武陵山片区农村精准扶贫的问题与对策探析*——以花垣县十八洞村为例

郑流云，佘　路

(吉首大学 马克思主义学院，湖南　吉首　416000)



武陵山片区农村精准扶贫的问题与对策探析*
——以花垣县十八洞村为例

郑流云，佘路

(吉首大学 马克思主义学院，湖南吉首416000)

“精准扶贫”是针对不同贫困区域环境、不同贫困户状况，运用规范的流程和方法对扶贫对象实施精确识别、精确帮扶、精确管理的治贫方式。武陵山片区扶贫工作面对贫困对象识别难、扶贫产业找准难和扶贫资金统筹难等问题，以花垣县十八洞村为试点，探索出精准扶贫新模式，即“七步法”和“九不评”的精准识别贫困人口的标准；依托资源优势，发展精准产业；采取多种措施，加大涉农资金的投入。

武陵山片区；精准扶贫；精准识别；精准产业；资金统筹

[DOI] 10.16396/j.cnki.sxgxskxb.2016.08.003

习近平总书记指出:“推进精准扶贫,加大帮扶力度,是缓解贫困、实现共同富裕的内在要求,也是实现全面小康和现代化建设的一场攻坚战。”作为贫困人口的“重灾区”,武陵山片区要在未来 5年时间内完成300多万人口的脱贫任务,其任务重、难度大。如何推进武陵山片区扶贫开发,实施精准扶贫、精准脱贫,是当前武陵山片区扶贫开发工作亟待解决的问题。

一、武陵山片区概况

武陵山片区是以武陵山脉为中心,以湖北、湖南、重庆、贵州四省市交界地区的11个地(市、州)、71个县(市、区),国土总面积为17.18万平方公里。截至2010年末,武陵山片区总人口为3645万人,其中城镇人口853万人,乡村人口2792万人。片区少数民族人口约占全国少数民族总人口的1/8,其中民族自治地方少数民族人口1234.9万人。境内有土家族、苗族、侗族、白族、回族和仡佬族等9个世居少数民族。武陵山片区的突出特点有以下几点。

(一)贫困面广，贫困程度深

武陵山片区由于生态环境脆弱,自然灾害频繁,贫困人口仍然较多,集中连片的贫困现象严重,扶贫攻坚任务依然艰巨。从两项制度衔接调查情况来看,截止2010年底,全区农民人均纯收入低于3499元,仅相当于当年全国平均水平的59.1%。按照国家统计局测算结果,2009年农民人均纯收入低于1196元的贫困人口,武陵山片区就有301.8万人,贫困发生率为11.21%,比全国高7.41个百分点。

(二)生态环境脆弱,承载能力有限

生态环境脆弱是指生态系统在特定时空尺度相对于外界干扰所具有的敏感反应和自我恢复能力, 是自然属性和人类经济行为共同作用的结果。武陵山片区内山地面积大,平均海拔高,旱涝灾害并存,风灾、雨雪冰冻、冰雹等灾害易发。部分地区水土流失、滑坡泥石流、石漠化现象严重。土壤瘠薄,人均耕地面积为0.81亩,是全国平均水平的60%。发展与生态保护矛盾尖锐,产业结构调整受生态环境制约大。

(三)区域发展不平衡,城乡差距大

城乡发展不平衡不协调,是我国经济社会发展存在的突出矛盾,是全面建成小康社会、加快推进社会主义现代化建设必须解决的重大问题。改革开放以来,武陵山片区农村的面貌虽然发生了翻天覆地的变化。但是,片区内城乡二元结构没有根本改变,城乡发展差距不断拉大趋势,没有根本扭转。例如,2010年武陵山片区人均生产总值和农民人均纯收入分别是全国平均水平的33.76%和59.1%,与2001年37.3%和62.68%相比,差距进一步拉大。其中,武陵山片区之间和片区内各县之间的发展差距也不同程度地存在着。

二、武陵山片区农村精准扶贫存在的问题

精准扶贫是针对不同贫困区域环境、不同贫困农户状况,运用合规有效程序对扶贫对象实施精确识别、精确帮扶、精确管理的治贫方式。可以说,实施精准扶贫,是扶贫开发的重大创新。当前在武陵山片区开展农村精准扶贫工作中存在的问题主要有以下几方面。

