我国消费公益诉讼原告资格研究

王晓月

(山东大学法学院，山东 济南　250100 )

法律法规

我国消费公益诉讼原告资格研究

王晓月

(山东大学法学院，山东 济南250100 )

摘要：消费者相对弱势的地位及消费纠纷的特殊性决定了私益诉讼无法全面保护消费者合法权益，而行政手段的处置也未能有效救济。2012年《民事诉讼法》第55条对公益诉讼制度做出了规定，为消费者权益保护提供了新的路径，但《消费者权益保护法》第47条将消费公益诉讼原告资格赋予“省级以上消费者协会”，使得消费公益诉讼难以产生预期效果。在探讨消费公益诉讼原告的种类、范围及关系基础上，提出消费公益诉讼原告资格应按照“扩大有起诉权消费者协会范围到赋予符合法律规定条件的消费者社会团体再到赋予消费者个人以起诉权”的思路逐步推进，行政机关配合法院进行消费公益诉讼的审理和判决执行，检察机关督促怠于行使消费公益诉讼诉权的特定主体行使诉权，必要时提起诉讼，以期更为妥当地保护消费者合法权益。

关键词：原告资格；消费公益诉讼；消费者协会；消费者

一、问题的提出

消费领域众多消费者合法权益受侵害的事件频频发生，《民事诉讼法》第55条意味着“公益诉讼”在我国正式由学术理论层面进入制度建设层面，《消费者权益保护法》(下文简称《消法》)第47条为消费者权益保护提供了新的维权路径。但这仅代表我国消费公益诉讼制度发展的一个新起点，在司法实践中尚有诸多问题等待解决与完善。

消费者在当今发达的经济社会中，既有个体消费者形态，又有消费者群体形态，个体消费者往往包含于群体消费者中。消费者群体有以下特点：一是对于经营者而言是弱者，个体维权成本高；二是人数众多不易确定，地域分布广泛；三是购买的服务或商品性质相同或相近，消费者群体与经营者有相同或相近的法律事实和法律关系。市场经济环境下私有经济自由竞争和充分发展，一方面经济发展的效率和速度大大提升，另一方面市场经济的高自由度易导致市场垄断、混乱竞争，屡屡侵害公共利益和消费者群体利益。作为直接利害关系人的消费者可以提起私益诉讼获得救济，同时行政执法领域如工商行政管理部门可以依《消法》第32条之规定采取行政措施保护消费者合法权益。但对于私益诉讼而言，一方面，大多数消费者纠纷标的额较小，采取诉讼方式解决纠纷存在程序复杂、持续时间长、诉讼风险负担大等问题，消费者选择放弃维权已成常态；另一方面，即使消费者利用小额诉讼程序提起诉讼，因为众多消费者与同一经营者的纠纷具有高度相似性，重复审理类似案件也会给受诉法院带来司法资源的巨大损耗。作为纠纷解决最后防线的“诉讼途径”，消费公益诉讼作为消费者维护合法利益的新兴诉讼手段，可以改变以往传统诉讼中个体消费者与经营者的力量对比，促使经营者承担其社会责任。文中所指的消费公益诉讼是根据法律的规定，特定的国家机关、社会团体和个人，为了维护众多消费者合法权益，保护社会公共利益而提起的诉讼。

我国消费公益诉讼制度构建过程中，首先应进行完善的问题是 “原告资格”。原告范围与诉讼资格是消费公益诉讼制度构建的基石，会影响其后一系列制度的构建。目前我国立法仅赋予“省级以上消费者保护协会”以原告资格，那么作为消费者的公民个人、机关和其他消费者组织的诉讼地位如何？笔者力求在评析制度现状和研究我国法学界理论动态基础上，辅以对国外消费公益诉讼的借鉴，提出完善我国消费公益诉讼原告资格的具体建议。

