公务员工资水平实证分析

□何　宪

(人力资源和社会保障部，北京　100013)



公务员工资水平实证分析

□何宪

(人力资源和社会保障部，北京100013)

[摘要]合理确定公务员的工资水平是公务员工资制度的核心问题。近年来，社会上对公务员工资有诸多的议论，核心议题主要涉及到公务员工资水平的合理性问题。形成科学的公务员工资水平确定机制，是下一步工资制度改革的关键。本文回顾了我国公务员确定工资水平依据的历史演变，对公务员的工资水平进行了实证考察，提出了形成科学合理的公务员工资水平的几点思考。

[关键词]公务员；工资水平；实证

公务员的工资水平是社会各界最为关注的问题之一，合理确定公务员工资水平，是公务员工资制度建设最重要的任务之一。随着我国从计划经济向市场经济转变，确定公务员工资水平的内在影响机制也在发生变化，但是，完全适应社会主义市场经济要求的公务员工资水平确定机制尚未建立，合理确定公务员工资水平的理论和实践都需要进一步探索。

一、确定公务员工资水平的几种模式

在研究公务员的工资水平之前，我们需要先研究公务员的工资水平是怎么确定的。自有政府以来，就会有政府官员(或称政府工作人员、公务员)，就会面临怎么来确定工资水平的问题，亦即要寻找确定公务员工资水平的依据。这里所指的依据可能是明文的规定，也可能并没有文字规定，但实际做法却是明确的。统观世界各国，确定公务员工资水平的依据，大致可以分以下这么几个类型：

一是财政约束型。公务员的工资来自财政收入，因此财政有钱才发得了工资，这是很简单的道理。所谓财政约束型就是政府有多少财力，就按照这个财力确定公务员工资的水平。国家机构是人类除军队外最早的组织化机构，组织化机构就会有报酬问题，早期的国家都是按财力来确定官员的工资水平。另外一个重要的原因是，在人类社会发展相当长的一个阶段，社会还没有其他组织存在，政府就是受过较好教育的人才聚集地。因此，政府公务员的工资没有可参照的对象，只能由国家的财力来确定。当然，这个财力是一个时期国家的财政收入水平，而不是指哪个具体年度。封建时期的国家、资本主义发展初期的国家，公务员的工资水平大概都属于财政约束型。在财政约束型不同时期的不同国家，实际工资水平也有很大的差异，这和经济繁荣程度有关，也和国家对公务员工资的重视程度有关。同样，在我国的封建王朝，学者大都认为宋朝是历朝历代中官员薪酬水平较高的。在资本主义发展初期，私人企业大都处于小作坊时代，企业中受过教育的人员很少，无法和政府官员相比。那时公务员工资也没有什么可参照的，也是由国家财力来确定，只是到了资本主义发展较为成熟的时期这一现象才发生了变化。

二是综合平衡型。这是计划经济体制国家确定公务员工资的方法。在计划经济国家，一切由国民经济计划来确定。国民经济的基本要求是“有计划按比例”发展，因此，包括企业、事业单位和机关单位的所有员工工资也得是“有计划按比例”的。但由于计划经济体制国家过分重视发展生产，忽视改善人民的生活，生活水平的提高都远远落在经济发展之后。实际上，计划经济国家的公务员工资和其他职工工资一样，既没有做到“有计划”――很多年度的计划中都没有提高职工工资的内容，导致职工工资多年得不到应有的提高；也没有“按比例”——职工工资在整个国内收入中的比重过低，导致了积累和消费的比例严重失调。不少学者认为，后来以前苏联为范式建立起来的经济体制，和早期学者们研究的计划经济有很大的差别，所以准确的名称应当称为命令式经济。虽然为了体现计划经济体制的基本特点，选取了“综合平衡”作为这一类型的名称，但不能认为在这种体制下，公务员工资水平真的实现了综合平衡。

