清末《财政说明书》及其史料价值

刘德成（河北经贸大学财政税务学院，河北石家庄，050061）



清末《财政说明书》及其史料价值

刘德成
（河北经贸大学财政税务学院，河北石家庄，050061）

［摘要］清末《财政说明书》是出于实行预算的需要，由各省分别编订的反映各省财政事项的官方文献。该文献从宣统元年起开始编订，至宣统二年基本完成。《财政说明书》由各项财政收支数字及其说明文字构成，翔实反映了清末各省的财政事项，对于研究清末财政经济问题具有很高的史料价值。

［关键词］清末财政预算

清末《财政说明书》是由各省分别编订的、详细反映各省财政事项的官方文献，共计22种。该文献由各省清理财政局印行，数量很少，散存于各地，鲜有馆藏全品，加之流传不广，长期以来一直没有受到应有的关注。实际上，该文献内容丰富、翔实，全面反映了光绪宣统年间我国工业、农业和财政经济状况，是研究清末财政经济问题和社会经济不可缺少的重要史料，应该受到足够重视。

一、《财政说明书》的缘起

《财政说明书》是清政府为了实行财政预算而编订的。在此以前，历代统治者虽然极其重视国家财政问题，但并没有严格意义上的财政预算。［1］光绪二十七年（1901年），为了摆脱危亡的命运，清政府开始全面实施“新政”。其中，“仿泰西之法”，实行预算，便是“新政”的重要内容之一。然而，太平天国起义爆发以来，随着地方财权的日益膨胀，国家财政陷于混乱无序状态。因此，要实行预算，必须对各地财政状况进行全面调查与清理，以摸清各省财政收支底细。正如时论所言：“今日欲速行预算，必先以调查财政为第一要义。”［2］

为此，清政府于光绪三十二年（1906年）将户部改为“度支部”，开始进行一系列的财政改革。光绪三十四年（1908年）度支部颁布《清理财政章程》，要求各省设立清理财政局，负责本省财政事项的调查与清理，并将调查清理的结果编订成详细说明书（即《财政说明书》），限至宣统二年（1910年）六月底报送度支部。为防止各省出现敷衍与隐瞒现象，清廷一方面派出高品级的财政监理官员分赴各省，对当地清理财政局的工作进行督促与检查；另一方面要求清理财政局聘请熟悉财政问题的“公正绅士”，对当地财政收支进行审核，发现问题，随时指陈。在朝廷的主导和推动下，各省《财政说明书》的编订，自宣统元年（1909年）开始启动，至宣统二年（1910年）基本完成。

二、《财政说明书》的内容与形式

从内容上看，各省《财政说明书》主要记载了光绪三十四年（1908年）的财政事项。这些财政事项一般分为岁出和岁入两大类，岁出和岁入项下又各分若干子类，子类下再分若干细目。例如，《广东财政说明书》将岁出分为解款、协款、行政总费、交涉费、民政费、财政费、典礼费、教育费、司法费、军政费、实业费、交通费、工程费、官业支出14个子类，子类之下又共设有1094个细目；岁入则分为田赋、盐课税厘、关税、正杂各税、土药税、厘金、正杂各捐、捐输、官业收入、杂收入10个子类，子类之下共设有812细目。但也有些省的《财政说明书》所载财政事项只有岁入而无岁出。例如，《福建财政说明书》只对田赋、粮米、盐课、厘捐、关税、茶税、杂税、杂捐、官业、杂款等10类收入项目的沿革及其利弊进行了分类说明，并未记载岁出情况。

从形式上看，各省《财政说明书》均由财政数据及其说明文字构成。财政数据具体反映了各省财政收支的规模与结构。数据一般精确到小数点之后三位数，不再像传统记载中那样罗列到最小单位，如米粮，精确到石以下的斗、升、合、勺等。重视数据的运用，并形成数据与文字相结合的文体，这说明当时的清理财政的人员受“西学”的影响，对数据意义的认识和运用都有了提高。说明文字则对每一收支项目的起因、起始、新增支出项目款的来源及其演变进行说明。另外，《财政说明书》还按照《清理财政章程》的要求，对本省财政领域存在的利弊进行了陈述，并提出了兴利除弊的建议。各省《财政说明书》中的利弊之论，虽不完全正确，却也不乏真知灼见。

三、《财政说明书》的史料价值

清末财政调查与清理是由官方实施的、对全国财政及相关事项进行的大规模细致调查，这在中国历史上还属首次。因此，在这一基础上编制的《财政说明书》对于研究清代财政经济具有很高的史料价值。