二、我国消费公益诉讼原告资格的制度现状与评析

(一)我国消费公益原告资格的制度现状

我国公益诉讼制度肇始于《民事诉讼法》第55条，在该条款修订的过程中，民事诉讼法学学者江伟教授、杨荣馨教授等参与拟定专家建议稿。江伟教授在专家建议稿中阐述建立消费公益诉讼的必要性，将诉权赋予检察院、公益性社会团体、公民个人。江伟教授认为这样的制度设计不仅能够维护国家和社会利益，也能够调动社会公众对消费公益诉讼的积极性，更高效、充分地维护社会公共利益。他建议“公益诉讼的程序应适用诉讼代表人程序”。[1]对于原告资格，杨荣馨教授在专家建议稿中认为：只有检察院及相关团体才有提起公益诉讼的资格，这样不仅可以提高起诉主体在诉讼上的能力，也可以避免造成法院在诉讼标的审查时立案标准的混乱。[2]在《民事诉讼法》征求意见过程中，各界人士对公益诉讼原告主体范围进行了建议，其中包括明确有关机关、有关社会团体的身份，扩大起诉主体的范围至公民个人。而在实际立法中《民事诉讼法》三次审议稿对公益诉讼主体范围经历了“有关机关、社会团体——法律规定的机关和有关社会团体——法律规定的机关和有关社会组织”演变过程。[3]

《民事诉讼法》是全国人大通过的基本法律，《消法》作为一般法律，受制于《民事诉讼法》概括性、指导性的规定。作为《消法》修法亮点的第47条，此项条款正式确立了我国消费公益诉讼制度，为消费者权益保护提供了行政执法、私益诉讼之外的第三条道路。从立法解释论角度，我国的公益诉讼保护不特定第三人的利益，众多消费者的个人利益遭受不同程度侵害，能够认定存在消费公共利益受损害的情况及潜在可能性时，具有了私益向公益转化的特征，才可启动消费公益诉讼。对于“众多消费者”的界定，可以参照适用《民诉法解释》第75条之规定，“人数众多”是指“十人以上”。即对于侵害十人以上消费者合法权益，危害公共利益的案件，法律规定的机关和有关组织可以提起消费公益诉讼。《消法》第47条的创制是公益诉讼制度在消费者保护领域的制度回应；另一方面，立法者本着控制诉讼规模而限定了原告资格。在《消法》修订过程中，2012年末全国人大法工委下发的《消法修正案》(征求意见稿)第44条规定：“对侵害众多消费者合法权益的行为，符合下列条件的消费者协会，可以向人民法院提起诉讼：(一)依法登记；(二)有必要的财产或者经费；(三)有十名以上专职工作人员；(四)有法律专业人员；(五)有良好的工作业绩和社会信誉。在此，立法者再次采取谨慎保守的做法，用简化处理方式直接赋予“省级以上消费者协会”以公益诉讼原告资格。据此，检察机关、行政机关、公民和其他社会组织已经完全被排除在消费公益诉讼主体范围之外，有权提起消费公益诉讼的消费者协会不到40个，而对于我国现阶段多发的消费者公共权益被侵害的情况来说，中消协和省级消协压力过大，不利于该政策的执行。如果能把限制卡在地市级，可适度减轻中消协及省级消协的压力。[4]

(二)我国消费公益原告资格的制度评析

1. 社会组织原告资格单一化

我国《消法》第47条将消费公益诉讼原告限定于省级以上消协，原告资格单一化，拥有起诉权的主体仅为32个消费者协会。适用条件的严苛规定，保证了诉讼的公益性质，降低消费者的维权成本，避免滥诉问题出现；另一方面32家有起诉权消协的数量在实践中确实抑制了消费公益诉讼制度的发挥，给受损害消费者的合法权益的维护带来困难。

(1) 省级以下消协诉权缺失。目前我国消费者协会成四级结构“中消协——省级消协——市级消协——县区级消协”，上级消费者协会更多的是业务上对下级消费者协会进行指导。由于我国地区发展水平存在差异，各地区消协特别是省级以下消协，其在专业能力、人才保证、经费支持上很难作为消费公益诉讼原告。而从消费公益诉讼成本与诉讼效率方面考量，市级以下消费者协会在启动诉讼程序、调查收集证据上更有优势。因而消费者公益诉讼的主体限定在省级以上消费者协会，既有数量的弱势，也不利于诉讼的顺利开展，限制了消费者公益诉讼制度效益的发挥。

