当前乡镇治理亟待解决的三个根本问题

○杨勇文

当前乡镇治理亟待解决的三个根本问题

○杨勇文

古语云：郡县治，则天下治；郡县安，则天下安。乡镇基层的治理成效决定郡县乃至天下的长治久安，更决定中华民族伟大复兴中国梦的实现。

面对乡镇基层人口众多、人文复杂、社会矛盾凸显、经济社会发展任务重、财力运作困难、历史遗留问题多等实际困难，广大乡镇党政领导班子成员能在当地县委县政府的领导和乡镇党政“一把手”的带领下，严格按照上级的部署和要求，不气馁，不退避，在工作中拧成一股绳，在经济发展、社会维稳、应急处理等方面做了大量的工作，为推进经济社会的发展做出了不可磨灭的贡献。

虽然乡镇党委政府承担着繁重的公共责任，付出了不懈的努力和做了大量工作，但不少基层群众对乡镇党委政府的政治信任度却比较低。究其原因，作为体制的最末端，乡镇党委政府的事权高度集中，但却是政府财政中最弱的一级，这种“钱少事多”的状况与乡镇干部行政能力有限等诸多因素相叠加，使得乡镇治理愈显艰难。

笔者结合近年来对乡镇的巡视工作，综合广大干部群众的意见建议，认为当前乡镇治理存在以下亟待解决的三个根本问题：一是乡镇的权力与责任不统一、财权与事权不匹配；二是现有的村“两委”换届选举制度改革不够；三是乡镇领导班子和村“两委”干部的党风廉政建设尚待加强。

一、当前乡镇治理亟待解决的三个根本问题

（一）乡镇的权力与责任不统一

1.财权上收，事权下移

上面出政策，下面对口执行，任务最终都压到基层政府，形成“财权层层上收，事权层层下移”的局面。目前乡镇实行“划分税种、核定基数、增量分成、收支挂钩”的财政管理体制，多数收入归国家，乡镇所得很少，尤其经济落后的乡镇财政相当薄弱。乡镇既要承担政府运作的各种支出，还要负担市政建设、社会治安管理、农田水利、义务教育、文卫计生等支出。面临捉襟见肘的财政和历史遗留债务，不少乡镇财政是吃饭财政，没有充裕的财力为民众提供足够的公共服务。据了解，目前不少乡镇都存在着数目不等的经费缺口，甚至负债度日，多的负债超亿元，少的也有几百万元。而农村公共社会事业的发展如教育创强、环卫、文化建设、社区管理服务等，需要大量资金的投入，使乡镇在服务民生方面力不从心。

2.权责不一，条块不畅

乡镇机构作为最基层的一级政权组织，向上承接上级机关的各项政策、指令，向下承担了几乎一切农村公共事务和管理任务。乡镇机构管理着本辖区域内的政治、经济、社会、文化、教育、卫生等各个方面，和县级政权差不多具有基本相同的职权。在现行乡镇运行机制中，名义上实行条块结合、以块为主，实际上权力在条、责任在块，乡镇基础职能遭到肢解，责、权、利不相适应，形成管用脱节的局面。究其原因，大部分权利部门实行垂直管理或条管为主，人、财、物权都在条，而事却在块，弱化了乡镇的部分职能。虽然许多职权被县级以上部门分割去，但乡镇的责任却丝毫不减少，遇到问题时，乡镇无权处理。凡涉及收费、审批、处罚等比较直观的行政执法职能部门，都是垂直条管，如公安、工商、国税、地税、交管、电力等，而把实际利益少的部门都放到了基层，致使乡镇行政事业单位不能满足群众的要求。

3.有限权力，无限责任

一是“一票否决”，压力“山”大。乡镇工作这一职位特点，使乡镇党政主官面临着异常繁杂的日常事务。比如安全生产、社会治安、计生、森林防火、税收征管、环保、“三打两建”等等，乡镇党政主官都是第一责任人，承担着“无限责任”。据统计，目前有计生、安全生产、信访维稳、党风廉政建设等超过10项工作对乡镇党政“一把手”实行“一票否决”，有人“戏称”这是压在他们头上的超十座“大山”。“一票否决”的项目使他们的心理始终处在一种高度紧张的状态中，带来了极大的心理压力。有些乡镇党政“一把手”坦言，基层工作处于“白+黑”、“5+2”状态，从来都没有周末，手机一直处于待机状态。在这种高压的心理下，乡镇党政“一把手”疲于奔命，很难静下心来谋划经济社会的发展。