其一，清末《财政说明书》是研究清代茶叶税制的珍贵史料。自唐代茶税开征以来，茶税一直是历代封建王朝的重要税源。鸦片战争后，中国社会出现了前所未有的变局，茶叶税制随之也出现了显著变化。关于茶叶税制，正史、方志、政书、文集等传统资料的记载零乱不详，而《财政说明书》则弥补了这一缺憾。以四川茶叶税制为例，《四川财政说明书》对此记载十分详尽：四川实行茶引制，茶商于经过各关，按引缴纳茶税，其中腹引（准予行销腹地的茶引）每道征税银二钱五分，羡银九分八厘，截银一钱二分，厘银一钱七分七厘九毫；土引（准予行销土司的茶引）每道征税银三钱六分一厘，羡银一钱一分一厘，截银一钱二分二厘征，厘银一钱四分三厘八毫；边引（准予行销边境的茶引）则又区分南路边引、西路边引和邛州边引，税银、羡银、截银、厘银定率各异。对茶叶课征税银之外，又加征羡银、截银、厘银，说明清后期四川茶叶税制趋向复杂。另外《四川财政说明书》还对于茶课收入做了记载：“岁入之总额，约计一十二万余两，均由各州县按章陆续缴解，移存藩库。”［3］

第二，清末《财政说明书》是还原历史事实的可靠资料。由于《财政说明书》是在对财政事项细致调查的基础上编订的，因此，它的可信程度较高，是还原历史事实的可靠资料。例如，清后期财权下移，各地方的杂税名目纷繁，致使后世研究者对杂税的统计多有遗漏舛误，而《财政说明书》则能够给出详尽的说明。如河南杂税，现有研究成果统计20种，［4］而《河南财政说明书》记载的杂税则有4类26种之多。“有抽之于花户者，如串票捐、契税捐、契尾捐、房捐、亩捐、随粮捐之类是也。有抽之于坐贾者，如斗捐、商捐、铺捐、油捐、火柴捐、煤油捐、粮坊捐、变蛋捐之类是也。又如枣捐、瓜子捐、柿饼捐、柳条捐，柿花、芝麻、花生等捐，则就出产之物而抽收。如戏捐、会捐、庙捐、巡警捐、册书捐等，则因特定之事而抽收。”再如，对中国近代社会具有重要影响的税种——厘金，学术研究成果可谓丰富，但关于它创办的时间、地点和起因，学者们的说法并不一致。目前学术界的说法有两种：一种说法是，厘金创办于咸丰三年（1853年）扬州的仙女庙，起因是为镇压太平天国而筹集军费，这是最为流行的说法；另一种说法是，厘金最早创办于道光十三年（1833年）湖北的光化县，其产生的历史原因是适应当时治洪需要。［5］笔者近读《四川财政说明书·茶票息厘说明书》后发现，早在乾隆五十二年（1787年），四川就开征了厘金，其收入专作都江堰维修之人工经费，只不过它是作为茶票“息银”的附加税，“每息银一两加厘银（即“厘金”——笔者注）一钱，申缴解司，专备修理都江堰工经费。”这应该是关于厘金的最早记载。

第三，清末《财政说明书》是研究晚清财政机构变迁不可或缺的资料。晚清杂税繁多，各种征收机构也相当混乱，厘金局、善后局、筹防局等等，五花八门。清末，随着财政改革的不断推进，财政行政机构也进行了整合。1906年，清政府将户部更名为度支部，将财政处、税务处并入该部。善后局、筹防局等繁杂的地方财政机构先是统并于新设的财政局，宣统时又裁并各局为财政公所。对这些财政机构历史变迁的研究，是财政史研究的重要方面，而清末《财政说明书》是不可或缺的资料支撑。如《江苏宁属财政说明书》对宣统年间成立的江苏省江南财政公所的演变情况描述十分清晰：该所“从前系就江南筹防、金陵支应、江南筹款等局归并，改为财政局，现于宣统二年七月改设财政公所，归藩司统一财权。”另外，《财政说明书》对其他相关机构的沿革也有明确记载。如《江苏宁属财政说明书》记载，江南巡警路工局“于光绪三十年十月，以省城原有之保甲总局改设。”“其附属之路工处，于宣统元年秋间，始行归并该局”。该局经费来源分别有三：财政局拨付经费、截存专款和捐款。其中捐款为该局直接经征，“每年约收花捐洋八千余元，每年乐手戏园捐洋四千八百元”。值得注意的是，巡警路工局本主警务，却也直接经征杂税，这反映了晚清财权的混乱。

参考文献

［1］陈锋：《晚清财政预算的酝酿与实施》，《江汉论坛》，2009年第1期，第78—90页。

［2］佚名：《论中国于实行立宪之前宜速行预算法》，《东方杂志》，1906年第3卷第13期。

［3］《四川财政说明书·茶课税厘羡截说明书》。

［4］左治生：《中国财政历史资料选编》（十），中国财政经济出版社，1988年版，第342—346页。

［5］俞志生：《清“厘金”起源新探》，《学术研究》，1992年第6期，第56—62页。