来华留学教育政策的路径依赖与变革

●谭敏达

来华留学教育政策的路径依赖与变革

●谭敏达

运用教育政策学相关理论进行分析，发现来华留学政策变革受制于“路径依赖”，即依赖于“内在政策的稳定性”。为摆脱路径依赖，需要融合来华留学政策的表层目的与深层目的；在保持来华留学政策稳定性的同时要更注重有效性；通过协调外在政策与内在政策的关系找到政策调整的切入点。

来华留学；路径依赖；外在政策；内在政策

随着改革开放不断深化，来华留学生规模不断扩大，国家教育主管部门也对来华留学政策不断调整、完善，制订了一系列切实可行的政策法规，建立了相对完整的来华留学政策体系。然而在调研中我们发现，各高校在留学生招生、培养和管理等环节上存在一些共同性问题，需要通过进一步调整政策引导来华留学生教育步入良性循环轨道。

一、当前来华留学教育面临的问题

笔者在与华北、华东、西南、西北等部分高校留学生教育管理者座谈时，共同感受到目前的来华留学政策在实施过程中存在一些困扰。

第一，招生吸引力不足，生源结构不平衡。尽管近些年我国高等教育的国际影响在不断提升，但对国外特别是西方发达国家学生的吸引力不够。统计数据显示，2013年来自亚洲的留学生约占总人数的63.22%，其中来自韩国的留学生人数最多，占总数的19.33%。来自西方发达国家的留学生比重相对较低，人数总和尚不及韩国的在华留学生数。近两年没有确切数据，但据了解生源结构没有实质性变化。这样的生源结构与我国作为世界第二大经济体的地位不相称，也不利于促进高等学校与西方发达国家的国际交流与合作，当然也与西方发达国家留学生教育产业化程度有了较大距离。

第二，培养宽进宽出，质量难以保证。留学生准入门槛太低，只需要准备学业证明、成绩单、HSK等级证书、推荐信、面试（包括网络面试和出国面试）、学习计划、体检表便可以申请中国政府奖学金来华留学。而只要具有一定经济基础的外国学生也往往就能够被录取，作为唯一应试门槛的HSK难度也在下降。甚至部分中国考生为了规避高考压力，转换国籍迂回入学。非学历生录取标准更低。与准入门槛低相随的必然是评价和管理的区别对待，如单独设立管理部门、留学生特别辅导、学术要求降低等。宽进政策使高校只能放宽培养标准，这势必会影响留学生培养质量。

第三，学习基础差异大，培养标准难统一。来华留学生的留学动机、教育背景、个人能力、社会资源等往往与其生源国有极其密切的联系。因政治和外交需要而接收的与因追求学术而前来就学的留学生文化基础差异很大，采取单一的管理模式无法满足不同能力素质留学生的发展需要：如果按学习能力和水平分层次实施培养方案，那么势必造成管理和培养成本大幅度提高，那种只满足国家层面的政策需要却没有经济效益的留学生教育难以调动高校的积极性；如果按较低标准统一培养，对于教育基础和学历背景较好的留学生来说，这种培养方式又不能产生激励效应，不利于其个人发展，也会影响我国高等教育的国际声誉；如果按较高的标准统一要求，对于部分教育水平相对落后国家的留学生来说则难以完成学业，长此以往也会使得这部分国家的生源大量流失。

第四，奖学金使用效能低，缺乏激励效应。中国政府为吸引和鼓励外国留学生来华学习，设立“中国政府奖学金”，并且规定“享受中国政府奖学金来华学习的外国留学生应当接受享受奖学金资格的年度评审。评审工作由高等学校按照有关规定进行。对未通过评审的外国留学生，将根据规定中止或取消其享受中国政府奖学金的资格。”然而在操作层面上，资助外国留学生的中国政府奖学金缺乏有效的退出机制，其过程审核均属于通过性审查。故而，很多获得奖学金的留学生无忧无虑，而没有获得奖学金的学生又缺乏有效的激励机制。

二、来华留学问题的教育政策学分析

为什么国家的来华留学政策体系相对完整，在具体的留学生教育实践中却难以实现有效的调整，仍然存在诸多问题？我们从教育政策学的角度，分析“制约政策有效性的内在政策和外在政策因素”，能够发现当下的来华留学政策变革受制于“路径依赖”，即依赖于“内在政策的稳定性”。