三是调查比较型。就是公务员的工资通过和企业工资进行调查比较后来确定。把企业工资作为确定公务员工资的参考依据，这实际上是公务员工资市场化的一种具体办法。就是说，同样的人员，企业用多少钱招聘到，政府也可以用多少钱招聘到，换一句话说，这也是劳动力市场同工同酬原则的体现：同样的条件、同样的付出在企业得到多少报酬，在政府也得到多少报酬。调查比较包括公务员工资总体水平的调查比较、不同地区公务员工资水平的调查比较、不同职务公务员工资水平的调查比较。美国是最先采用调查比较法的国家，为此先后颁布过若干相关法律。1962年的《联邦薪酬改革法》和《联邦行政人员薪酬法》最先提出了联邦政府雇员的薪酬要与私营部门雇员相比较的原则；1970年的《联邦薪酬平衡法》授予总统通过比较来确定薪酬标准的权力；1990年的《联邦雇员薪酬比较法》规定联邦政府雇员的薪酬应该与私营部门和地方政府雇员进行比较，并据此制定出联邦政府雇员的薪酬的新标准[1]P98。现在除美国外，日本、韩国、新加坡以及我国的香港都采取这种方式来确定公务员的工资。

四是谈判协议型。就是由公务员的代表和政府用人方的代表进行谈判的方式来确定公务员的工资。这是完全把企业确定工资的方式搬到公务员领域中来了。实行这种方式的国家认为，公务员也是雇员，只不过雇主是政府，公务员通过罢工提高工资的权利应当得到保护。加拿大是典型的实行谈判协议型的国家。加拿大确定工资的基本办法是集体谈判。政府方面的谈判代表是财政委员会，公务员方面的谈判代表是工会。由于公务员存在多个工会，首先需要公务员按职组投票决定由哪个工会代表他们。谈判成功即签订合同，合同内容包括:该职组的各个级别的工资范围、福利和工作条件。在谈判中，工会或财政委员会的任何一方均可寻求一个第三方给予帮助,由这个人(须另一方接受)来帮助双方达成协议。如果财政委员会和工会不能达成协议,可以交付公务员关系委员会成立的仲裁委员会仲裁，也可以由任何一方任命一个调解委员会进行调解。仍不能解决分歧，7天内工会可以举行罢工。德国的政府雇员(不包括公务员)也是采取这种方式来确定每个年度的工资，但德国的公务员只能根据雇员谈判的结果来确定工资的增长。

从四种模式的比较来看，前两种属于非市场经济性的，主观的成份较重，与政府决策者个人或体制有较大关系。后两种都属于市场经济性的，虽然实现的方式有差别，但实际上公务员的工资水平都取决于市场工资水平。调查和谈判只不过是如何趋近真实市场工资水平的具体手段有所区别而已。

二、我国确定公务员工资水平依据的历史考察

公务员工资水平如何确定，是公务员工资制度的重要内容，各个国家都对此做出了明确规定。我国对公务员的工资水平也有相关的规定，由于体制不同和客观环境要求不同，在不同时期对如何确定公务员的工资水平也有不同的要求。

在计划经济时期，我国公务员(1993年前称机关工作人员，两者的范围稍有差别，姑且忽略不计)工资水平和企业、事业单位的工资水平一样，都是由国家计划来确定。工资确定的依据是整个国民经济的有计划按比例发展。1957年9月26日，在党的八届三中全会上，周恩来总理做了《关于劳动工资和劳保福利的报告》[2]，这是党的历史上唯一一次在中央全会上作有关劳动工资的报告，而且由国务院总理亲自报告。报告中分析了工资工作取得的成绩、存在的问题，提出了下一步工作的考虑。其中，对工资水平提出的要求有两个，一是统筹兼顾，合理安排；二是实行合理的低工资制，使大家都有饭吃。周恩来总理还在报告中分析了党的八大提出的在第二个五年计划期间职工平均工资将增长25%到30%这一目标，他认为由于种种原因，可能实际达不到这个水平。从实际情况看，把统筹兼顾、合理安排作为确定工资的原则是可以的，但是，作为确定工资水平的依据是无法操作的——具有太多的主观性、随意性。工资水平提高多少就是统筹兼顾了呢？实际上，和整个社会经济发展严重的结构失衡、比例失调一样，计划经济体制造成了工资的增长既没有计划也没有按比例。由于指导思想上并没有把提高人民生活水平放到重要位置，在计划经济时期，包括公务员在内的职工工资基本没有什么增长。1956年的工资制度改革确定了机关工作人员的工资制度后，1957年年人均工资为637元，而到了1977年年人均工资仅为635元[3]P1887。20年是一个相当长的时期，公务员的平均工资不增反降，说明在计划经济时期，如何确定包括公务员在内的职工工资水平从理论到实践上都是模糊的。