(2) 其他消费者组织缺乏原告资格。《消法》第36条规定了其他消费者组织是依法成立的对商品和服务进行社会监督的保护消费者合法权益的社会组织。第12条规定了消费者享有依法成立维护自身合法权益的社会组织的权利。但《消法》并未赋予其他消费者组织消费公益诉讼原告资格，究其原因目前登记注册的其他消费者组织数量非常有限，其人财物的实力与具有官方背景的消费者协会并无可比性。但自2012年开始，社会组织登记管理体制进行改革，《国务院机构改革和职能转变方案》要求更好地发挥社会力量在管理社会事务中的作用，推进行业协会、商会与行政机关脱钩，引入竞争机制，探索“一业多会”，以改变行业协会、商会的行政化倾向，增强其自主性和活力。让人民群众依法通过社会组织实现自我管理、自我服务和参与社会事务管理。在环境保护领域，环保组织的数量逐年增长，截至2014年末生态环保类的社会组织约有7000个。符合《环境保护法》及《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》的环境公益诉讼原告资格要求的有700多个。可以预见，随着社会组织的发展，其他消费者组织的数量必将会逐年增加，其规模和实力也会与日俱增，需要赋予其消费公益诉讼原告资格。

2. 未赋予公民以原告资格

在消费领域，生产者与销售者、经营者与一般消费者的交易关系中，当消费者权益受到侵害时，国家(政府职能机构如工商行政管理部门)会对违法的销售者与经营者进行规制。而现实情况是面对消费者的种种诉求，公共执法部门因地方保护、行政不作为等原因出现消费者维权困难。对于公共执法而言，维护公共利益是相关行政机关的法定职责，但无论在大陆法系国家还是英美法系国家，行政执法供给不足是一个普遍现象。[5]

消费者利益需要寻求司法保护，但消费者群体分散性与具体消费利益的微小性，使得运用私益诉讼这种复杂、高成本纠纷解决程序极可能面临得不偿失的挑战。在应对群体性利益保护问题，现行的代表人诉讼制度应用并不广泛，一方面法院系统出于“自我保护”而自发抵制该制度，另一方面制度本身的缺陷是更深层次的原因。代表人诉讼制度中共同诉讼人之间利益关系的严苛要求、代表人推选的现实困难性、受害人权利主动登记制和判决效力扩张限制等制度设计，使得其在司法实践中备受冷落。综上所述，消费者依靠公权力的行政执法和多数人纠纷解决程序的代表人诉讼制度进行维权都是困难重重。

《消法》第47条受制于《民事诉讼法》第55条之规定，也未能赋予公民以原告资格，其立法本意为避免可能发生的诸如滥用诉权、浪费司法资源等消极后果。但消费公益诉讼的价值恰恰在于其私人性，因现行私益诉讼制度自身缺陷而不能有效保护众多消费者合法权益的情况下，立法者创设消费者公益诉讼，但又设置了多重障碍，结果出现了两种制度都无法有效维护消费者权益的尴尬状况。

3. 未明确“法律规定的有关机关”的诉讼地位

《民事诉讼法》第55条规定提起民事公益诉讼的主体为“法律规定的机关和有关组织”，但就“法律规定的机关和有关组织”的理解，存在两种截然不同的观点。第一种观点认为，此处的“法律规定的”不仅限定“机关”，还限定“有关组织”，即这两类主体均只有经过法律规定， 才能提起民事公益诉讼。[6]第二种观点认为，法律规定只限定机关，但有关组织提起民事公益诉讼，则不需要法律规定。笔者赞同第一种观点，从审议稿的演变中可以看出，从第二稿增加了“法律规定”，强调法律的具体授权，这也体现了全国人民代表大会法律委员会对于民事公益诉讼的要求，此处“法律规定”中的“法律”为全国人大及其常委会制定的法律(即通常所指的狭义的法律)，《消法》作为具体部门法其第47条未明确行政机关(如工商行政管理部门)、检察机关的诉讼地位。