(一)从户的层面看,贫困对象识别难

在全面建成小康社会的攻坚时期,我国扶贫开发工作已经进入从“大水漫灌”到“精准滴灌”的发展阶段,从旧扶贫标准下贫困人口插花型分布特征在相当大程度上被新标准下贫困人口的片区集中(即集中连片特殊困难地区)分布特征所替代。这就需要对贫困对象进行更精准的识别。但是,要做好这一步工作,在实际工作中十分困难。有学者认为,对于贫困的标准很难把握,如果按照2011年国家2300元的扶贫标准和全国收入统计上的百分比确定,假如统计上算出来的比例是10%,一个村子里,就按照农村10%的人口选出人来。但统计的抽样调查是做统计用的,并不是做贫困确认的。到底有多少穷人、谁是穷人,不是按照人头数出来的,而是按照比例“制造”出来的。如果要精准测量,就需要监督和计量农村每个家庭的收入结构。贫困的确认,需要普查,而普查的成本就很大。因此,在对贫困对象的识别过程中,一些地方出现了靠抓阄这种办法来确定扶贫对象的行为,这严重影响了扶贫的精准性。

(二)从村的层面看,扶贫产业找准难

产业扶贫不完全等同于产业发展,它是以产业为基础,以扶贫为目的。但由于受地理位置、自然环境、土地条件、交通运输等因素的影响,武陵山片区在具体推进产业扶贫过程中遇到了很多困难与问题,使产业扶贫的应有效益未能得到充分的发挥。一是缺乏劳动力。武陵山片区农民的家庭收入主要还是依靠外出打工的劳务收入,被留守在农村的都是些妇女、儿童和老人。二是缺乏技术支持。武陵山片区虽然有一批专业技术人员,但由于没有高等农业院校和农业方面的科研院所,真正的高水平的农技专家人才很少,特别是在油茶、核桃、金银花等新兴产业方面的技术人才就更少。三是群众参与度不高。由于地势原因,山区种植粮油缺乏比较优势,经济效益低下。要实现武陵山片区农村的真正脱贫,必须发挥资源优势,发展特色产业。但发展产业周期长、见效慢、风险大,部分地区干部群众思想僵化、因循守旧,怕担风险,因而不愿在调整产业结构、发展特色产业上动脑筋、想办法、谋出路。

(三)从县域层面看,扶贫资金统筹难

一是县级财政能力有限,资金投入难以满足群众需求。贫困人口多在交通条件较差的山区,生产生活条件十分恶劣。要解决这些地方贫困人口的脱贫问题,就必须投入大量资金解决制约区域性发展的瓶颈问题。基础设施建设点多线长面广,任务重成本高,且群众改善生产生活条件愿望迫切,资金投入远远不能满足实际需求。二是涉农资金整合难。受县级政府财力、人力、物力等因素限制和涉农项目规划意识不强、重视程度不够的影响,使涉农项目缺乏整体规划或部分项目规划严重滞后,造成投资重点、项目安排、建设时序、资金平衡缺乏综合分析、判断和协调,涉农资金整合的效益难以显现。三是群众自我发展能力弱。多数贫困村经济结构单一,土地抛荒严重,龙头企业、专业合作社或能人大户带动和辐射作用发挥有限,持续增收能力不强。

三、武陵山片区农村精准扶贫的对策

基于以上分析,精准扶贫,找准穷根,把扶贫之“水”滴在贫困之“根”上,是确保精准扶贫真正落实的关键。2013年11月3日,习近平总书记在武陵山片区深处的花垣县十八洞村考察时,首次提出“精准扶贫“的重要思想之后,湘西州花垣县人民牢记习近平总书记的嘱托,组建扶贫工作队进驻十八洞村,积极探索了一条“可复制、可推广”的精准扶贫新模式。

(一)实现精准扶贫,必须做到精准识别

精准识别是精准扶贫的关键和前提。所谓精准识别,就是按照统一标准,通过规范的流程和方法,找出真正的贫困村、贫困户,了解贫困状况,分析致贫原因,摸清帮扶需求,为扶贫开发瞄准对象提供科学依据。作为精准扶贫的发源地,湘西州花垣县以十八洞村为试点,提出了从精准识别扶贫对象,到精准发展支柱产业、精准改善安居环境、精准提供民生服务和精准创新扶贫模式的“五个精准”理念。在这一理念指引下,十八洞村扶贫工作中实现了多项创新,率先制订出《十八洞村精准识别贫困户工作办法》,提出了“七步法”和“九不评”的精准识别贫困人口标准。所谓“七步法”就是指户主申请,群众投票识别,三级会审,公告公示,乡镇审核,县级审批,入户登记。“九不评”是指在城镇购有商品房的不评，违反计生政策的不评，打牌赌博成性的不评，不务正业的不评，不赡养老人的不评，阻挠公益事业建设的不评，全家外出打工的不评，家里有拿工资的不评，拥有经营性加工厂的不评。在这一标准的指导下, 2014年3月,十八洞村在湖南率先识别出贫困对象136户542人,占全村总人口的55%;探索出“思想道德星级化”管理模式,每季度从社会公德、个人品德等五个方面公开评选星级农户,转变村民“等靠要”思想,激发内生动力。

