解密“十三五”城市群的“主力阵容”

刘士林

目前最重要的是按照城市群的原理，做好各自的战略规划和顶层设计

在2016年政府工作报告中，李克强总理指出：“加快城市群建设发展，优化提升东部地区城市群，建设京津冀、长三角、珠三角世界级城市群，提升山东半岛、海峡西岸城市群开放竞争水平。培育中西部地区城市群，发展壮大东北地区（包括哈长和辽中南两个）、中原地区、长江中游、成渝地区、关中平原城市群，规划引导北部湾、晋中、呼包鄂榆、黔中、滇中、兰州—西宁、宁夏沿黄、天山北坡城市群发展，形成更多支撑区域发展的增长极。促进以拉萨为中心、以喀什为中心的城市圈发展。”这里需要指出的是，在某些媒体的报道中出现了“天黄”，这大概是笔误，因为不存在这个城市群。

眼下的这个“19+2”框架，明确了“十三五”时期我国城市群的总体战略布局、战略重点及角色分工，有助于规范目前城市群研究评估和规划建设中存在的“乱象”。

根据我们的研判，这21个城市群（城市圈）可划分为“国家明星队”“国家主力队”“国家替补队”和“国家青少队”四个层级。

哪些属于“国家明星队”

首先是“加快”和“优化”的“国家明星队”。在这个团队内部，可以划分出一个“3+2”微观结构，“3”是指目前发育最成熟、一直位居我国城市群排行前三甲的京津冀、长三角和珠三角，它们有一个相同的目标，就是要在2020年建成“世界级城市群”。

对于长三角和珠三角来说，它们的目标是国务院在2008年和2009年分别提出的，而对于京津冀，则是在“十三五”规划纲要中首次提出。

“2”是首次以如此高规格进入“国家明星队”的山东半岛和海峡西岸。其中，海峡西岸被选中，比较好理解，主要是搭上了新一轮的对外开放和福建建设21世纪海上丝绸之路核心区的国家战略机遇，这个原本在二线城市群中也一直很普通的城市群地位得以迅速提升。

最需要注意的是山东半岛。这是一个“实力派”，也是山东省多年打拼的重大收获。在上海交通大学城市科学研究院发布的《2014中国都市化进程报告》中，山东半岛凭借优越的地理位置和良好的经济基础，超过了已列入国家7大城市群的中原和成渝，以综合发展水平仅次于三大城市群的崭新面目，雄踞我国城市群第二阵营的首位。山东半岛此次顺利晋级“国家队”，也为其他二线城市群的跨越式发展作出了良好表率。

“国家主力队”的阵形

不断培育和发展壮大的这个层级，是“国家主力队”。这个群体主要包括东北地区（哈长和辽中南）、中原地区、长江中游、成渝地区、关中平原城市群。

总体上看，一个城市群要想进入“国家主力阵容”，必须有一个基本的标杆或者说潜在的底线，即与其相关的区域或城市群发展规划，也是此前须由国务院或国家发改委发布过的相关规划。相关规划或文件发布得越多，或交叉叠加得越多，在排序上就越靠前。

东北地区是我国老工业制造基地和粮食主产区，也是国家振兴东北重大战略的主体和平台。此前国务院和国家发改委已发布多个支持文件。东北地区之所以位居城市群第二阵营之首，充分彰显了国家振兴东北的意志和决心。

一个有意思的细节是，酝酿已久的哈长城市群规划也在2016年两会期间发布，再加上2009年发布的“辽宁沿海经济带发展规划”等，为“十三五”时期东北的振兴发展提供了很大的想象空间。

