生态安全法框架体系完善构想

翟新明　余广俊

【摘要】当前我国生态安全形势严峻，在这一背景下，我国生态安全法立法问题备受关注。文章在诠释我国生态安全法深刻内涵的基础上，阐明架构我国生态安全法体系的必要性，深入挖掘我国生态安全法立法的问题所在，提出完善我国生态安全法框架体系的具体构想，以求为我国生态安全法的体系架构提供有益的借鉴。

【关键词】中国生态安全法 框架体系 完善 构想

【中图分类号】D922.6 【文献标识码】A

在中国如火如荼建设经济社会的发展状态下，我国国民生活水平大幅度提升，民众生活质量获得改善。可是，人们安逸地享受物质生活的时候，生态环境欠平衡引发的生态危机接踵而来。生态问题引发了公共安全风险，生态危害的接连而至给人们的生命安全和日常生活带来了巨大影响，俨然成为了严重影响我国国家安全的关键问题。可是迄今为止我国生态安全法立法迟迟没能成形，有关《国家生态安全法》框架体系构建的相关课题研究的文章寥寥。基于此，笔者提出了完善我国生态安全法框架体系的构想，为相关研究进行了有益的补充。

生态安全法的深刻内涵

我国生态安全概念研究。截止目前，生态安全的相关概念在国际上还未获得统一界定，存在广义、狭义两方面认识。广义而言，生态安全泛指人类健康、生活保障、生活资源、生存环境、所处社会和生存权利等处于安全状态，不受侵害。而狭义上讲，生态安全涵盖了自然生态系统安全和半自然生态系统安全两部分，反映出的是系统化的生态水平以及健康水平。

生态安全作为交叉于多学科内的全新概念，其实质是保障良好的自然环境状态，保持人类社会健康发展和可持续发展，进而实现生态圈整体安全。可理解为人类关注生态对生存安全的影响，将生态认知提升到保障人类生存发展的必要条件上来，注重多范畴的生态安全。部分城市规划研究者认为，生态安全可通过如下两方面简要表述：第一，人类赖以生存的生态系统结构不被破坏，能够保障人类生存及发展的生态需求；第二，环境、生物、人类三者之间的生态系统始终保持着正常的功能与结构。针对我国而言，人与自然生态关系和谐，才能维系社会协调发展，生态安全至关重要。

我国生态安全法的深刻内涵。在上述我国生态安全概念研究的基础上，不难发现我国生态安全急需一部立法来保障。生态安全法是调整保持人类与地球生态系统之间正常的功能和结构的过程中所产生的各种社会关系的法律规范的总称。它是保障我国生态安全的必要手段。实施生态安全法立法，能防范生态风险的发生，恢复被破坏的生态，维持生态良性发展，改善和提高人类的生存环境，保障人类健康，并为社会可持续发展蓄力。此外，生态安全立法更可以有效起到平衡生态环境保护与利用过程中各方利益的作用。故而，我国生态安全法立法目的为：保护生态平衡，促进人类健康与社会长足发展，以维护自然生态系统来改善生存环境，平衡多方利益关系，关注并保障人类后代生态环境质量。

生态安全法区别于我国传统环境保护法，更加注重“绿色生态文明”，其特征主要表现在如下几方面：第一方面，生态安全法具有综合性特点，它涉及范畴涵盖了国家多个层面，多个部门。第二方面，生态安全法具有专业性，因为其构建在保障生态安全价值基础之上，对生态安全调控过程中必然运用专业技术规范，提供科学依据，实施专业调控。第三方面，生态安全法具有创新性。生态安全法着力于人类生存环境的保护，其价值观没有停留在人类消费和社会发展层面，而是革命性地朝着“生态利益中心主义”靠拢。

