难、治理困境以及可能的对策。

关键词：城市社区治理；业主委员会；组织化困境；个案研究

一、引言

随着城市化进程的步伐大大加快，城市商品房已经成为居民居住的主要选择，城市商品房住宅小区中的 “业主”已经成为一个新兴社会阶层。城市社区的业主多数来自受良好教育的中等收入群体，公民意识和维权意识较强，呼吁实现多元主体参与社区治理。然而原有城市居民委员会行政色彩较强，不能很好地满足社区民主自治需求。成立业主委员会，通过组织力量实现自身诉求成为业主们维权的首要选择。业主委员会在新的社会环境下呈现出蓬勃发展的态势，但许多业主委员会、物业管理公司和居民委员会仍长期处于关系紧张状态，业0主委员会面临着成立难、维权难、治理难等诸多困境。S小区自2006年交房以来，其业主委员会一直处于艰难的筹建过程中，可以说，S小区成立业主委员会的经历典型地体现了当下中国城市社区业委会的新特征以及社区治理建设的诸多困难。

二、组织结构和功能拓展：S 小区业主委员会的新特征

（一）扁平化、以网络为依托的组织特点

1.扁平化的组织结构

S小区业主委员会呈现出非正式组织的性质。该社区居民自入住以来，便一直想成立业主委员会或是类似的业主维权组织，但由于和居委会之间的紧张关系，组织一直未得正式成立，该小区基层群众自治性组织小区居委会一直未批准 S组织的成立。故S组织至今仍为一类似业主委员会性质的非正式组织。

到目前为止，该组织较为松散，呈现平行化的组织形式，呈现最为简单的直线化组织结构。这使得该组织行动执行能力强。该组织多数行动有求必应，行动效率较高。背后的主要驱动力在于拥有共同利益，即共同向物业公司和居委会施压，维护自身权利。

2.以网络为依托的行动模式

该组织成员之间平时最为频繁的互动模式是通过网络社交媒介，如：主要依赖 QQ群，进行通知、讨论等活动。截止到2016年2月，S小区业主委员会的QQ群中已经有380多个成员，涵盖该小区一、二期工程三分之二常住家户。同时该组织已建立专门的维权网站，有专人负责定期更新版面内容。

以网络为依托的主要优势在于以下3点：

（1）公众参与度提高。由于网络环境中，业主能以最方便省时的方式表达自己的意见，这就在某种程度上提高了居民参与的意愿和言论的动员性。网络自媒体等现代通讯工具在加强业主之间联系、拉近业主距离、实现信息资源交流即时性上发挥着重要作用。相对于传统的联系方式，网络社交媒体以最方便快捷的方式涵盖了小区多数成员。社交媒体突破了原有联系方式（如分发传单、业主聚会等）要求成员身体在场的局限性，使得业主可利用原本碎片化的空闲时间参与到小区事务维权活动中。长期以来，由于沟通不畅，业主之间长期处于人数众多但较为分散的状态，且由于此类公益活动对大部分业主来说也只是业余工作,居民参与到社区治理公益活动的热情低、参与度低，而以网络为依托的组织结构在某种程度上提高了公民对于民主管理事务的参与度。

（2）充分体现业主发表言论的公平性。由于传统业委会管理模式的局限性，在业主委员会选举成立之后，有可能被少数业主精英所把持和控制，形成“寡头垄断”的治理态势，导致业主委员会的运作在很大程度上由某个业主精英个人决定，而网络媒介的运用使得活动信息更为透明公开，赋予每个小区成员公开发言的机会，原本边缘化的业主成员也可以参加到讨论过程中。

（3）行动执行力强。由于社交媒介的便捷性，S组织的命令传达效率提高，通知范围广，决策执行力较强。能够在最短时间内收集意见，提高维权行动效率，能够在集体行动中，更快地统一维权路径与方向,充分发挥集体维权的优势。

而其缺点也是极为鲜明的：

（1）非理性。网络环境中，言论的情感煽动性被不断放大。在你一言我一语的过程中，业主在网络中不断吐槽着自己和小区物业公司发生过的不愉快，在这个犹如龙卷风般言论不断传播的过程中，少数反对意见迅速被淹没和沉寂。这种情绪性的言论发泄，最终演变为多次的群体性冲突事件。

（2）没有正规、正式的组织框架。这直接导致该组织在和其他组织互动的过程中，处于劣势地位。在申请居委会批准业主委员会成立的过程中，居委会就曾多次以“没有正式的组织架构”等拒绝了业主的要求。

