个税按家庭征缴破茧难题

孙杨

作为“十三五”规划的重头戏之一，攻坚多年的财税体制改革在2016年两会前后，不出意外地再度成为舆论关注焦点。距离2020年全面建成小康社会期限将近，被寄予减少中低收入群税负、缩小社会贫富差距等希望的个税改革方案，似已走到出台的最后期限。

2016年1月30日，大陆财经媒体《华夏时报》报道，个税改革方案业已完成，预计最快2016年上半年上报，下半年会选择部分方案实施。

虽然具体公布时间尚没有最后敲定，但是以目前官方、专家和媒体披露的信息，几乎可以确定，即将到来的新一轮个税改革，将不再仅仅是简单的起征点调整，未来的大方向是实行综合与分类相结合的税收征缴体制，并适时引入按家庭征税方式。

多年来，税收制度改革由于牵涉面甚广，一个小小的动作极可能产生牵一发动全身的影响，所以与其他方面的改革相比，一直小步慎行。这一轮税改迟迟没有落地的原因，也被归结为阻力太过强大，因此，有业内人士和媒体分析，此番税改将很可能采取分步走方式，至少用3到5年才能全部完成。

“希望能看到有关部门尽快迈出第一步。” 全国政协委员、原财政部财政科学研究所所长贾康向《凤凰周刊》表示。在贾康看来，个税改革方案现在要讨论的不是出不出的问题。“按照时间表规划，个税改革在‘十三五期间一定要推出。”贾康说，因为2020年之前税制改革要取得决定性的进展，这是国家总体目标已经明确的任务。

再临落地“窗口期”

到目前为止，酝酿多年的个税改革方案大方向已经基本确定。2015年5月，国务院批转发改委《关于2015年深化经济体制改革重点工作的意见》，提出要研究“综合与分类相结合”的个税改革方案。也就是说，曾经以单位代扣代缴为主体的个税，将逐渐向通过抵扣、自我申报来缴纳的方向转变。

财政部部长楼继伟曾也在多个场合均公开表示，个税改革的方向是由目前的分类税制转向综合和分类相结合的税制。在对部分所得项目实行综合计税的同时，会将纳税人家庭负担，如赡养人口、按揭贷款等情况计入抵扣因素，以体现税收公平。

实际上，这一税改基本思路在更早些时候的2014年前后即已确定，并且计划通过合并部分税目、完善税前扣除、适时引入家庭支出申报制度、优化税率结构等四步逐渐推开。

具体来说，目前我国个人所得税分为工资、薪金所得；个体工商户的生产、经营所得；劳务报酬所得；利息、股息、红利所得等11类，合并税目，就是把其中属性接近的统一为一个大类别，例如，将工薪所得、劳务报酬、稿酬等经常性、连续性劳动所得等，合并为“综合所得”，其他财产性所得以及临时性、偶然性所得作为“分类所得”。

完善税前扣除，则是在基本个税征收标准基础上，适当考虑抚养、教育子女、赡养老人、住房按揭等支出，对应缴纳税款的一部分实行减免或抵扣。

适时引入家庭支出申报制度，则是指在目前以个人为单位纳税的基础上，增加以家庭为单位的缴税方式，夫妻双方可以根据家庭具体情况联合报税、以及享受减免抵扣政策。

此外，在上述改变同时，个税征收的税率结构也将优化，包括优化累进税率、调整边际税率等。

综合近期媒体报道可以发现，目前这四个步骤中，合并税目和税前扣除方案正在加紧研究中，未来的征税标准将由“一刀切”变为浮动式，即在酌情调整基本减除费用标准的基础上，先将部分劳动所得合并为综合所得，再将子女教育和职业教育等纳入专项附加扣除，并加快建立和健全个人收入和财产信息系统。

这次综合与分类相结合的改革方案，体现征税的总体原则是“广税源，低税率和简征收”。同时，体现个人所得税的基本原则——能力原则。

上海交通大学安泰经济与管理学院教授陈宪认为，根据税改方案的目标，实行改革后，税收征缴制度将更为公平合理，有利于减轻中低收入群体的税负压力，缩小贫富差距，扩大中等收入群体的比重。