改革开放初期，国家在1985年进行了一次机关事业单位的工资制度改革，停止实施了多年的职务等级工资制，建立了以职务为主要内容的结构工资制。从改革的文件看，这次改革的重点，是打破平均主义，体现按劳分配的原则。对工资水平的要求，主要是在机关事业单位内部建立正常的晋级增资制度。由于市场经济刚刚起步，国有企业和机关事业单位工资刚刚脱钩，非国有经济刚刚开始发展，还不存在公务员和外部的工资关系问题，也不存在公务员的工资水平与企业相比过高或过低的问题。这一时期，虽然国家已经开始实施改革开放的方针政策，但各个方面还未摆脱计划经济体制的影响。因此，对公务员工资水平依据的表述，基本还是“国民经济计划完成情况”和“国家财政承受力”，要“逐步建立同国家财政状况相适应的正常的晋级制度”等等[4]P9,28-29。在公务员工资水平确定的制度和机制方面，还处于“后计划经济”时期。

1993年，《国家公务员条例》正式颁布。条例明确规定，国家根据国民经济的发展和生活费用价格指数的变动，有计划地提高国家公务员的工资标准，使国家公务员的实际工资水平不断提高。《条例》还规定，国家公务员工资水平与国有企业相当人员的平均工资水平大体持平。《条例》关于公务员工资的规定，比计划经济条件下比较原则的“统筹兼顾”有了非常大的实质性进步。主要体现在，第一，确定了公务员工资进行调整的依据，提出公务员的工资标准在两种情况下变动可以或者说应当变动：一是经济发展了，经济水平提高了，二是生活费用价格指数变动了；第二，确定了公务员工资水平的依据，要求公务员的工资要和国有企业相当人员的平均工资大体持平。在配合《国家公务员条例》出台进行的工资制度改革相关文件中还明确提出，建立正常增资机制作为新工资制度的一项重要原则，既是保证工资制度正常运转的关键，也是逐步提高工资水平的一项重要措施，并把提高公务员的工资具体分为晋升职务工资、晋升级别工资、增加工龄工资、调整工资标准四个途径。从当时的认识和相关文件的表述看，1993年的工资制度改革已经很接近现代公务员工资制度的要求，可以看作为我国公务员工资制度开始走向现代化的一个标志。但遗憾的是，改革后的工资制度，并没有完全按《国家公务员条例》和工资制度改革有关文件确定的那样运转，特别是不能及时根据经济发展和物价水平调整工资标准。1993年以来的工资标准调整在具体运行过程中并没有正常化，有时候一年调几次，有时几年也不调一次；从1994年到2005年的11年中，共有5次调整工资标准：第一次，1997年7月将基础工资标准由原每人每月90元提高到110元；第二次，1999年7月将基础工资标准由每人每月110元提高到180元，级别工资标准由10级至1级每月55元至470元提高到85元至720元；第三次，2001年1月将每人每月180元的基础工资提高到230元，15级至1级每人每月85元至720元的级别工资，提高到115元至1166元；第四次，2001年10月将原来50元至480元的职务工资标准提高到100元至850元；第五次，2003年7月将职务工资由100元至850元提高到130元至1150元[5]P87。