生态安全法原则的探讨。因为相关生态安全法的立法尚未制定，所以目前只能探讨其基本原则。笔者认为生态安全法首先应具有防范风险的原则，这一原则下要对生态恶化的风险采取防范举措。将事前约束做足，杜绝生态风险的源头以减少生态风险发生后的治理成本。其次要遵循开发、利用生态资源适度原则，此原则以平衡生态资源利用与保护关系为核心，实质在于维系生态系统平衡的基础上，保障人们的资源利用率。再者区域差异控制原则。针对我国不同地理区域生态特点，抓住生态系统构建的地区差异，有针对性地实施生态安全法律保护，形成统一规划和地方协调，利用当地生态规律实施管控，实现政府、地方、个人的共同担责。最后，要贯彻公众参与原则。生态安全立法就是要我国公民都要遵循此法律，人人具有保护生态系统平衡的权力和义务。

构建生态安全法体系的必要性

生态安全法体系的构建具有重要战略意义，忽视生态安全带来的个例不胜枚举，而古楼兰的陨灭是给人类生存敲响的最沉重的警钟。生态环境受人类活动的影响变得日益脆弱，土地沙漠化、雾霾重重、物种濒临灭绝等现象突出。据相关统计，我国四分之一以上的国土荒漠化，每年直接经济损失5000多亿元。除了上述生态问题，工业发展带来的水、空气污染等问题更严重影响生态安全。全国废水排放总量716.2亿吨。其中，工业废水排放量205.3亿吨、城镇生活污水排放量510.3亿吨。

我国生态环境的基本状况是：总体生态环境在恶化，生态治理的能力远远赶不上生态破环速度，生态赤字在逐渐扩大。我国正承受着人口众多、工业化、市场经济压力三大生态压力，加上现行的环境保护法执行难，国人整体存在生态安全意识薄弱、生态安全法制观念淡化、生态安全立法不完善等问题，因此，构建我国生态安全法体系十分必要，为有效推进中国经济社会发展进程，以国家安全为根本，我国需尽快制定一部专门的《生态安全法》，给出法律层面具体的保障生态安全的战略举措，来应对日益恶化的生态安全现状。

生态安全法立法的问题所在

当前我国关于生态安全法体系初具规模，截止2014年初，我国已有6部与环境保护相关的法律，9部与国家资源相关的法律，国务院行政法规600多件，地方性法规7000多件。这些已经颁布实施的法律、法规和条例，围绕宪法初步构成了生态安全法立法的指导思想，可依托现有《环境保护法》这一基本，结合与生态安全相关的众多专业性法规，构架我国独立的生态安全法体系。然而，对比世界其他国家，我国尚没有对生态安全形成独立的立法，也就不具备“生态利益中心主义”价值观、生态安全保障、社会可持续发展保障的功能。

针对我国当前的生态安全法法群：森林法、防沙治沙法、气象法、大气污染防治法、土地法、水污染防治法和草原法等，可进行统一的调整，可是这些立法之间的相互关联并不紧密，整合的具体内容也十分空泛，不能体现出生态安全法律内容上的整体性，无法构成真正意义上的生态安全法体系。看似庞大的生态安全法法群，实则仍旧存在根本上的不足：

首先，针对生态立法研究没有预见性。我国《环境保护法》是展开生态安全保护工作的基本法。可具体的法律条文内容，将我国生态环境的保护问题留给了其他单行法规定，进而形成我国环保法只重视防治污染，轻视生态管理和保护的主基调。故而，今后我国的生态安全立法需要更深层次的探究我国生态安全发展趋势，进一步挖掘生态问题所在。其次，生态安全法群并不完备。生态安全法群看上去范畴广阔，其实对相关领域还没有全面涉及，例如：自然保护与自然保护区管理仍只在理论探索初级阶段。再者，生态安全法不具备多元手段。生态安全法若要实现保护生态平衡的目标，就要运用多元手段。所以，我国生态安全的立法过程中，要结合生态伦理学等多种学科方法来实施立法。当前立法手段过于单一，对生态安全立法不利。另外，生态安全法群的规定操作性不强，生态保护程序立法散乱。生态安全法在我国存在注重实体轻视立法程序的弊病。最后，生态安全法的主导手段是行政执法。行政权的行使在环境法污染防治上有效，可针对保障生态安全成效不大。