（二）村“两委”换届选举制度改革迫在眉睫

近年来，在村“两委”换届选举过程中，各县（区）自觉把党的领导、发扬民主、依法办事贯穿于换届选举工作的全过程，切实做到率先谋划、加强领导、细化举措、突出重点、强化保障，营造出了风清气正的环境，确保换届选举平稳有序推进。但应该看到，村“两委”班子换届选举带来的弊端日益凸显：每当村级换届选举完成后，规章制度都没有完善执行，尤其是财务管理、村务公开和监督机制等。由于缺乏监管，出现不少小官大贪的现象，群众反映强烈；绝大多数信访案件由此生发，也是乡镇农村基层管理混乱甚至动荡的主要根源。

1.频繁的选举容易造成房姓宗族分化斗争，不利于农村的和谐稳定

近年来，因农村“两委”班子换届选举进一步形成了派系相互对抗，之前的矛盾恩怨有愈演愈烈之势，弱势方或者落选村委会主任的房姓宗族派系选择上访来制约对方，甚至攻击对方。选举摩擦导致分设的村党支部书记与村委会主任形成矛盾。选举中由于房姓宗族分化斗争在村民中形成帮派，产生对立。同时，个别别有用心的利益集团甚至是黑恶势力操纵村“两委”班子换届选举等等。这都是农村基层动荡，管理混乱的根源。

2.村组干部在村中处于强势地位，不利于乡镇党委政府的驾驭和管控

由于选举体制的缺陷，导致农村分宗族分派别，有利于宗族中人口多选民多的一派当选，这些干部当选后排挤甚至打击报复反对自己的村民，在分配集体利益时只照顾支持自己的村民和至亲村民。村组干部在村务财务、土地资源管理等方面造成的不公平，不公开透明，引起相当多的群众不满，频繁地向上级投诉举报。有些村委主任自认由村民选出，对乡镇党委政府阳奉阴违，但乡镇党委政府却没有较好的处置办法和充足的处罚依据。

3.部分村（社区）“两委”班子尤其是书记、主任不团结，基层党支部的凝聚力、战斗力不强

一是由于选举摩擦导致村（社区）书记与主任形成矛盾，且长期难以调和。二是选举中由于房姓宗族分化斗争在村民中形成帮派，产生对立。三是有些落选的前任干部与现任干部唱对台戏，不顾村民利益。四是由于村“两委”换届三年一次，不少村“两委”干部刚上任不久就忙于换届拉票，无心工作。五是选出的村组干部素质不高。一些村组干部普遍存在法制观念淡薄、素质偏低和作风不实等方面的“短板”，难以引领村民壮大集体经济，帮助村民增收，共同致富。

（三）乡镇领导班子和村“两委”干部党风廉政建设问题

1.主体责任和监督责任落实力度不够

一是乡镇党委政府在推进经济发展尤其是大项目建设投入精力较多，特别是经济发展萧条时期，经济社会面临压力，乡镇党政班子谋划发展思考的多，对党风廉政建设考虑的少，有时甚至为了本乡镇的“颜面”，千方百计为违法违纪镇村干部“遮丑”。这样不仅不利于党风廉政建设，而且容易误导造成乡镇村干部认为只要发展好经济，一些违纪违法也是正常的，在群众中造成恶劣影响。二是纪委监督责任力度有待加强。虽然乡镇纪委特别是党的十八大以来受理了不少信访举报投诉及其反映的问题，并进行了纪律审查和党纪处分等措施，但未形成震慑作用，特别是村委、村小组涉及土地私卖、财务等历史遗留问题，乡镇纪委苦无良策，没有形成有效监督制约机制。

2.监督机制有待完善

目前对乡镇党政“一把手”监督不够有力：上级监督缺位。有些群众反映强烈的乡镇党政“一把手”，上级领导或上级部门听不到或不相信，或碍于情面没有及时采取谈话、诫勉等手段进行批评教育、提醒告诫，以致其逐渐走上违法犯罪的地步。内部监督不力。一些乡镇党政“一把手”视规章制度为虚设，只监督别人，不接受监督或互不监督，你好我好大家好。此外，审计监督、舆论监督等监督没有完全制度化、规范化，致使有些可以避免的错误和问题没能得到及时纠正和克服，影响了正确施政。