2006年，《中华人民共和国公务员法》公布实施。《公务员法》对公务员工资水平的确定是这样规定的：公务员的工资水平应当与国民经济发展相协调、与社会进步相适应。国家实行工资调查制度，定期进行公务员和企业相当人员工资水平的调查比较，并将工资调查结果作为调整公务员工资水平的依据。其中，前一句是对确定公务员工资水平的总体要求，后一句是具体操作办法。比较《公务员法》和《国家公务员条例》对公务员工资的规定，主要有两个方面的差别：第一，《公务员条例》和《公务员法》都要求公务员的工资水平要根据企业相当人员的工资水平来确定。但《公务员条例》所指的企业是国有企业，而《公务员法》所指企业没有特别的限制，既包括国有企业也包括非国有企业，这是《公务员法》根据社会经济发展进步作出的重要调整。即在1993年，整个经济还是以国有经济为主体，而到了2006年，非国有经济已经占有半壁江山，国家确定了坚定不移地发展国有经济、坚定不移地发展非国有经济的方针。因此，《公务员法》在《公务员条例》的基础上作出这个实质性的改变是必要的；第二，《国家公务员条例》和《公务员法》都要求公务员工资水平应以企业相当人员的工资作为依据，但《公务员条例》只是提出和国有企业相当人员工资大体持平，而《公务员法》更具有操作性，要求更明确，要求国家实行工资调查制度，定期进行调查比较，并把结果作为调整公务员工资的依据。从制度设计和文件表述看，2006年的工资制度改革确定的工资确定机制和增长机制，已经和现代公务员工资制度的要求完全吻合了。但是，由于方方面面的原因，制度的实际运转还是遇到了很大的问题。

三、我国公务员工资水平的实证研究

那么，到底我国公务员工资是高还是不高呢？要回答这个问题，要对公务员的工资水平进行实证研究，必须要有权威的公务员工资水平的统计数据作为讨论的前提。因此，必须对我国公务员工资水平的统计数据的有关情况作一个全面的梳理和统计分析。

我国现阶段没有公布专门的公务员工资水平，但一直公布机关工作人员的工资水平。所谓机关工作人员是1993年颁布实施《国家公务员条例》以前我国党政机关工作人员的简称，1993年《国家公务员条例》出台以及2006年《公务员法》颁布实施后，这个统计口径一直没有进行调整。机关工作人员和公务员到底有什么区别呢？根据《公务员法》的规定，公务员是指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员。实际包括七个方面的人员，即：是中国共产党各级机关、各人民代表大会及常务委员会机关、各级行政机关、中国人民政治协商会议各级委员会机关、各级审判机关、各级检察机关、各民主党派和工商联的各级机关。这和我们此前用的机关工作人员概念所包括的单位范围是基本一致的。但是在这些单位内，公务员和机关工作人员的范围有很大不同。公务员人数统计范围是严格根据公务员的编制、进行严格考试录用获得公务员身份的人员；而机关工作人员工资的统计，是根据财务会计制度的分类，通过机关财务发放工资的人员，都属于机关工作人员。把机关工资总额除以这个人员总数，就得到了机关工作人员的平均工资。

根据中央组织部公布的数据，2013年我国公务员总数为717.12万人，而国家统计局公布的机关人数为1314万人，除公务员外的596.88万人是什么人呢？因各地的情况不一样，除公务员外在机关的财务统一发放工资的人员也不一样，大致有以下几种情况：与机关性质相近的参公单位的人员、为机关服务的信息中心、为机关提供后勤保障的服务中心的人员等等，有些地方还包括一些机关的聘用人员。很明显，完全用机关工作人员的工资代替公务员的工资是不行的，但是在没有公务员工资数据的情况下，我们以公开的机关工作人员的工资数据进行分析，也能为以后深入进行公务员工资水平研究打下一些基础。特别是这一统计口径一直没有变化，比较有利于我们做历史的纵向分析和比较。