(二)实现精准扶贫,必须做到产业精准

实现精准扶贫,必须依托资源优势,坚持产业驱动,不断增强扶贫开发的“造血”功能和发展的内生动力。一是精准发展支柱产业。十八洞村因地制宜确定了五大产业:劳务经济;特色种植业,重点发展烤烟、猕猴桃、野生蔬菜、冬桃、油茶等种植;特色养殖业,如湘西黄牛、养猪和稻田养鱼;苗绣;旅游服务业,以对接周边县市短期游为主。经过一个时期的发展,已经取得了明显成效。例如,以花垣县苗汉子合作社为依托,采取“公司+农户+基地”形式,发展野生蔬菜110亩。二是精准改善基础设施。十八洞是一个纯苗族村落,民族文化元素在房屋改造、改厨、改厕、改浴、改圈等“五改”中得到了充分体现。三是精准创新扶贫机制。以股份合作扶贫的新模式,发展猕猴桃产业1000亩,建设十八洞村猕猴桃辐射基地,农户以入股的方式受益。

(三)实现精准扶贫,必须加强涉农资金投入

我们知道,山区地方财力紧张,贫困农民投入有限,但发展产业不能搞“无米之炊”。因此,必须加大对产业建设的投入力度,将扶贫工作由“输血”向“造血”转变,将项目资金向发展产业倾斜;同时降低农村小额贷款门槛,增加小额贷款额度;设立返乡农民创业基金,为种养大户、家庭农场、专业合作社、农业加工销售企业发展提供政策支持与贷款便利。着力破解产业发展中面临的种种困难与问题:一是解决农民发展产业的启动资金问题,支持群众广泛参与,扩大产业的辐射面,进一步壮大产业；二是加强涉农资金的整合,应立足于本地实际和经济社会发展规划,以财政支农资金使用效益最大化为目标,以主导产业或重点项目为平台,对投向相近或目标一致的不同渠道涉农资金进行统筹安排,集中使用。

[1] 张笑芸,唐燕.创新扶贫方式实现精准扶贫[J].资源开发与市场,2014(9):1118-1119.

[2] 国务院扶贫办，国家发改委.武陵山片区区域发展与扶贫攻坚规划(2011-2020年)[G].2011.

[3] 颜珂.十八洞村扶贫记[N].人民日报,2015-11-28(3).

[4] 李国治.农村精准扶贫的问题与对策[J].黑河学刊,2016(1):135-137.

[5] 青觉.武陵山片区扶贫开发问题与对策研究[J].中央民族大学学报(哲学社会科学版),2014(2):26-34.

Problems Involved in Taking Targeted Measures in Poverty Alleviations in Wuling Mountainous Area and Countermeasures——AcasestudyofShibadongVillageinHuayuanCounty

ZHENG Liuyun,SHE Lu

(MarxismAcademy,JishouUuiversity,Jishou416000,China)

"To take targeted measures to help people lift themselves out of poverty" means that China will continue to fight the battle against poverty, and carry out extensive poverty alleviation and development programs in contiguous poor areas. The task of poverty alleviation is heavy and difficult because Wuling mountainous area is confronted with many problems including how to promote the work of poverty alleviation and development in Wuling mountainous area,and to implement the work precisely and accurately. By taking Shibadong Village in Huayuan County as an example, a new model of targeted poverty alleviation is explored, namely, "Seven-point" method and "nine Forbiddens" is the criterior, with dependence on the merits of resources and the development of targeted new industries, through various measures to be taken and much input of agriculture-related capital.

Wuling mountainous area;to take targeted measures to help people lift themselves out of poverty;targeted and accurate recognition;targted industries;overall planning of capital

2016-05-12

郑流云(1974-),男，苗族，湖南麻阳人，吉首大学副教授，博士，硕士生导师。

佘路(1992-)，女，湖南怀化人，吉首大学2015级马克思主义理论专业硕士生。

F320

A

1008-6285(2016)08-0013-03

*2014 年湖南省少数民族人口与地方经济发展研究中心科研项目(14jdzb078)之成果。