（3）与业主之间不存在约束力。S组织作为正在筹备中的非正式组织，对于成员并无约束力。S组织成员退出 QQ群，便在某种程度上意味着退出该组织。

3.社区精英发挥的复杂作用

该组织自发起至今已经有 7、8年时间，在筹建过程中，社区精英发挥着复杂的作用：一方面，由于他们往往拥有比较高的社区参与意识和强烈的社区归属感，占有一定的社区资源且组织创新能力较高，他们在业委会筹建和团结过程中发挥重要作用。但另一方面，出于自身利益的衡量，他们存在着被与业委会对抗的物业公司拉拢的可能。由于在成立初期，组织发展倚重于组织骨干成员，骨干成员的损失往往对组织利益造成较大伤害。

从S小区业主委员的成立过程上来看，社区精英发挥着较大作用。在第一阶段上，小区一从事建材批发生意的商人抱着取回长期未到手的土地证的目的成立S业委会。之后他通过挨家挨户敲门的方式实现了组织成员的不断扩大。到第二阶段，该组织发展出核心成员7到8人。第三阶段，在几位核心成员的带动下，该组织不断发展外线，越来越多的居民被动员加入该组织。

目前，S组织有7到8人为轮流负责各项日常事务和专门负责动员社区居民参与活动的骨干成员，其他的为辅助成员。该组织也有专门的4到5人负责准备筹备业主委员会所需文件。他们无疑是业主维权过程中的中坚力量。

（二）多元化的组织功能拓展

除去传统的为业主维权的功能外，S社区业委会还发展出其他组织功能。这些提升了业主对于本小区的文化认同，提高小区业主组织的内聚力。

1.文化娱乐功能

由于该社区内的文化性组织发展不够成熟，组织活动少，组织能力差，该小区处于组织化程度松散的状态。S组织的成立填补了这块空白，该组织常常发起春游、秋游等外出活动，常常组织业主一起唱歌等文化娱乐活动。

2.社区互助功能

主要体现为通过网络社交平台为业主提供信息资源。在S组织成员共同建设维护的QQ群和微信群中，业主及时将自己已知的对小区建设有利的消息上传公布。例如共享垃圾处理人员电话，邻近超市的新折扣优惠，用不上的商场打折券等等信息资源都会在群内通知，各取所需。

三、业委会长期维权中面临的困境

（一）非理性维权路径和自身建设不足造成业委会维权困难

该组织自成立以来，试图采取多种活动维护业主权利，在维权过程中呈现出非理性的对抗冲突和理性的协调谈判并存的特点。

在维权过程中，S小区业委会曾就停车费收取不合理、夏季夜间断电和小偷较多监管不力等和物业公司产生冲突，冲突往往演变为群体性事件。S小区业委会曾采取向居委会办公处投掷石块，将私家车停放至小区出口和大路上、不让物业管理公司员工下班等方式。在群体匿名性的掩护下，业主愤怒的情绪迅速演变为暴力举动，在集体力量掩护下，维权活动成为非理性的个人情绪发泄，反而导致和物业博弈中的业主在法律面前的不利地位。

而自身建设的不足更是业主委员会维权难的硬伤。这主要体现在组织结构不健全、不成熟，对组织成员约束力弱。目前，多数业委会中监督制度不健全，缺乏制度保障组织成员履行责任，埋下组织骨干成员权力寻租的隐患。在笔者对S社区的业委会成员的访谈中，一位成员提到：“我们也有自己的工作要做，忙的时候对这些事情管得自然少了。还有些成员被物业开的停车优惠条件吸引去了，已经退出组织了。”由于我国目前有关业主自治的法律法规存在缺失,而且在法律上业委会的主体资格尚不明确，业委会长期处于法律上的尴尬地位，对业主吸引力、成员约束力很弱。松散的组织架构使得业委会在和组织结构成熟的物业公司的博弈中处于不利地位，且不稳定的组织成员也成为居委会不批准业委会成立的理由之一。

（二）行政部门旁观和行政色彩强的居委会掣肘加大业委会维权难度

S小区业委会成立过程中，受到诸多行政力量的干涉，过多地行政管控导致S小区业委会多次筹建活动破产。

2014年，S小区该组织申请正式成立业主委员会。该组织 8名骨干成员挨家挨户敲门,获得了该小区1、2期过半业主签名后,向街道办提交了成立业委会的申请书。但街道办认为该小区实际入住率未过半，故不予批准。半年后，该组织重新收集资料，申请行政复议，但依然没有下文。