“个税改革已不能再拖，2016年推开正当其时。”今年两会期间，有财税专业人士分析。在他看来，2016年作为“十三五”开局之年，也是中国进入新常态后，经济发展面临严峻考验的一年，若要实现十八大提出的“到2020年城乡居民人均收入比2010年翻一番；基本形成合理有序的收入分配格局”等目标，与国民利益关系最密切的税种之一，由于需要至少3到5年才能完成全部改革，所以眼下即是落地的最后期限。

改革决心是破茧关键

虽然个税改革一直呼声很高，但是近年来的实际情况是，研究一直在进行，推出时间却一再延期。从政府有关部门和专业人士的表态中不难看出，个税改革由于是财税体制改革中最敏感的一部分，可能会影响大陆整个税收体系，所以酝酿多年，仍缺少落地勇气与决心。

“个税改革属系统化改革，且与百姓切身利益密切相关，必须有周全的改革设计。”面对舆论的关切，2015年，财政部财科所副所长白景明曾经坦言。但他同时也表示：“虽然个税改革要考虑的因素越来越复杂，但并不会动摇分类与综合相结合的改革方向。”

从白景明的表态不难看出，个税改革的推进之路上，一直存在复杂而强大的阻力。从呼吁了多年的公民个人信息平台建立和统一进程的缓慢与艰难即可以看出。据《华夏时报》的消息称：财政部税政司所得税处2015年就已经开始着手个人收入和财产信息系统的建设工作，但推进的进度并不乐观。

与信息平台的建立过程类似，与税改相关的其他制度建设也大多进展艰难。由于各部门对既得利益的维护，合作往往并不顺畅。

据此，有专家分析，新一轮个税改革很可能不会一步到位，而是循序渐进。例如，2016年个税改革实行“小综合”的可能性很大。即仍以个人为纳税人，只是将原来的11项个人收入分类综合成若干大类，同时扩大一些税前抵扣环节。但是住房按揭纳入抵扣范围，今年实现的可能性不大。

也有专家认为，配套政策之所以难以推进，是缺乏动力，需要改革先行。中国社科院财经战略研究院研究员张斌就认为，个税改革的方向是大势所趋，分类和综合相结合的征管办法已经被多次论证，虽然涉税信息管理制度难建立，但随着税收征管法的推进，个税的技术条件将得到保障。

从张斌的观点不难看出，个税改革方案迟迟未揭面纱的另一个顾虑是，一旦正式推进，除了配套政策的完善程度之外，相关财税部门的征税方式和监管能力等也将承受巨大的考验。如果缺少这两方面的支撑，改革将很难实现既定目标。

一直以来，大陆都是对纳税人的各项收入实行分类征缴，大部分工资和薪金所得，采用单位代缴代扣的方式。一旦开始综合税收，同时出现按家庭缴税的纳税对象，习惯了多年的“一刀切”方法将不再适用。取而代之的是动态、灵活的监管方式。

届时，个人财产信息的搜集与确认，税率阶梯的定制，个税扣除的标准，如何与物价指数、通胀指数挂钩等，将难以由税务机关一家完成，而是需要多个相关机构配合，甚至牺牲一部分部门利益。

税改顺利推进的另一大重要保证是税收立法。在大陆现行的18个税种中，仅有3个有立法，其他全部以法规、条例等形式存在。依据现代社会“税收法定”原则，大陆现行的税收立法工作也亟待提速。要在2020年前对改革后保留的所有税种进行立法和修订，也是摆在全国人大和税务部门面前的一项重要任务。

另外，引导社会公众正确看待税改也很重要。有业内人士预测，即使是个税改革实行顺利，也并不代表可以减轻所有工薪阶层的税负压力。一方面，无需抚养子女、赡养老人的年轻人，纳税标准可能变化不大；另一方面，其他税种改革可能抵消个税抵扣的部分。例如，近年来一直在酝酿推出的房产税、有所讨论的遗产税等，对于每一位纳税人来说，税改后的纳税水平，还需综合个人收入与财富的总体情况。

而要真正实现减轻国民经济负担，可能还需社保改革、个人税收递延型养老保险等社会保险推进等方面一起配合。

但不论怎样，税改走到今天，已无回头路。