因此，在当前的情况下，我们只能采取把企业和机关的平均工资进行比较的办法来对公务员工资水平的高低进行分析和判断。在比较之前，我们还需要先确认一个事实：机关工作人员的受教育程度总体上要高于企业。根据2011年中国劳动统计年鉴公布的数据，和机关统计口径相近的“公共管理和社会组织”工作人员受教育程度的数据为：大学专科以上学历占62.4%，高中以下学历占37.6%，而在企业中占比重最大的制造业的情况是，大学专科以上学历占13.3%，高中以下学历占86.7%。有些行业如信息产业和金融业等，受教育程度要高一些，但在整个企业中所占比重较低。因此，在一般的意义上讲，按市场化的要求，机关的工资应当高于企业的工资。下面，我们来分析不同时期的实际情况。

第一时期我们选择1986年至1993年的企业和机关的工资进行分析。选择1986年作为起点是因为1985年进行了一次机关事业单位工资制度改革，建立了以职务工资为主要内容的结构工资制度，实现了提职务即可晋升工资的新机制，对工资制度来说是一个重要变化和进步。选择1993年是因为《国家公务员条例》刚颁布，以后的年份将按《国家公务员条例》要求进行管理。

1986—1993年企业和机关单位平均工资

资料来源：《中国劳动和社会保障年鉴》

图表数字显示，1986年和1991年两个年份是机关工资高于企业工资，其他五个年份是企业工资高于机关工资。但从总体上说，这一时期机关的工资水平与企业的工资水平总体差别不大，且走向基本一致。但是考虑到机关的人员结构和企业的差别，特别是由于党提出干部四化方针后，大量的知识分子进入各级党政机关，可以认为，这一时期的公务员工资是相对偏低的。

第二个时期，我们选择1993年到2006年。1993年工资制度改革，建立了职务级别工资制，同时提出了年度考核合格两年晋升一个工资档次的要求，这对工资制度来说也是一个很大的进步。特别是这次工资制度改革提出了随着经济发展和物价变化建立正常增长工资的要求，需要我们对改革的工资变化情况予以关注。2006年又进行了一次工资制度改革，我们需要对改革后的情况另外考察。

1994年—2005年企业和机关单位平均工资

资料来源：《中国劳动和社会保障年鉴》

这一时期，机关和企业的工资都得到了较快增长。但机关工资明显高于企业，且差距逐步拉大。到2005年已经比企业高2975元。我们暂不管这个差距是否合理，先研究一下，这一时期机关工资的增长是怎么实现的？上面我们已经谈到，1993年工资改革以来，一共调整五次工资，我们把这五次调资加在一起，人均增加工资4400元。而统计数据表明，从1994年到2006年机关的平均工资一共增加了15863元，除了调整工资的4400元，还有11463元，是怎么增加出来的呢？当然，其中有一部分是国家统一调整基本工资后，一些和基本工资挂钩的津贴补贴需要相应调整，但这部分量不大。造成国家统一工资调整之外大幅度增长的是各地自行出台的津贴补贴。换一句话说，1994年以来，国家开始注重工资标准的调整，但是由于调整幅度较小，也不规范，机关工资的增长的主要部分是靠各地出台的津贴补贴来实现的。

第三个时期，我们再来看看2006年到2013年的情况。

2006年—2013年企业和机关单位平均工资

资料来源：《中国劳动与社会保障年鉴》、《中国人力资源社会保障年鉴》

从上述图表可见，这一时期机关工资继续高于与企业的工资，开始两年的差距略有拉大，后来逐步缩小，2012年机关工资与企业工资已经大致接近，2013年企业工资高于机关工资376元。为什么会出现这种情况？2006年《公务员法》颁布实施，公务员进行了一次工资制度改革，建立了职务与级别相结合的工资制度，同时，决定对各地自行出台的津贴补贴进行清理规范。一方面，国家在2006年工资制度改革时，给公务员平均增加了300元，此后这一时期再也没有统一调整过工资。另一方面，在清理规范津贴补贴的过程中，国家采取限高、稳中、托低的政策，使一些收入低的地区有一些提高，以缩小地区之间的差距，这就是2009年以前，与企业差距略有增加的原因。随着规范津贴补贴工作的开展，对各地津贴补贴的项目及标准进行了严格的管理，公务员津贴补贴混乱现象基本得到了控制，与企业的差距逐步缩小，最后在2013年出现了略低于企业的情况。