业委会作为群众性自治组织，其成立与否应取决于大多数居住成员投票，其合法性应来自群众。然而在整个业委会成立过程中，行政色彩浓、行政管控多，在社区治理建设过程中，基层政府理念尚未得到及时转变。首次业主大会成立需要得到街道办的批准，同时业委会的成立需要所在区的主管部门备案，业委会的合法性实质来源于政府。

同时，该组织与物业管理公司的矛盾，实质上体现了深层次的业委会和居委会的矛盾。S小区中，开发商指定的物业公司和居委会在某些方面有着利益关联，且业委会和居委会无法分开，导致业委会受行政性影响，在实际维权中遇到诸多困难。出于对自身利益的考量，居委会一直旁观两者冲突，且阻挠业委会维权行动。业委会的工作还要受到居委会考核,这又对业委会发展形成了束缚。

（三）大众媒体在业委会维权过程中帮助有限

在S小区业委会的一次与物业公司的群体性冲突被当地电视台报道之后，物业公司和业委会的矛盾得到暂时缓和。双方统一意见，决定就停车费标准问题展开谈判。可见，目前为止，媒体曝光依然是业主维权的一种重要渠道，大众媒体作为第三方力量，是一个提供信息的公众平台，在它的帮助下，讨论主体有望实现“协商民主”。媒体有助于各方意见在充分沟通、协商后达成一致，进而影响公共事务的决策和社区治理的实现。

另一方面，媒介在业委会维权过程发挥作用的现象仍非一个连贯而持续的过程，更多地是一种带有“临场发挥”性质的短期行为，带有不确定性和偶然性，并不能够成为业委会和物业公司及居委会博弈过程中的稳定的支撑力量。

四、结语与建议

（一）推动业主委员会委员职业化和业主委员会制度化

针对目前的治理困境，一方面需要推动业主委员会委员专职化。组织成员的思想道德素质和管理能力是影响业委会任务完成的重要因素。专职化有助于增强组织成员的责任意识，提高组织认同感，提高事务处理效率。另一方面应当完善业主参与制度，通过明确的制度保障公平、公正、公开的民主程序，出台具体的公共事务关系细则，实现制度化的公平，健全监督程序。确立业委会定期报告制度、建立业委会成员行为规范等方式，都有助于保障业主委员会来自群众的合法性。

（二）提高行政执法能力，转变社区治理理念

随着公民社会的发展，政府转变社区治理理念已经成为必然的选择。行政权力过度膨胀，不仅加大了政府部门的工作负担，而且不利于发挥基层群众的创造性。而实现多元主体管理社区，提高居民对公共事务的参与度，则在降低政府管理成本的同时，有助于实现居民通过业委会维权，走上自治常态化。

在提高行政执法能力方面，杜绝基层政府的不作为现象，提高行政复议和行政诉讼立案率，则有助于城市业委会的建设和发展。公平公正的运用法律衡量行政权力是城市业主的重要诉求，通过行政复议，维护业主权益，有助于减少群体性事件发生的可能。

（三）提升媒介在精英阶层影响力，促进公共领域协商民主的实现

如何有效运用大众媒介的力量维护自身权利，这对业主的理性能力提出了较高要求。网络、电视台等多种媒介形式，提高了公众关注度，有助于督促政府力量介入解决问题。但另一方面，业主需要掌握更多相关法律法规知识，理性运用这一平台，表达自身利益诉求，寻找“突破口”，推动政策完善与落实。

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New Features, Dilemma and Countermeasures of Ower Committee in the Context of Community Governance—— a certain community in Hefei as a example

Lian Zi-yu
(Social Science Department, Institute of Public Administration, Central South University Changsha, Hunan 410083)

Abstract:With the rapid development of social media, owner committee presents some new features. On the one hand, internet platform improves the owners’ involvement in the public affairs of community and cultural identity with it, which makes the function of owner committee diversification. On the other hand, loose and unstable organization is the disadvantage for owner committee to other organizations. The writer took the continuous eight years’ conflict between a certain owner committee in Hefei and property management company and neighbourhood committee during its establishment as a example to analyze new features, difficulty in establishment, dilemma and possible countermeaures for current owner committee.

Key words:city community governance; owner committee; systematism dilemma; case study

中图分类号：D669

文献标识码：A

文章编号：1672-4437（2016）02-0062-04

收稿日期：2016-03-24

作者简介：廉子玉（1995-），安徽阜阳人，中南大学公共管理学院学生。主要研究方向：社会学。