从政策体系的结构上看，可以依据政策的表现形式和作用方式将其分为“内在政策”与“外在政策”。内在政策作为群体经验演进的结果，因其更贴近于群体的习惯而具有的稳定性；而外在政策作为人为设计的具体社会规则，以其客观存在性和可操作性构成了整个政策体系的“保护带”。内在政策与外在政策之间可以相互影响、相互转化，从而实现整个政策体系的调整或变迁。然而，僵化的政策体系却使得外在政策的调整为内在政策中包含的意识所控制，一方面，阻断了内外政策的交互转化，所有的政策只是加强了对于内在政策目的的维护，使得外在政策沦为内在政策的“修补匠”；另一方面，使得调整中的外在政策无法“认清”内在政策，导致了政策制定和运行的“失真”，使得变迁政策陷入路径依赖的困境。

当前来华留学政策体系中，由政府颁布的一系列相关文件就是外在政策，各高等院校及教育行政部门在长期的留学生教育中形成的思想观念、固有模式等就是内在政策。教育部颁布的 《中国汉语水平考试（HSK）办法》、《高等学校接受外国留学生管理规定》、《自费来华留学申请办法》等教育政策规章奠定了外在政策的基础。而后，为了适应不断变化的政治、经济环境的需要，结合《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010－2020年）》要求而制定的《留学中国计划》和一系列中国政府奖学金的相关政策，均对来华留学教育的外在政策形成了补充和调整。这些外在政策如果得以有效实施，必然能够通过确立行动规则从而提高效率。然而，受已有观念经验及模式等内在政策因素的影响，国家的来华留学政策难以实现变迁以不断完善，政策的制定和执行也圉于原有路径不能开拓。

内在政策是一种受文化、政治影响，在历史发展过程中汲取经验而不断变化并控制着人们交往方式的规范。内在政策往往并非独立存在，而是“隐匿”在外在政策之中，但其所欲实现的核心价值往往与外在政策的表层目的大相径庭。对于来华留学内在政策的分析可以从两个层面入手，即习惯与内化规则。习惯是指对于留学生外宾身份认同的惯性。对于留学生的日常管理规章往往在名义上等同于中国学生，但是由于改革开放以前长期占据主导地位的政府间合作性质的留学生培养模式，以及在留学生数量和质量的控制权方面高等院校的边缘地位，使得无论学校的行政领导、老师抑或学生都对留学生身份究竟是“学生性质”还是“外宾性质”产生混淆。内化规则主要包含政治和经济两个层面：在政治上，第一，通过留华教育实现的文化软实力输出，更利于经济欠发达或处于快速起步阶段的第三世界国家对中国文化认同感增强，如果留华人才能够在其领域内产生影响，那么将更有利于达到“知华、友华、爱华”的内在目的。但是这一部分国家的基础教育质量相对较差，如若实现政策的内在目的，势必要降低准入门槛和培养质量标准。第二，作为外交手段的一部分，许多政府间合作项目囊括来华留学生的培养。发展水平较低的国家往往将这些名额中的大多数分配给了国家机构工作人员和具有一定背景的学生。对于这些人，管理和服务必然需要另辟蹊径，与中国学生的等同对待甚至可能造成与内在目的截然相反的效果。在经济上，当前发达国家的教育产业化水平相对较高，留学生教育成为第三产业的重要组成部分。处于发展转型阶段的中国势必也需要推动外来留学教育的产业化发展。然而，中国的高等教育的国际影响力相对于发达国家尚不占优势，因此只能通过管理、服务的特殊化和标准放宽来扩大留学生规模，从而提高高等教育的国际影响力。

应然地看，国家的留学教育政策看似可以通过政策制定的途径较为容易且直接地实现变迁，实则不然：一方面，内在政策的基础是建国后60余年留学教育经验的积累。既然规则是通过漫长的演进过程而约定的，那么当政策体系所处的环境发生变化（如改革开放和高等教育国际化）而使政策体系受到冲击时，已经适应习惯、习得内化规则的高等学校和教育行政部门通常面对政策体系的变化力量会采取否定的态度，而非思考变化的合理性，以此来维持传统的、稳定的政策体系，保持较低的运行成本。另一方面，外在政策的变迁虽然可以通过政策颁布和实施的途径实现，但是来华留学教育中外在政策与内在政策之间存在着千丝万缕的联系，外在政策的理想化在遇到内在政策的现实问题时不得不做出妥协与让步，从而使得政策的决策与执行往往更倾向于稳定的现有政策体系。