综上所述，我们可以得出以下几点结论。

第一，从较长时期的情况看，公务员的工资水平随着社会经济发展得到了较快的提高，1986年以来，公务员的工资水平基本没有出现明显落后于社会经济发展的情况。和国家社会经济发展一样，公务员工资呈整体上升的态势，工资增长的幅度和国民经济增长速度基本同步或略有滞后，公务员工资增长和企业工资增长保持了大致相同的节奏。

第二，从近两三年的情况看，相对企业工资而言，公务员工资水平的增长有所放缓。从2009年开始，机关与企业工资的差距逐步缩小，到2013年，企业工资超过机关工资。这一期间，国家清理规范津贴补贴取得成效，津贴补贴增长得到了遏制，但又没有调整和提高基本工资，这是重要原因。

第三，在2013年这个节点上，机关的工资偏低。如前所述，由于人员结构方面的差别，机关工资适当高于企业工资比较合理。但由于2013年企业工资增长了10.54%，而机关只增长了6.97%，导致企业工资超过了机关工资。企业工资超过机关的工资在1991年出现过，22年后再次出现。

第四，预计2014年国家出台调资政策后，公务员工资会发生较大的变化。2014年10月，国家出台机关事业单位养老保险制度改革，除了交纳养老保险费国家增加工资给予一定补偿外，国家还按人均300元调整了基本工资。这两项加起来，会导致2014年特别是增资翘尾因素导致2015年公务员的工资水平会有较大幅度的提高，和企业工资的关系也会发生较大的变化。

四、对当前公务员工资水平的几点看法

(一)总体走势与经济发展基本吻合，具体实现方式不规范

改革开放后，特别是1993年以后，公务员的工资保持了较高速度的增长，总体走势与经济发展是基本吻合的。但是，工资的增长并非完全是国家统一安排的，比如2006年到2013年，国家统一的基本工资标准没有调整过，统计数据却显示机关的工资水平增长了1.52倍，这主要靠津贴补贴增长来实现的。国家统一安排的工资水平调整行为也很不规范，基本没有规律可言，短的有一年调整两次，如2000年，长的有8年没有调整，工资调了一次，不知下一次什么时候调整。在制度层面上缺少工资的正常增长机制的情况下，工资保持了和经济发展基本相同的走势，说明在市场经济的条件下，公务员工资水平无法摆脱市场的影响，市场化是客观的必然要求。在短期内公务员工资背离市场是可以的，长期不行，或者出现公务员队伍的不稳定，或者出现制度安排外的机制予以补充，我们国家的情况属于后者。制度安排外的机制补充也能达到市场化所要求的工资水平，但从这些年的实践看，付出的代价是很大的。这种做法破坏了工资分配的正常秩序，造成了地区间工资的严重不平衡和工资结构的严重扭曲，今后若干年，我们还得为解决这些问题去努力。因此，建立正常的工资增长机制，是公务员工资制度改革的当务之急。