完善生态安全法框架体系的构想

第一，尽快明确《国家生态安全法》总则。一部完整的法律法规，必然要以总则为引领。在总则内明确生态安全法的法律定义、基本任务和原则、立法目的和目标等规定。生态安全法立法目的：依法维护生态安全整体平衡，以保障人身健康和社会发展为基础，通过维护自然生态系统来改善生态环境，权衡生态环境保护与生态利用的多方利益关系。立法目标：围绕生态利益中心，推动国家生态平衡，完善生态保护，促进社会可持续发展。

第二，规定《国家生态安全法》的主要内容。一方面，明确违反国家生态安全法的责任主体，从可操作性出发，规定不同主体的权力和义务。主要内容应重点提及我国政府的重要决策作用，强化其责任和义务。特别是责任方面要规定到主管负责人，明确政府决策若破坏生态安全的追责条文。针对企业生产过程中对生态安全带来的影响，要细化到企业投产之初的选址、备料，生产过程中的污染物产生、生产之后的排污行为、销售行为等规定。力求涵盖多层次、多部门和多结点，明确企业生产一旦造成生态破坏应承担的相关民事责任以及刑事责任。而对于国民大众来讲，他们是保护生态的关键，《国家生态安全法》中要指明公民保护生态的义务和责任，以增强大众的生态保护意识。另一方面，生态安全法中要细化法律措施和制度。要给予公民监督权、知情权和参与权。生态安全法要明确生态安全法的奖惩措施，惩处力度要大，惩处办法要细化、严格化。生态安全法的设立应当包括如下制度：

一是生态安全预警制度。基于此制度构建我国生态安全预警系统。有了预警，那些潜在的影响生态安全的信息就会快速汇总起来，运用先进的数字化预警系统评估风险等级，给出预警，有助于决策者获取定性的判断，尽快处理好风险隐患，减少生态风险带来的巨大损失。二是生态信息保护制度。生态安全信息的搜集、整理和运用都需要十分科学严谨的管理，这就需要生态信息保护制度来维护。三是生态安全风险评价制度。构建风险评价制度的目的就是要以量化指标来判断风险等级，评价风险带来的破坏程度，给保障我国生态安全提供重要的参考。四是生态安全补偿制度。明确生态治理的补偿条款，依法循规实施合理的补偿。五是生态安全生产制度。明确保障生态安全的生产流程和制度，对处理生产垃圾等作出明文规定。六是生态安全区域保护制度。针对不同区域生态环境特点给出不同的保护制度，以体现当地法规的严谨性和实效性。七是生态安全档案制度及跟踪制度。构建完善的生态安全管理档案，并依法妥善保管、运用。对生态安全的管理实施定期或不定期的跟踪，随时掌握生态安全的现状。

第三，健全我国生态安全体系的法律保障体系。围绕当前生态安全体系法群，查找不利于生态安全立法的相关内容加以完善，多方面构建生态安全体系的法律保障，形成严密的法律保障网，成为生态安全法的扶持力量，促进生态安全法的全面运行。国际上在此方面已有先例，我国可以借鉴他国经验来健全这一保障体系。完善我国生态安全的法律保障体系，应遵从宪法的指导，依托环保法和资源保护法，构建以森林法、大气污染防治法、土地法、海洋法、野生动物保护法、清洁生产促进法、草原法以及可持续发展法等为主，相应制度和法规为辅的生态安全体系法律保障体系，以此保障我国生态安全体系的稳固。

