试论我国检察人员分类管理制度的完善

李望衡

【摘 要】 本文在阐述我国检察人员分类管理制度内涵与改革动因的基础上，探讨了完善路径：精细测算员额制影响因子，确保人员配置比例科学合理；明确人员分类标准，保证办案人员数量；完善检察官招录制度，保证辅助人员的晋升渠道。

【关键词】 检察人员；分类管理制度；内涵；改革动因；完善路径

自十八大以来，新一轮司法改革正通过试点的方式在上海、广东、吉林、湖北、海南、青海6个省市铺展开来，随着中央的进一步部署，在6省市已取得的经验基础之上将进一步扩大试点范围并逐渐推广至全国。本轮司法制度改革的重心由关注司法运行机制改革转为司法体制改革与运行机制改革齐头并进，其中司法人员分类管理作为基础性的改革措施尤为引人关注且关系着本轮司法改革的成败。

一、检察人员分类管理制度内涵

1、人员分类管理制度的内涵

完善司法人员分类管理制度是当前6个试点省市司法体制改革的四大任务之一，是保障司法队伍专业化、职业化的前提条件。十八届三中全会报告明确指出“建立符合职业特点的司法人员管理制度，健全法官、检察官、人民警察统一招录、有序交流、逐级遴选机制，完善司法人员分类管理制度，健全法官、检察官、人民警察职业保障制度。”那么，何为检察人员？何为检察人员分类管理制度呢？根据1998年《法律辞海》定义，检察人员是“各级人民检察院中纳入中央政法专项编制，依法履行检察、检察辅助、司法行政职能，由国家财政负担工资福利，在编在职的除工勤人员以外的人员”。而不少学者认为，检察人员分类管理主要包括检察人员的分类以及分类后的管理两部分。前者主要是将检察机关人员分成几个序列来管理的问题，而后者则主要包括检察人员的考评和奖惩、培训、保障机制等配套措施。但笔者认为，这样模糊笼统的定义并没能真正地反应出检察人员分类管理制度的深度内涵。检察人员分类管理还需进一步反应出分类标准，因为分类标准的不同会形成不同的人员分类管理模式，体现着不同的价值取向。

2、我国人员分类管理制度改革的历史沿革

我国在1998年就开始提出人员分类管理，最高检又在2000、2004、2009分别制定了三个三年检察改革意见，相应地我国检察人员分类管理改革也走过了从筹备、试点到推进三个阶段。

（1）改革筹备阶段（1998年-2003年）。1999年，最高检在《检察工作五年发展规划》中首次明确提出对检察人员进行分类改革，并选择了上海、重庆、山东的四个基层检察院开始极小范围的试点改革。2000年，第一个《检察改革三年实施意见》出台，明确提出“实行检察官、书记员、司法警察、司法行政人员的分类管理，分离技术性、服务性人员”。随后的三年，上海、广东的部分检察院开始积极探索人员分类管理的方案，最高检在研讨和总结试点工作后，制定了《检察人员分类改革框架方案》。

（2）改革试点阶段（2004年-2006年）。2004年开始，检察人员分类管理工作得到进一步完善，检察人员被分为检察官、检察事务官、检察行政官的做法从重庆进行试点到最终得到最高检在《2004-2008年全国检察人才队伍建设规划》中肯定并积极推广。2005年《关于进一步深化检察改革的三年实施意见》又一次提出要“推行检察人员分类改革，对检察人员实行分类管理。制定检察官单独职务序列，确定检察官职务与级别的对应关系”。2006年，最高检广泛征求分类管理框架方案的意见。

（3）改革推进阶段（2007年-至今）。2007年，我国的试点工作大体完成。总体上，人员分类管理改革并不顺利，好多措施并没有完成或说基本上没完全完成，最终原因都出在行政化管理模式问题上，大家积极性不高，改革阻力太大。于是最高检在总结以上阶段的试点经验基础上制定出《检察人员分类管理改革方案》作为未来人员分类管理的指导性文件。2013年《人民检察院工作人员分类管理制度改革意见》将检察人员分为检察官、检察辅助人员、司法行政人员三个专门序列，希望改变以往长期存在的行政化管理模式，进一步扫清检察工作中地方化和行政化的障碍。