三、来华留学政策的调整思路

第一，来华留学政策内容要融合政策的表层目的与深层目的。从政策内容与政策目的的关系来看：政策体系构建和调整是以目的为核心的，而分别对于外在政策与内在政策的内容起到决定性影响的表层目的与深层目的，又因为环境的变化而处于持续量变的过程中。如若政策的调整无法应对量变的积累，那么整个政策体系势必因为路径依赖而陷入失效的困境难以自拔。综合以往来华留学政策，其表层目的包括增进与世界各国人民之间的了解和友谊，促进高等学校的国际交流与合作，提高高等教育的培养质量。结合历史与国际形势进一步分析，来华留学教育的深层目的包含了促进留学教育产业化的发展、文化软实力的输出以及外交方面的考虑。对于整个政策体系而言，其核心必然是基于深层目的，但外在政策作为以正式文本形式颁布的、并往往以国家权威为后盾强制实施的一系列政治、法律、经济和契约规则，其内容必须与表层目的高度契合，否则“名实不符”的政策将难以自证其合法性。

来华留学政策的调整应该突破已有思维模式，摆脱内在政策的路径依赖，在实现表层目的前提下更关注深层目的。比如在招收留学生时既要注重国际友谊与合作交流，又要大力推进留学教育产业化和文化输出；既要重视政治效应，又要获得经济利益。当今社会，留学教育产业化程度也是国际竞争力的体现，许多发达国家留学教育产业已延伸到小学阶段，来华留学政策必须高度重视这一信号。

第二，来华留学政策在保持稳定性的同时要更加注重有效性。从政策有效性和稳定性的关系来看：政策有效性的关键在于易于理解与保持稳定。只当违反政策或法律的成本可以清晰地被预测时，才可能对人的行为形成有效规制；同时，稳定的政策体系更倾向于贴近人们的习惯，从而降低了执行成本，提高了政策执行的效率和可信赖性。然而，稳定性的另一面便是体系僵化的危险。情境的改变需要以政策作为媒介不断调整体系，但是当这种调整达到极限时，便需要调整政策建构的目的以适应新环境的要求。因此，为保证政策是有效的，在其调整、变迁的过程中既不能一蹴而就或朝令夕改，也不能圉于既有利益使原有政策目的岿然不动或仅做一些妥协性调整。一旦政策体系“陷入”旧的路径，即便层层“修补”，到底也只是强化了原有政策体系的稳定性，使变迁更为困难重重，从长远看亦是弊大于利。

既然现行的来华留学培养与管理体制存在诸多问题，政策调整就要勇于打破旧的平衡，冲破已有习惯、模式和利益关系的束缚，努力摆脱内在政策的路径依赖，提高高等学校和教育行政部门对留学生培养新环境的适应能力。在保证国家利益前提下进一步突出高校留学生教育的主体地位，让高校将责任与权利统一起来，既要承担相关义务又能获得一些利益。

第三，通过协调外在政策与内在政策的关系找到政策调整的切入点。从两个层面的政策与其核心价值的关系来看：来华留学在外在政策中所表现出的问题，究其原因都与内在政策所维护的核心价值密不可分。对来华留学的历史事实和政策发展历程进行梳理、分析发现，由于内在政策从建国之初便逐渐成形，故而来华留学教育中留学生培养的政治目的始终处于上位，虽然外在政策试图进行调整但由于无法处理与核心价值的关系而难以为继。内在政策所维护的核心价值包括培养潜在政治资源、提高国家文化软实力、拓展经济资源等，但从长远看，既有利益的维护和教育质量的提高必须建立在来华留学教育具有强大国际影响力的基础上，而这种影响力又是依靠世界公认的高质量教育实现的。片面追求来华留学教育的政治功能，无疑是本末倒置。改变来华留学政策路径依赖的现状，当务之急在于通过协调外在政策与内在政策之间的关系，从而找到藉由政策调整核心价值的切入点。对来华留学教育的调整和变迁绝不是放弃其核心价值中的政治功能，而是应该坚持政策体系本身和来华留学教育的本源精神——“更高效率地提高高等教育质量，以期更好地实现国家利益和国民利益”——为适应环境的变化和社会的需要而进行有针对性的调整。

现阶段较为合理的方式是将来华留学政策体系分为两个部分：一方面，重视培养质量，对于来自基础教育水平较高的国家和专供国内优势专业的来华留学生，采取与中国普通高等教育实行等同管理的方式，不再对其进行特殊的管理、服务，以期提高我国高等教育的国际声望和影响力，促进高等教育领域的高端交流。另一方面，重视政治功能，对于来自基础教育水平较低和从事汉语言相关专业学习的来华留学生，降低招生门槛和培养标准，并单独设立支持发展水平较低国家的留学生项目，培养其国内发展急需的人才，履行大国责任，增强中华文化的国际影响力。

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谭敏达/美国宾夕法尼亚州立大学教育学院博士生

冯永刚）