第四，提倡国际合作机制。中国生态安全相关研究落后于其他国家，起步晚、生态问题复杂的原因导致我国生态安全不稳定因素增多，我国有关部门应对这些生态问题时经验不足。所以要倡导国际合作机制，实现国内外在生态安全体系构建上的全面合作，将生态风险放大到全球责任位置，携手各国一同研究解决生态问题的对策，促进全球生态环境的改善。

第五，依托刑法保护生态安全立法。纵观世界各国以及重点地区的生态立法，依托刑法实施保护俨然成为了必要手段。他们采取的保护方式并没有特指到生态安全，而是透过对环境的多范畴生态系统加以保护来实现对生态安全的保护。刑法是生态安全立法坚强的后盾，在保障生态系统完整、稳定和安全方面，刑法的惩治力度最为恰当。

第六，构建环境公益诉讼制度。《生态安全法》基本原则中涵盖了公众参与。充分贯彻这一原则的方式就是明确生态公益诉讼制度。当前并没有这一制度的相关提议，暂且以环境公益诉讼来类比。任何人基于行为人的不法行为致使公共环境权利受到侵害或有侵害之虞时依法提起的诉讼就是环境公益诉讼。补偿环境侵权的方式包括了行政、民事以及刑事三大诉讼。但是，当前我国的三大类诉讼并未全部规定环境侵害可提起诉讼，只有刑事诉讼法明确规定，对侵害国家社会公共利益的行为，检察机关有权代表国家对其提起诉讼。此外，我国现有的一些制度对环境公益诉讼起到了限制作用。民事和行政诉讼规定了诉讼原告必须是与案件有直接利害关系的当事者，而环境公益诉讼并不存在直接利害关系人。因为环境保护的公益化性质，导致在现行诉讼制度规定下的诉讼无力，所以环境公益的法律保障形同虚设，这一结果定会打消公众参与生态环境保护的公益热情和参与相关事务的积极性。故而，在尚未建立健全相关法律制度情况下，谈保护生态公益不符合现实。

我国现行《环保法》第六条中明确了人们对环境污染主体实施控告的权利，可此项规定十分抽象，对照我国其他相关法律条文，未能找到和其相配套的权力保护规定。我国当前执行的环境管理体制内，独立的环境行政主体包含了地方各级人民政府以及相关管理部门。然而在多元发展政府职能理念、行政监督不到位、行政执法存在地方保护现象、行政管理机制混乱等原因下，我国环境管理机构无法担负起维护环境公益的职责。因而，将环境公益行政诉讼权力赋予相关组织或个人，让他们依法参与生态管理，监督相关职能部门的环境执法，从而强化生态管理。这样不仅可以提升国民整体生态安全参与意识，更能够促成他们自觉运用法律手段来保障生态问题的解决。

第七，构建我国生态安全经济核算系统。设立专项生态安全预防基金，用于支付生态环境破坏后的修复补偿费用。构建完备的经济核算体系，给生态建设提供资金扶持。该系统应该由政府牵头，鼓励众多企业投资参与共同搭建，费用要纳入我国经济预算系统。

不可否认，我国生态安全相关立法工作走在了世界的后列，而当前严峻生态环境亟待我国尽快完成生态安全相关立法工作。只有填补了此方面的立法空白，方可推动生态安全法法律体系架构，才能够尽快立法，依法治理我国生态安全问题，对破坏生态安全的行为形成法律震慑，进而完善生态安全法律保障框架。此外作为我国国家安全体系的一部分，生态安全法框架体系的全面构建具有不可忽视的战略意义。立足当今我国环境保护法、自然资源法和现有生态安全立法研究基础，着手完善生态安全法框架体系，促成生态安全法尽快制定出台，是利于国家生态平衡，社会和谐发展，国人健康生活的根本所在。

（作者分别为陕西理工学院、陕西广播电视大学副教授，陕西理工学院经济与法学学院副教授；本文系陕西省教育厅2014年科研基金项目阶段研究成果，项目编号：14JK1126）

责编 /许国荣（实习）