3.村组干部违法违纪问题频发，上访问题突出

近年来，由于历史遗留问题、社会管理问题、土地纠纷问题、正常与非正常上访和诉求、当地民风等各种因素夹杂在一起，导致一些乡镇信访问题比较突出，并给当地党委政府在开展社会管理工作中带来很大的困扰。特别是土地问题和村组干部在农村土地管理中的违法违纪行为是群众上访的焦点和突出问题。由于法制观念淡薄和土地资源的紧张及经济利益的高度驱动，一些村组干部借增加村集体经济收入为由骗取村民信任，对集体土地进行非法交易、谋取暴利。部分村组干部依法管理村务意识淡薄，有的为了中饱私囊，重大土地审批用地项目不公开，没有开展土地招投标。此外，由于相关部门没有形成打击非法买卖土地的合力，对村干部非法倒卖土地问题的查处上，出现互相扯皮、推诿现象，给这些村干部钻了空子，为他们的“权力寻租”提供了温床。

二、解决好当前乡镇治理问题的几点建议

解决当前乡镇治理的三个根本问题，要以党的十八大、中纪委六次全会，尤其是习近平总书记系列重要讲话精神为指导，认真落实全面从严治党主体责任，加强乡镇党风廉政建设。同时，要加大行政管理体制机制的改革力度，加快转变政府职能，深化财税体制改革，强化权力运行制约和监督体系，切实提高乡镇党政一把手的执行力。

（一）理顺行政管理体制，合理划分市县与乡镇之间的各项权力，力求责权对等

1.构建与事权相匹配的分级财税体制，形成一种可保“长治久安”的财政管理体制

完善以中央、省两级自上而下转移支付制度，切实缓解基层财政困难。理顺中央财政和各级地方财政的事权和财权关系，一是要合理划分中央政府和地方政府的事权范围，应该由中央、省市负责的事（职责）就全部收归中央、省市，应该由县镇负责的事（职责）就全部下放县镇，真正做到各行其是，各负其责；二是要根据各级政府的事权，划分各级政府的财政支出，再根据各级政府的财政支出，确定各级政府的财政收入；三是要合理配置中央与地方的税种，改革理顺县（区）和乡镇财税体制，加大税费在乡镇的留成比例，培育乡镇自我发展能力，为乡镇党政官员多办实事、办好事创造条件，要逐步建立乡镇政府民主财政、法制财政的体制和机制，确保乡镇财政造福于民。

2.理顺条块管理体制，实现责任与权力对等

赋予乡镇应有的政府权责，回归一级政权的本质，对乡镇党政主职担任众多“第一责任人”的工作，要从实际出发，可调整的调整，确保责任真正到位。在任命垂直管理的站所负责人时，要重视乡镇党政“一把手”的推荐权、建议权，发挥乡镇党委政府对站所的监督作用。真正做到权责一致。例如环保、卫生、安监、工商等等应由机关政府职能部门承担的职责要归位，使乡镇党政“一把手”能集中精力谋划经济社会发展，造福百姓。

3.按照“强镇扩权”改革要求，加快转变政府职能，提高乡镇管理服务能力

借鉴国内“强镇扩权”改革试点经验，以行政审批制度改革作为突破口，要真正把市、县级政府该放的权力放下去，凡是可通过委托授权等方式放权给乡镇管理的事项，原则上都要下放审批权限。同时，必须理顺财权和事权的关系，在权力下放的同时，确保乡镇有钱办事，有人办事。通过“强镇扩权”，有效破解经济发达地区的镇级政府长期以来权力与责任不对等的矛盾，提高行政效率，尤其是提高镇级政府的社会管理和公共服务能力。

（二）改革村“两委”班子换届选举制度，从源头上治理基层不稳乱象

1.选好用好管好农村基层党组织带头人

下大力气解决村党组织书记“人难选、无人选”的问题，花心思、“下深水”，在村里的致富带头人、外出务工经商人员、复员退伍军人、及乡村医生、乡村教师和其他乡贤中，寻找人才、使用人才，注重选拔优秀大学生村官进镇、村班子，加强村级后备力量储备。要坚持把党性强、作风好放在首位，决不能抛开政治要求简单地、笼统地选“能人”、“富人”、“头人”。对党组织软弱涣散村和贫困村，要从机关选派优秀干部任“第一书记”。要着力抓好教育培训，坚持从严管理，健全和落实村干部“小微权力清单”、坐班值班、为民服务全程代理、经济责任审计等制度，督促村（社区）干部履职尽责、清白干事。

2.大力加强农村党员队伍建设

着力解决队伍老化、青黄不接、疏于管理等问题，加大在80后、90后青年农民中培养和发展党员力度，严格落实“三会一课”、组织生活会、党性分析、民主评议党员等基本制度，积极运用现代信息技术教育管理党员，保持农村党员队伍的先进性、纯洁性。