二、我国检察人员分类管理制度改革的动因

当前我国检察人员分类管理不够完善，对现状的不满是导致本轮人员分类管理的动因所在。

1、检察官序列和行政序列双重管理，行政色彩浓厚

长期以来，我国检察系统人员管理上并存着检察官序列和行政职务序列两种管理模式，一方面，《检察官法》规定有检察官、书记员和司法行政人员三类，并将检察官等级又进一步分为四等十二级，但在涉及检察人员切身利益的薪酬待遇、人员晋升等方面又套用了与普通公务员相同的行政序列化管理模式，为了让薪酬、晋升得到改变，不少检察官又不由自主地挤上了行政级别这座“独木桥”，严重压抑着检察人员的积极性。

2、检察官队伍复杂，人员素质差异大

从目前情况来看，由于当前检察人员适用《公务员法》的行政管理模式，所有的职称与行政级别挂钩。为了提高薪酬福利、晋升、考核等目的，检察行政人员和检察业务人员都走上了检察官序列，于是出现了检察官分布在各个处室内，导致了我国检察官队伍知识结构和人员素质参差不齐的情况发生。比如，出于历史原因，当前的检察官队伍有文学、计算机技术、医学等专业背景，人员学历从高小到全日制研究生不等。如此一来，严重分散和削弱了我国检察官实力。拿某市为例，全市检察机关503个政法专项编制中研究生学历34人，占比7.4%；本科384人，占比83.3%；专科39人，占比8.5%；高中及以下4人，占比0.8%。

3、检察人员分布不合理，人才浪费严重

一方面，检察官队伍里有很大一部分人不具备检察官资格的人，却长期占用着大量检察官的编制。而另一方面，一些具备了检察官资格的检察官长期分配到综合部门或者综合业务部门，并没有真正发挥人才优势，严重造成了人力资源和检察资源的浪费，进一步加深了检察机关“案多人少”的矛盾，也成为了检察人员流失的重要原因。

4、检察官的地位不高，待遇与责任、风险不对称

当前我国检察官薪酬待遇与责任、风险不对称的形势十分突出，办案和不办案的，只要其行政级别相同，工资与福利待遇就基本相同。此种“平均主义”的做法实际上极不公平，因为同样的回报，办案的检察人员却要付出更多的努力，承担更多的责任和风险。付出和回报的不对等，容易打击办案人员的积极性，降低案件办理的效率，检察队伍的素质也无法得到提高。在这样的背景之下，《人民检察院工作人员分类管理制度改革意见》通过建立起检察官单独的序列，使其与司法辅助人员、司法行政人员区别对待，辅之相对等的薪酬待遇、考评奖惩、培训晋升机制等一系列配套措施，使检察官的主体地位得到凸显，意义十分重大。

三、我国检察人员分类管理制度的完善路径

1、精细测算员额制影响因子，确保人员配置比例科学合理

根据中组部和最高检的文件，在本轮检察人员分类管理改革中，检察人员将分为检察官、检察辅助人员、司法行政人员三类。其中，最高检、省级、市级、县级检察院的检察官和检察辅助人员在中央政法专项编制各占70%、75%、80%、85%的员额比例，而行政人员所占员额比例分别为30%、25%、20%、15%左右。但人员数额配置问题是一项系统的工程，需要充分灵活地考虑到各省、各市、各县所辖地域面积、人口数量、经济发展水平等因素。在考虑检察官员额时如何判定哪些因素会重点影响检察工作量？确定适合当地实际需要的检察官比例，需要认真精细地测算，结合本地经济人口社会等因素和各院历年办案总量、案件类别、难易程度算出合理的人员比例。

2、明确人员分类标准，保证办案人员数量

根据实际情况，目标不少的检察院仍坚持以简单地论资排辈分配法官检察官名额，不办案的行政领导占用检察官的名额而导致实际办案的一线检察官被迫进入了检察辅助人员或者行政人员的序列。为了实现司法改革不打折扣地推行下去，明确司法人员划分标准十分重要。除依《检察官法》相关规定外，还应基于各级检察机关不同的职权定位和职能分工，不仅要坚持能力标准和专业素养，还应强调办案经验与工作资历，权衡职业道德素养与办案成绩，来综合考察拟任人选。

3、完善检察官招录制度，保证辅助人员的晋升渠道

根据十八届三中全会的进一步部署，初任检察官由省级人民检察院统一招录，一律在基层检察院任职；上一级检察院的检察官一般从下一级检察院的优秀检察官中遴选。这就涉及到检察院工作人员的来源问题，主要包括招录和遴选两种途径。对于招录，我们需要建立一个公平公正的平台选拔一些优秀的具有高等素质的法律人员进入基层检察院，充实检察队伍，提高检察人员的总体素质。对于遴选，需要创造一个科学的遴选机制使基层优秀的检察官脱颖而出。

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