财税改革到底怎么改？

严骏

在刚刚闭幕的2016年全国两会上，李克强总理在政府工作报告中明确指出：“加快财税体制改革，合理确定增值税中央和地方分享比例，把适合作为地方收入的税种下划给地方，在税政管理权限方面给地方适当放权；进一步压缩中央专项转移支付规模，今年一般性转移支付规模增长12.2%；全面推开资源税从价计征改革；依法实施税收征管；建立规范的地方政府举债融资机制，对财政实力强、债务风险较低的，按法定程序适当增加债务限额。各级政府要坚持过紧日子，把每一笔钱都花在明处、用在实处。”

在前几年的中央经济工作会议中也提出，要加快财税体制改革，抓住完善地方税体系、减轻企业负担等关键性问题加快推进。

财税改革如何推进

财税改革具体怎么改，如何推进，是当下我们比较关注的问题。全国政协委员、财税专家贾康认为，今年应把税收和“绿色经济”结合起来。建议加快立法，及早开征环境保护税。以环境保护税和“税制绿化”为代表的绿色财税制度改革，是加快经济发展方式转变追求可持续发展实现“中国梦”的必然选择，是我国实现能源安全和资源节约、减少污染改善民生客观要求，也是应对全球气候变化挑战的重要选项。

面对日趋严峻的环保问题，贾康提出环保税的征收，可以说是恰到好处。贾康认为，在稳定宏观税负的前提下开征环境保护税，可在环境费改税、改革资源税的同时，相应减少企业所得税、关税等税负。建议将环境保护税全部进入地方税收入，作为一般预算收入统筹管理，不延续“专款专用”的老路。

然而，面对当下中国经济整体下行如何确保财税改革顺利推进的问题时，贾康认为，对于中国经济，从经济运行来说，我不觉得有这么悲观。国内已经多次出台稳增长措施，加之货币政策降息降准，财政政策又给出了预期，国家发改委批出若干大项目，最近很多大数据指标都显示有飘红迹象。过段时间经济应该有一个阶段性探底，希望能够尽快企稳。在“十三五”期间，6.5%是年均增长速度必须托住的一个底。

同时，贾康还指出：“大规模刺激是财政政策和货币政策都推出力度很大的组合，不顾一切强扩张，比较典型的就是4万亿，4万亿2.0版可行度很小。”

之前，由习近平总书记主持召开的中共中央政治局会议就财税改革时明确指出要求在2016年基本完成改革的重点工作和任务，2020年基本建立现代财政制度，财税体制改革时间表确定，顶层设计再进一步。

随着李克强总理在政府工作报告中提出，要在今年5月1日起全面实施营改增。之前，我国施行的是增值税和营业税两个最为重要的流转税税种，二者分立并行。其中，增值税的征税范围覆盖了除建筑业之外的第二产业，第三产业的大部分行业则课征营业税。这一始于1994年的税制安排，适应了当时的经济体制和税收征管能力，为促进经济发展和财政收入增长发挥了重要的作用。然而，随着市场经济的建立和发展，这种划分行业分别适用不同税制的做法，日渐显现出其内在的不合理性和缺陷，对经济运行造成扭曲，不利于经济结构优化。

供给侧改革引领财税改革

贾康认为，在当前中央提倡的供给侧改革中，供给与需求是同时存在的一对关系。总体而言，需求管理是总量管理，侧重于在反周期概念下，各个年度短期视野内调节经济生活中银根的松和紧、施行总量的刺激或收缩；而供给管理要更多地着眼于中长期和全局的发展后劲，考虑不同角度的结构优化，区别对待、突出重点、兼顾一般、协调匹配等等，显然供给管理的复杂程度远远高于需求管理。

“供给侧改革可以引领财税改革，它不是以供给侧否定需求侧，而是把两者更好结合、优化处理动力机制和平衡机制。”贾康说。

而在之所以要全面推进营改增的问题上，贾康在多个场合也指出，从税制完善性的角度看，增值税和营业税并行，破坏了增值税的抵扣链条，影响了增值税作用的发挥。增值税具有“中性”的优点，即在筹集政府收入的同时并不对经济主体施加“区别对待”的影响，因而客观上有利于引导和鼓励企业在公平竞争中做大做强，但是要充分发挥增值税的这种中性效应，前提之一就是增值税的税基应尽可能宽广，最好包含所有的商品和服务。现行税制中增值税征税范围较为狭窄，导致经济运行中增值税的抵扣链条被打断，中性效应便大打折扣。