三、我国消费公益诉讼原告资格制度设想

(一)扩大有权起诉的消费者协会范围

消费公益诉讼接下来的发展中，仍应以消费者协会为主导，向下放开至地级市逐步到县级市。我国消费者协会不同于一般的社会团体法人，一般的社会团体是由法人或自然人自愿组成，为了其成员共同意愿而按照章程开展活动的非营利性社会组织。但消费者协会是由政府部门发起设立，经国务院或者地方各级人民政府批准后依法成立的社会团体。《消法》第37条规定：各级人民政府对消费者协会履行职责应当予以必要的经费等支持。消费者协会应将其官方资源和非政府组织角色两方面的优势都发挥出来。其实，非政府组织与官方资源整合，将运行机制进行优势结合，不仅是我国官办非政府组织的发展方向，从世界范围看，这也是一个普遍的趋势。消费者协会的半官方性恰恰是消费公益诉讼发展之初的优势所在。在全国首例“消费公益诉讼”①中，中消协和浙江省消保委对于各项社会资源的有力调配和对行使诉权的动力，这是消费公益诉讼发展初期其他消费者组织无法比拟的。

如前所述，消协为区域性四层级结构，《消法》第47条规定“中国消费者协会以及在省、自治区、直辖市设立的消费者协会，可以向人民法院提起诉讼”，但未对消协的起诉权进行分配。对于消费公益诉讼，可以按照四级层次协调原则，各级消费者协会实行分层管理。即县区级的消费者协会对于本辖区的消费公益诉讼有原告资格；跨县区或由县区级消费者协会起诉存在困难的，由地市级消费者协会提起消费公益诉讼；省、自治区、直辖市消费者协会负责省内跨地级市区域及有重大影响的消费公益诉讼；对于跨省、跨自治区与直辖市以及全国范围内有重大影响的消费公益诉讼案件，则由中消协提起诉讼。按照公共利益受损的影响区域或者后果区域为标准，优先由低层级消费者协会负责提起消费公益诉讼，省级以上消协可采取支持起诉等方式提供支持。

(二)赋予其他消费者组织以原告资格

对于其他符合标准的消费者组织也应赋予诉讼权，但在消费者组织领域，其他消费者组织无论从规模还是制度的完善性上等各方面都与消费者协会有着不小的差距。因此应当全面综合考量，在赋予其他消费者组织公益诉讼的原告资格时，选择上应遵循一定的条件，不能无原则地赋予所有消费者组织消费公益诉讼的原告资格。将一些力量较小或是不够完善的消费者组织包含其中，有可能造成败诉的不利后果，既造成诉讼资源的浪费，也未能有效保护公共利益。所设标准可参照《环境保护法》第58条之规定，如：依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记；专门从事消费者权益保护活动连续五年以上有良好的工作业绩且无违法记录；有必要的财产或者经费；有十名以上专职工作人员；有法律专业人员等。

德国是团体诉讼较为发达的国家，2002年《德国法律咨询法》修正后，允许具有政府资助背景的消费者团体提起损害赔偿团体诉讼，德国在消费者团体诉讼中设置了严格的适用条件来限制原告提起诉讼：首先，适用主体范围法律规定是由政府资金扶持的德国消费者中心或消费者团体才能提起消费者团体诉讼；其次，该消费者团体章程须为保护消费者合法权益的公共利益，提起的诉讼需法院裁定为消费者利益保护的必要性。

