对现存“小产权房”分类处置的构想

邵哲

摘要：目前，小产权房的形式和涉及利益的主体越来越多，因此在解决小产权房时要基于均衡利益、区别对待、循序渐进、维护稳定的原则实行分类处置。

关键词：现存；小产权房；分类处置；构想

一、小产权房问题的政策变化

（一）政策犹豫期。从20世纪90年代开始，城市近郊逐渐蔓延小产权房，在2003年前后中央和政府已经对小产权房的交易十分担忧，并在该时期通过暧昧的政策对小产权房交易的风险进行提示。比如：原建设部于2007年6月提示购房者“以城镇居民身份到农村购买农村住房不符合现有土地管理制度的规定”。

（二）政策权宜期。从2007年开始，政府收紧小产权房的政策，比如：国务院于2007年7月明确规定城镇居民不能购买农村宅基地、小产权房、农村住宅；国务院于2008年1月颁布《关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》；国务院于2009年9月颁布《关于严格建设用地管理促进批而未用土地利用的通知》。该时期的政策具有浓烈的权宜性和公权介入性，一方面没有轻易取缔小产权房；另一方面只停留在阻止小产权房蔓延的层面，没有涉及小产权房的处置。

（三）政策治理期。政府于2010年5月着手小产权房的治理，通过“一案一处理”的方式解决小产权房，且全国性的解决措施也在付诸行动。比如：住房城乡建设部和国土资源部于2013年12月颁布《关于坚决遏制违法建设销售“小产权房”的紧急通知》。一方面对小产权房的建设和售卖行为坚决惩处，另一方面对在建和在售的小产权房分类处理。自此，政府开始进一步明确了小产权房的政策立场，并开始实行排查和试点。

二、现存小产权房的分类处置原则

（一）利益均衡的原则。国家是公共利益的代表，购买者是私人利益的代表，当和私人利益发出冲突时，虽然原则上应该公共利益为重，但是小产权房的利益均衡较为复杂。和商品房比较，小产房具有价格优势，因为小产权房建设在集体化的土地上，且没有缴纳税费和土地金，因此小产权房打破了政府垄断土地的格局，同时冲击了国家的税收体系。另外，小产权房从一定层面上缓解了政府住房提供的压力。但是，小产权房存在着农地面积锐减和无序开发的问题，因此政府要以大多数人的利益为原则，对小产权房进行治理，从而协调好多种利益的均衡。

（二）区别对待的原则。由于小产权房的形态具有多种特点，因此要按照不同的标准对小产权房进行划分。①根据占用地类型划分，主要分为农用地、未利用地、集体用地的小产权房。②根据土地利用规划的要求划分，主要分为符合土地利用规划的、不符合土地利用规划的小产权房。③根据小产权房的建设和销售情况划分，主要分为正在建设和销售的、未建成的、已经建设和销售的小产权房。④根据购房目的划分，主要分为休闲型、投资型、居住型的小产权房。由于每种划分类类型的利益是不相同的，所以要使用多样性的方法处理小产权房。

（三）循序渐进原则。小产权房的发展不仅范围广泛，还规模浩大，因此在处理小产权房时要循序渐进，不能仓促极端。市场具有调节性，法律具有连续性和历史性，在处理小产权房时可以有效地利用市场，通过在现有制度内法治的实行来处理小产权房。制定小产权房的处理方案时要对短期措施和长期措施进行综合考虑，并结合宏观政策和微观措施。

（四）维护稳定的原则。秩序的稳定可以给社会和经济的发展提供坚实保障，因此在处理小产权房时要对处理措施进行法治评估和风险评估，而处理措施的评估关键便是这些措施能否保障社会稳定。

三、现存小产权房的分类处置方案

（一）规划阶段的处理。规划阶段的小产权房一律禁止。原因如下：①由于项目还未动工，且涉及利益较清晰，因此严禁开发不会影响社会稳定；②现行法制内小产权房的存在依据不充分。在没有小产权房的专门法规之前，原则上不准许小产权房的任何项目，虽然有个别情况例外，但是要实行严格审查。例如：筹划项目满足城市规划的要求，且开发商有主体资质，那么可以在完善手续和补缴税费后，按照工程规划使项目合法。

（二）建设和售卖阶段的处理。建设和售卖阶段的小产权房要严格监管以把好质量关。对于正在建设的小产权房要审查开发商的主体资格，若开发商缺乏有关资质，则予以拆除。对于正在售卖的小产权房要鉴定房屋的质量，如果质量不合格，则予以拆除；若正在建设或售卖的小产权房符合质量要求，则把小产权房划分为农用地和集体用地的小产权房，农用地的小产权房强制拆除，集体用地的小产权房弹性处理。处理方式如下：①把总体规划和不符合规划的项目相比较，对执法成本进行分析和预估，如果调整规划不会影响该区域的经济发展，则变更规划和合法化小产权房。②由于正在建设和售卖的小产权房中还未建完和售出的部分与开发商和购房者之间不存在合同关系，因此小产权也不存在，如果这类小产权房质量合格，则合法化。并把小产权房划分为满足保障要求和不满足保障要求的小产权房，满足保障要求的纳入保障住房规划体系，不满足保障要求的让开发商补缴税费和土地金后，开发成商品房。

（三）已入住阶段的处理。①已入住但不符合质量要求的小产权房，由质量鉴定部门鉴定房屋的质量，不满足居住要求的予以拆除。另外审查开发商资质，具有合法资质的根罚款或吊销主体资格；没有合法资质的直接罚款。在拆除小产权房后，如何补偿用户要从以下两点综合考虑：a.明确开发商和购房者之间的合同无效，由开发商退还房款；b.业主入住时间较长，如果只退还房款会导致购房者抵触，因此要按照购买年限分类购房者，以专项基金实行分级补偿。②已入住且符合质量要求的小产权房，在开发商退还房款后，不予以用户补贴给以警示。并进一步划分这类小产权房，划分为符合规划和不符合规划的小产权房。不符合规划的小产权房，其处理方式类似于上文中提到的不符合规划且正在建设或售卖的小产权房。如果拆除，一定要妥善地安置用；和正在建设或售卖的小产权房相比较，已入住小产权房的涉及利益更复杂，因此要对小产权房的存在时间和实际影响进行综合考虑，符合规划的小产权房如果符合保障住房的要求，则转换成保障住房，处理方式同样和正在建设或售卖的小产权房类似。

安置小产权房用户时根据房屋的性质分类处置。①如果小产权房满足保障住房的要求，则纳入保障住房的规划体系，并根据住房保障的条件审查住户，满足住房保障条件的允许补办手续和继续入住；不满足保障条件的政府回购并安置。另外，小产权房转换的保障住房其入住资格要比保障住房的入住资格低，以减少回购和平衡利益。②如果小产权房不符合保障住房的要求，则补缴税费和土地金，补办手续和完善产权，使小产权房转换成大产权房。由于小产权房不同，其缴费标准也不同，因此要对小产权房的土地面积、区位条件、价值、收益等进行确定，按照商品房的土地金和土地国有化后的金额评估比例确定小产权房土地金的补缴费用，按照城市标准补缴税费。另外，建立系统的购房补缴制度和实行分期付款、分期利息减免、款项减免等措施促进住户的配合与政策的完善。（作者单位：上海政法学院研究生院）

参考文献：

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