3.持续整顿软弱涣散党组织

抓住主要矛盾、解决突出问题，对党组织班子配备不齐、党组织书记空缺或不胜任现职的，要限期调整、配备到位；对村级管理混乱、矛盾纠纷集中的，要把问题理清楚、把矛盾化解掉。

4.进一步做好信访维稳工作

一是继续加大信访调处力度，集中开展镇班子下访、约访活动，采取带案下访、重点约访、定期巡访等措置，努力化解矛盾。同时，严格执行领导包干制度。二是继续加强对可能到省访进京访的管控工作。三是对房姓宗族势力干扰村务和缠访、闹访的，公检法司部门要依法严厉查处，形成震慑。四是对仅靠镇、村力量难以解决的问题，要积极向上级有关部门反映，形成常态化整顿机制。

（三）推动全面从严治党向基层延伸，切实加强基层党风廉政建设

建立乡镇党政一把手向县纪委全会“三述”（述责、述廉、述德）并接受评议制度。充分发挥巡视监督检查的作用，加大对乡镇领导班子尤其是党政“一把手”的巡视力度，实现对乡镇巡视全覆盖。发现问题及时纠正和查处，形成违法违纪必究的震慑氛围。建立县纪委领导约谈镇（街道）党政主要领导制度，强化责任落实。纪委要把查处侵害群众利益的不正之风和腐败问题作为主要工作任务，进一步深化“三转”，聚焦主责主业。各级纪检监察机关要把问责作为加强农村基层党风廉政建设的重要抓手，对失职渎职的要严肃问责。

1.指导和帮助乡镇党委切实担当和落实好全面从严治党的主体责任

一是上级党委政府在指导和帮助乡镇抓好镇域经济社会建设的同时，要指导乡镇党委政府切实加强党风廉政建设尤其是农村基层干部党风廉政建设。做到两手都要抓，两手都要硬，以高效廉洁的作风推动镇域经济社会又好又快发展。二是上级纪委要指导和帮助镇党委切实担当和落实好全面从严治党的主体责任。抓好《中国共产党廉洁自律准则》和《中国共产党纪律处分条例》的学习贯彻。找准在全面从严治党中的职能定位，以修订后的《中国共产党廉洁自律准则》和《中国共产党纪律处分条例》作为重要依据，强化乡镇监督执纪，加大问责力度，进一步探索建立不敢腐、不能腐、不想腐的有效机制，为协调推进“四个全面”战略布局提供坚强纪律保证。

2.乡镇党政领导班子要强化主体责任意识，发挥纪委的监督作用

一是党委书记要切实履行第一责任人主体责任，要切实把推进党风廉政建设作为重要职责。二是乡镇党委要切实担当和落实好全面从严治党的主体责任，党政领导班子及其成员在大力抓好乡镇经济社会建设的同时，要切实加强党风廉政建设尤其是农村基层干部党风廉政建设。要认真落实“一岗双责”，班子每一名成员要把党风廉政建设融入分管业务工作中，做到权力运行到哪里，党风廉政建设的职责就延伸到哪里，责任就担当到哪里。三是乡镇纪委要聚焦主业，切实履行纪委监督责任，持之以恒抓好作风建设，不断加强对违反“四风”和八项规定精神的监督力度。对乡镇机关干部职工和村组干部要敢于监督、善于监督，坚持以“零容忍”的态度惩治镇村组干部违纪违法问题。

3.加大对干部的教育监管力度,坚决整治和查处侵害群众利益的不正之风和腐败问题

一要加强法制法规培训。切实提高广大镇村干部的整体素质特别是政治素质和思想道德素质。二要加强村级事务监督机制。乡镇纪检部门要主动介入村级事务，对村级土地资源处置等重大事务要派人参与监督；要认真调查群众对村组干部的举报问题，并按党纪法规严肃处理。三要持续深入抓好基层党员干部违纪违法线索集中排查工作。重点排查违反中央八项规定精神和“四风”问题、征地拆迁和工程建设等领域中的违纪违法问题、农村“三资”管理使用中的违纪违法问题、涉农财政专项资金管理使用中的违纪违法问题，以及执法、监管、公共服务等窗口行业和领域的违纪违法等五个方面的问题线索。定期梳理问题线索，对反映集中、性质恶劣的，要重点督办、限期办结。加大对侵害群众利益问题的查处力度，严肃查处和纠正强占掠夺、吃拿卡要、贪污挪用等突出问题，着力查处扶贫领域虚报冒领、截留私分、挥霍浪费行为。协调推进农村党风廉政建设，继续深化“三资”清理监管和服务平台建设，落实党务、村务、财务“三公开”。

（作者单位 广东省惠州市委巡视组）

（责任编辑 崔光胜）