同时，贾康从产业发展和经济结构调整的角度也指出，之前，将我国大部分第三产业排除在增值税的征税范围之外，对服务业的发展造成了不利影响。这种影响主要表现在由于营业税是对营业额全额征税，且无法抵扣，不可避免地会使企业为避免重复征税而倾向于“小而全”“大而全”模式，进而扭曲企业竞争中的生产和投资决策。比如，由于企业外购服务所含营业税无法得到抵扣，企业更愿意自行提供所需服务而非外购服务，导致服务生产内部化，不利于服务业的专业化细分和服务外包的发展。同时，出口适用零税率是国际通行的做法，但由于我国服务业适用营业税，在出口时无法退税，导致服务含税出口。与其他对服务业课征增值税的国家相比，我国的服务出口由此易在国际竞争中处于劣势。

从税收征管的角度来看，贾康认为，两套税制并行造成了税收征管实践中的一些困境。随着多样化经营和新的经济形式不断出现，税收征管也面临着新的难题。比如，在现代市场经济中，商品和服务捆绑销售的行为越来越多，形式越来越复杂，要准确划分商品和服务各自的比例也越来越难，这给两税的划分标准提出了挑战。再如，随着信息技术的发展，某些传统商品已经服务化了，商品和服务的区别愈益模糊，二者难以清晰界定，是适用增值税还是营业税的难题也就随之产生。

以前，营业税是地方的财政收入，营改增之后，地方政府的财政收入突然少了一大块。有专家曾指出：“如果还想让地方政府承担原有的支出责任，就要调整中央和地方财政收入的分成比例，如果分成比例不调整，势必逼着地方政府另辟蹊径，寻找新的财源。”

随着财税改革的逐步推进，人们看到了财税改革的曙光。按照财政部部长楼继伟的话说，营改增也可以倒逼整个财税改革。但楼继伟同时指出，营改增改革情况复杂，去年财政收入情况不太好，而剩下的建筑业、房地产业、金融业和生活服务业一揽子纳入改革则是最大的难点，因为改革任务量大，涉及企业多，其中生活服务业占大头，4个行业占了大致960万户，对应营业税1.9万亿元，占原营业税总收入约80%。

贾康也认为，从地方政府层面来说，很现实的问题就是必须有自己手上可用的财力来过日子，原来手上唯一一个稍微像样一点的大宗收入来源是营业税，而今通过营改增以后变成现行体制之下3/4的股份，的股份份额归中央的增值税。地方政府再往后，到底靠什么财力来源过日子，还有待考验地方政府的智慧。

中央与地方事权财权如何划分

中央也曾明确提出，“建立事权和支出责任相适应的制度”，对此，财政部财科所专家刘尚希认为，以前更多是事权和财力相匹配的提法，“支出责任”不同于“财力”，“财力”强调的是钱的来源，而“支出责任”更强调谁花的钱，强调了“谁花钱，谁办事”。

刘尚希表示，在营改增税改之前，地方政府的支出责任过大，应该上移一部分。一些事项的执行权和支出责任可以上移到中央，比如大江大河的治理、边防等。

中国政法大学财税法研究中心主任施正文认为，当前我国财政的根本问题是各级政府事权不明确，没有划分清楚。更没有在这个基础上明确支出责任，没有涉及财权划分。

北京大学法学院财税法专家刘剑文教授也认为，从“财力”到“支出责任”这一提法的改变，说明党进一步强调了财政问题在事权落实过程中责任的重要性。也就是说，各级政府部门在落实事权时，要更好地以财力为保障。同时，钱花的是不是合适，也应当予以规范。

贾康认为，从营改增倒逼再往下看到的是财政预算的改革。财政支出强调公开性、透明性。跨年度的预算，这种更多应考虑所谓的综合平衡，瞻前顾后、统筹协调的预算带来一系列的技术上的要求，要一编年，按照每年往前滚动的方式，可持续运行必须要有像样的预测，这种像样的预测，必然推进政府获得的服务，服务购买在政府采购概念之下对于特定的这种预测结果作为一种服务来和社会力量互动，来支撑这种预测水平能够努力，能够基本够格。3年滚动预算必然要求引入权责发生制，同时要求政府要把自己的资产负债表按照中央的明确要求，从中央到地方各级公之于世。

消费税、资源税、环保税、房产税如何改

在诸如消费税、资源税、环保税方面，贾康认为，营改增全面实施之后消费税的改革势在必行，至少把原来可观的一部分调给地方。说到资源税，人们自然而然会想到煤炭行业。煤炭是中国最基本的国计民生层面的基础能源，中国的总体能源消耗里面煤炭是支柱，而且这样一个格局，在很长历史时间之内不可能改变。我们所用的电，有80%的份额是用煤烧出的火电。资源税的改革在煤炭上，给地方政府提供了非常大宗稳定的财源，特别在中西部欠发达的区域，要理顺中国从煤到电基础能源的价格机制，牵一发动全身。