工资的正常增长机制是现代公务员工资制度的特点，也是社会经济发展的客观要求。没有正常的增长机制，就谈不上合理的工资水平。即使在某个年度由于某种原因工资水平合理了，只要没有正常的增长机制，很快就会变得不合理起来。在我国经济高速发展，老百姓的工资收入迅速提高的情况下，公务员什么时候能调整一次工资都不知道，实在是不合理。其实我们很早就注意到了工资正常增长的重要性。1993年工资制度改革相关文件中，就已经明确地指出，“实践证明，如果没有正常增加工资的机制，再好的工资制度也是难以长久正常运转的”[6]P150。1993年改革至今已经23年过去了，工资正常增长机制仍然没有建立起来。2014年机关事业单位养老保险制度改革和完善工资制度政策出台时，再次把建立工资正常增长机制作为完善工资制度的重要内容放入文件之中，明确提出，今后基本工资标准原则上每年或每两年调整一次，依据工资比较结果，综合考虑国民经济发展、财政和物价变动等因素确定调整幅度。这个要求已经很明确、很具体了，如果能按此落实，争取了多年的工资正常增长机制的问题将得到解决。

(二)和企业工资相比并不算高，准确评价公务员工资水平需要建立科学的调查比较制度

前面我们将公务员工资与企业进行的比较是非常粗略的，只能从和企业工资的比较中看出公务员工资的走势和相对水平。要准确判断公务员工资水平，必须建立科学的工资调查比较制度。建立调查比较制度要解决三个层面的问题：一是如何取得企业真实的数据。这包括究竟对哪些企业进行调查，数据用什么方式取得，怎么确保数据的客观、真实、可靠。这是整个调查比较工作的基础；二是怎么建立公务员和企业人员的对应关系。公务员法规定是公务员和企业“相当”人员进行比较，怎么来确定“相当”的关系？我国公务员没有实行严格的职位分析和职务分类制度，一般的企业也很少进行严格的职务分析，这就给建立合理的对应关系带来了难度；三是如何进行比较。需要把各种因素考虑进去。比如，养老保险制度不同带来的交费差异、住房等福利的差异(指有的地区还建公务员小区或享受经济适用房、廉价房等)，有人甚至还提出包括公务员的职业稳定、职业荣誉感、社会地位也要考虑，这当然是另一回事了。因此，前面进行的机关与企业的工资分析，虽然大部分年份是高于企业，但高得也不多，且逐步缩小。也不能因此就说公务员的工资低，在2014年改革前，企业职工有一个重大的支出公务员没有，这就是交纳养老保险。至少把交纳基本养老保险的8%扣除后，再进行比较才合理。2014年，机关事业单位养老保险制度出台，虽然名义上工资标准提高幅度较大，但大部分增加的工资将用于交纳养老保险，真正用于提高实际工资收入的也就300元左右，因此，2014年的工资统计数据出来后，可能出现机关将回到高于企业的状况，且高的幅度比过去有增加。因此，要对公务员工资进行深入的分析，需要科学的公务员与企业相当人员工资调查比较制度的建立，提供有说服力的数据。

建立公务员与企业相当人员的工资的调查比较制度是《公务员法》的重要内容，建立调查比较制度是法律的要求，建立这项制度不是哪个部门哪个单位的制度，而是“国家制度”。因此要在国家层面上来落实这项法律要求。首先，应当有专门的机构来从事调查。这项调查与一般的统计不一样，又是经常性工作，作为确定公务员工资的依据，其客观性、真实性和准确性要求都很高，和一般的调查有很大的区别。美国在劳工部里专门设有劳工调查局，日本人事院也有类似的机构。其次，需要有一个专业的队伍。利用别的机构、临时找几个人员，在探索研究阶段是可以的，正式调查必须从上到下有自己的专业人员，加强对调查的指导和管理。第三，需要有专项资金来保证。如此大的一个国家，调查的面太小，没有足够的代表性，面比较大的调查，没有足够的资金支持，无法进行。第四，调查方法既要借鉴国外的成功经验，又要立足我国实际情况，研究提出一套符合我国国情的调查方法和比较方法。