关中平原城市群是关中-天水经济区的核心区，2009年由国家发改委印发过《发展规划》，这一地区和西部大开发纵深推进关系十分密切，其入选“国家主力队”自在情理之中。

心态比较复杂的，应该是中原、长江中游和成渝，它们不仅早就由国务院或国家发改委批复了相关《发展规划》，也分别列入《国家新型城镇化规划》中明确“点将”的7大城市群。

目前，长江中游由于整合了武汉、环长株潭和环鄱阳湖等城市群，在人口、面积和经济总量上均已成为跨区域大型城市群，遗憾的是却没有进入“明星队”。

中原经济区纵横跨越四省，人口在全国城市群中位居第一，中原城市群培育多年，国务院和国家发改委先后发布《发展规划》和相关《指导意见》。

成渝经济区的重庆，近年来GDP增速一直位居全国大都市之首，同时重庆和成都在2015年均迈入中国城市GDP万亿俱乐部，占全国万亿级城市的五分之一。重要的是，中原和成渝在《国家新型城镇化规划》中已被列入7大城市群，尽管这次它们都保住了国家队的位置，但相比于山东半岛和海峡西岸，个中滋味应该是比较复杂的。

复杂的“国家替补队”

和其他几个不同，“国家替补队” 是由规划所引导的。这个“集团”主要包括北部湾、晋中、呼包鄂榆、黔中、滇中、兰州-西宁、宁夏沿黄、天山北坡城市群。

这是一个更错综复杂、五味杂陈的城市群中的弱势群体。目前，已有国务院或国家发改委发布规划的（包括有些针对整个省域的规划和意见），主要有北部湾、呼包鄂榆、滇中、宁夏沿黄、兰州-西宁、天山北坡等。

其中，呼包鄂榆、兰州-西宁、宁夏沿黄、天山北坡等主要分布在丝绸之路经济带沿线，作为国家“一带一路”战略的境内主体部分，在“十三五”时期必将有较多的斩获。晋中城市群属于“意外之喜”，这个城市群一直是由地方政府在力推，此次顺利进阶“国家替补”，可能还和山西众多资源型城市面临的转型发展困难相关。

和晋中相似，黔中城市群也主要是贵州省在力推，并得力于近年来贵州生态文明建设的不俗表现，同时也是用城市群带动实现全部脱贫的一招妙棋。

在“替补”阵营中，北部湾值得关注。早在2008年初，作为我国中西部第一个区域规划的《广西北部湾经济区发展规划》就由国家发改委发布，同年国务院还出台了促进广西经济社会发展的《指导意见》，使本来在中国经济版图上名不见经传的北部湾，一时与环渤海、长三角、珠三角并列为中国沿海经济“第四极”。

但由于种种原因，这个黄金机遇期很快过去。“第四极”已被成渝经济区占据。

列队杀出的“国家青少队”

作为“青椒”形态的“国家青少队”，指的是在2005年国家首次提出“城市群”战略后出现的城市群。那个时候，一些有实力和有基础的城市群大都厉兵秣马，列队杀出。

这次政府工作报告提出的19个城市群，大都经历了长期的论证、磨合和几上几下的反复、调整。正所谓“几家欢乐几家愁”，有些城市群，比如一直发展较好的武汉城市圈和长株潭，原本已是“资源节约型和环境友好型社会建设”综合配套改革试点，但此次都被长江中游城市群吸收。

而辽中南城市群，十几年前已跻身中国五大城市群阵营，此次被置于“东北地区”的范畴内。与之相对，一些“小荷”露出了“尖尖角”。如政府工作报告中首次提到的拉萨和喀什城市圈。

“城市群”和“城市圈”在英文中是一个概念，在汉语中因为翻译问题而两分。城市圈也叫都市圈，在国内主要指有基础较好的中心城市，但周边的城市数量和规模都太少、太小，在相当长的时期内不可能形成良好层级体系和分工机制，于是就有了这个在机制上与城市群相似，可实际上是由核心城市和周边城区乡镇组团而成的“城市圈”。

这可看作是中国城市化的一个特殊类型。预计像这样的城市圈以后还会出现，有些也可能发展为城市群。

拉萨和喀什不是以“城市”而是以“城市圈”的身份进入国家战略，以后它们的发展怎么样，值得观察。目前最重要的是按照城市群的原理，做好各自的战略规划和顶层设计。

（作者系上海交通大学城市科学研究院院长、首席专家）