贾康从另外一个角度分析，要推进基础能源配套改革，就是要使中国以后经济杠杆、经济手段作用在整个产业链上。使上游到下游整个传导的过程贯通，是靠经济利益和经济压力，促使我们千千万万的市场主体出于自己的利益考虑，千方百计节能降耗，开发节能降耗的产品。这样的价格形成机制是引导企业要考虑怎样去做，谁这样做得比较好，谁就可能扩大自己的市场份额。在节能降耗方面，千方百计地开发创新的工艺技术和产品，合在一起就是发展的过程，这对中国太重要了，将对中国长远发展产生联动效应。

贾康认为，在消费税改革方面，将会把可观的一部分消费税转交给地方，如化妆品的消费税，还有一个就是资源税改革的问题，在存量改革以后，大家争论比较多的是税率的问题，其中有一个点就是煤炭的品种特别多，参差不齐，可能应该按照品种来划分税率，但是这有可能产生一些寻租的空间。

消费税改革将怎么改？贾康告诉大家，消费税本身有一些优化自己的设计的改革任务。原来的消费税里面的有些品目需要提升，有一些没有调节的对象是不是要加进来，比如说是不是明确地把现阶段具有高端奢侈品特征的私人飞机等纳入到征税对象，有一些特定类型的电池是不是要加重消费税的税负等等，除了这些技术性的考虑以外，就是哪些消费税的组成部分可以考虑推到零售环节，推到后面，原来是在生产环节的消费税往零售环节去推，成为地方政府的收税来源。这样的好处可以避免流转税在增值税征收的生产环节，哪怕只有1/4给地方政府，同样会激励地方政府对于加入竞争性领域新办企业特别有积极性的这样一种扭曲。我们在生产环节不给地方实行收入侵权，推到消费环节，地方政府拿到这样一个收入来源的同时，关心的可能还是跟市场经济所要求的职能优化，能够对应上的，怎么样更好地改进辖区的公共服务水平和公共竞争环境。整个统一市场已经形成的基本格局，在自己的辖区内能不能很好地促进购销两旺。

在当前，雾霾成常态的生存环境下，环保税立法与相关问题的研究应该跟上，并制定相应的措施。

至于大家关注的房产税，贾康指出，房产税改革方向已被最高决策层锁定，可能在2017年实施。有专家指出，房产税会以2017年为界开征，2017年前销售的房屋有可能免征。

地方财政没有独立的税种

关于地方债等方面，中央党校教授周天勇曾经指出，中国的地方财政有几个特点，一个就是现在越来越明显的土地依赖性财政。前几年土地收入、土地销售面积在下降，但是销售金额在上升，也就是说虽然楼市、楼价都不行，但是地价仍在上涨，而且上涨得非常厉害。第二是中央政府的公共财政部分在增长，但是相对来说，地方政府增长的更多一些。地方政府在经济不景气的情况下还在增加税和费，实际上是一个收费罚款和增税性的地方财政机制。

周天勇认为，我们地方财政没有自己独立的税，大部分都是共享税。比如增值税共享、营业税共享等，没有独立的税种，而且越是最基层的政府，越没有税种。比如说中央财政在税种上拿到的最多，其次是省，以下是市，到县级就没有多少税，最后到乡就更没有税种，就是说最高的一层政府收入越多，正规税收多，最低级的政府越没有钱，没有独立的税种。因为正规税中60%被中央政府拿走，但是底下四级政府可能要承担社会事务的60%甚至70%，因此，地方政府如果钱不够的话怎么办呢？卖地、收费、罚款、加重中小企业的税收负担、借款搞一些融资平台等等。

周天勇指出，在这种体制下恶性膨胀，企业年年在清费，年年清不掉。每年大学生这么多、就业压力这么大的情况下，如果税费负担这么高，贷款利率上浮30%-40%，这种情况下是不是很多制造业和中小企业会扛不住？会不会破产、倒闭、关门？会不会更加影响我们的就业？

在减税方面，周天勇认为，我们的财政部门、税务部门从自打中央说减税、减轻中小企业的负担以来，总体上讲每年财政收入都是要高于GDP的增长，从来没有真正地像一些减税的国家那样实施。

财税改革，关乎国计民生，关乎国家和民族前途命运，我们期待着财税改革在法治的框架下前行。