(三)全国平均水平大体适中，但地区之间差距较大

由于我国地域辽阔，各地经济发展水平的差距又比较大，各地区之间公务员工资有一定的差别是应当的，但这个差距不能太大。但根据国家统计局发布的数据，以省为单位的平均工资，2013年企业最高省份和最低省份差距为2.44倍，离散系数为0.238，而机关之间差距达到2.69倍，离散系数为0.300*根据《中国人力资源社会保障年鉴(工作卷)2014》第715页统计资料计算。。企业的地区工资差别是市场自然形成的，机关的差别是政府行为导致的，是政策形成的。按道理讲，机关的工资在政府的控制之下，地区之间的差异应当小于市场形成的企业工资，但却在相当长的年份里，地区差异都大于企业，这是很不合理的。究其主要原因，是在国家没有统一增长工资的期间，公务员工资保持较快速度增长，主要是依靠各地自行发放的津贴补贴，而津贴补贴的发放水平与各地的财力是直接相关的，一般说来，财力强的地区发的高，财力弱的地区发的低，时间一长，地区之间的工资收入差距自然就拉大了。解决这一问题，必须控制地方自行发放的津贴补贴，同时，尽快建立基本工资标准正常调整的机制。近年来，国家规范津贴补贴的工作逐步开展，加强对地方自行发放的津贴补贴的管理和调控，强化了机关工资收入分配秩序，地区之间差距过大的问题已经得到了基本遏制。如果工资正常增长机制能够建立起来，地区差距过大的问题就能逐步得到妥善解决。

(四)不同职务之间差异较小，体现责任、贡献方面的差异尚显不够

在公务员中，不同的劳动付出主要是依据责任大小和贡献多少。不同职务需要不同的任职条件，负不同的责任，有不同的贡献，因此工资应当有所差别。我国在1956年建立全国统一的工资制度时，最高工资与最低工资是28倍。1985年工资制度改革后，一下降低到10.2倍，1993年工资制度改革又进一步降到6.2倍。2006年工资制度改革根据各方面的意见作了适当调整，从国家颁布的工资标准算，最高工资与最低工资的差别上升到12.4倍。*根据历次工资改革公布的工资标准表计算。但上述倍数仅是按工资制度中的基本工资测算。但众所周知，近年来的公务员工资中，基本工资只占三分之一到四分之一。占工资比重较大的津贴补贴不同职务之间的差别要小的得多，有的地区、单位甚至在相当长时间津贴补贴是平均发放的。即使是规范后的津贴补贴，最高职务和最低职务之间的差距最多也仅仅是3倍。所以，把基本工资的差距和津贴补贴的差距放在一起来看，公务员实际工资的差距就更小了，估计不超过8倍。为什么要重视这个问题呢，因为一定层级的官员，一般来说都比其他官员负有更大的责任，要让他们的风险、责任、努力与他们的收入吻合起来，这不仅是工资水平的确定问题，也是廉政建设的一个重要课题，需要统筹起来加以考量。

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[6]人事部工资保险福利司.一九九三年机关、事业单位工资制度改革工作手册[Z].北京:人民出版社，1994.

(责任编辑：胡硕兵)

An Empirical Analysis of the Civil Servants’ Wages

HE Xian

(MinistryofHumanResourcesandSocialSecurity,Beijing100013,China)

Abstract:To reasonably determine the civil servants’ wages is a core issue of the civil servant payment system.Recently,the public have not a few discussions about the civil servants’ wages,which involve the reasonability of the wage level.To form a scientific wage determining mechanism is the key point of the next-step wage reform.This paper reviews the historical evolvement of the criteria used to determine civil servants’ wages in our country,conducts an empirical inspection into the wage level of civil servants,and provides some suggestions for reasonably determining civil servants’ wages.

Key words:civil servants；wages；empirical

[中图分类号]D630.3

[文献标识码]A

[文章编号]1674-0599(2016)02-0011-09

[作者简介]何宪( 1954—)，男，四川眉山人,人力资源和社会保障部原副部长，中国人才研究会会长，研究员，研究方向为薪酬设计与人力资源开发。

[收稿日期]2015-12-29