(三)赋予公民以消费公益诉讼原告资格

对于赋予公民以公益诉讼资格问题，学界出现了两种纷争：有学者认为赋予公民以原告资格，会使公益诉讼受案量激增，使得原本审判压力巨大的法院不堪重负。如决策者担心爱管闲事者大量提起公益诉讼，造成案件数量激增，甚至将一些难以处理的敏感问题提到法院，影响社会稳定。[7]另有学者认为，现代社会应当充分发挥公民主体对于法律执行与改革的积极作用，为群体维权力量找寻合法路径。与公权力主体揭发违法行为、促进法律实施相比，公民拓宽法律实施渠道，监督法律执行更有其独有的有效性和积极性。因而刘俊海教授认为：消费公益诉讼制度非但不影响社会稳定，反而有益于化解群体纠纷所蕴含的社会不稳定因素。[8]公益诉讼原告资格具有私人属性。公益诉讼可以为群体性纠纷解决提供一个合法化机制，对行政执法的缺失进行矫正。当前未赋予消费者原告资格一方面是公益诉讼处于初期探索，配套司法制度并不完善；另一方面如此庞大基数的公民群体涌入，极可能引发滥诉问题。这实质上是消费者权益保护、公共利益与稳定秩序的博弈，出于长远考虑，应当在适时引导的基础上将消费者群体加入原告资格行列，促进公共利益保护，增进公民福祉。

纵观世界公益诉讼制度的发展，公民列入民事公益诉讼主体中是大势所趋，消费者应当获得消费公益诉讼原告资格。对于“滥诉”问题的忧虑，从法经济学角度看，热心公民出于诉讼成本、诉讼复杂性、诉讼风险等考虑诉讼动力有限。

(四)不应赋予行政机关以消费公益诉讼原告资格

消费者公共利益受损在多数情况下会牵扯到纠纷赔偿等私益问题，且其涉及利益的广度与深度也是在不断变化的，很多情况下消费者公共利益都是由各种私人利益集合而成为一定程度上的公共利益。侵害众多消费者合法权益的问题与行政机关的监督管理不力有着密不可分的关系，行政机关可以通过行政行为遏制违法乱象，行政权力比之司法裁决具有更为便捷、高效、有力的优势。《消法》第56条对经营者以假充真、弄虚作假等十类违法行为，赋予工商行政管理部门或者其他有关行政部门处罚权，《食品安全法》第84、第85条亦有类似规定。汤维建教授认为赋予行政机关以消费公益诉讼原告资格有以下弊端：“一是行政机关行使的是行政权，而提起诉讼具有司法属性，不属于具体行政行为、不具有行政权的属性，因而赋予行政机关公益诉讼权与行政机关的宪法职能相悖；二是行政机关提起公益诉讼会打破诉讼平衡；三是行政机关提起公益诉讼会掩盖行政失误，不利于通过公益诉讼揭示行政违法。”[9]行政机关可以凭借其他的身份参与诉讼程序，如充当证人来发挥其诉讼辅助的作用。《民诉法解释》第286条规定了通报制度。人民法院可在受理消费公益诉讼案件后，书面告知相关行政主管部门。一是可以节约司法资源。行政部门在接到通报后大多会及时依法执法，在审理程序开始前就对相关侵权行为做出处理，在社会公共利益得到维护后可省去后续的司法程序；二是行政机关和司法机关可在相关信息上共享沟通，形成良性互动。在案件审结后，相互配合执行，共同促进对社会公共利益的保护，为消费公益诉讼提供支持。

(五)检察机关督促怠于行使诉权者提起诉讼

关于检察机关公益诉讼原告资格学界存在争议，一部分学者支持检察机关作为公益诉讼的原告主体，检察机关是宪法明确规定的国家法律监督机关，具有社会公共利益的代表和法律监督的身份，检察机关作为公益诉讼的主体符合世界的惯例，其在调查收集证据、负担诉讼成本、专业诉讼人才等方面具有明显优势，检察机关提起公益诉讼在一些地方已具备指导性文件②，通过提起公益诉讼积累了一定经验③。中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议的决议——《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决议》中提出要“加强法律监督”、“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”。2015年7月2日《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》发布，检察机关可以作为消费公益诉讼的监督者，这也适应其专业法律能力。检察机关督促怠于行使消费公益诉讼诉权的特定主体行使诉权。民事督促起诉属于事前监督，无须依申请启动，也即可直接依职权主动启动，建议被督促单位提起民事诉讼。[10]经过诉前督促程序，法律规定的机关和有关组织没有提起民事公益诉讼，社会公共利益仍处于受侵害状态的，检察机关可以提起民事公益诉讼。

结语：积极开展，有序推进

我国消费公益诉讼制度仍处于初创阶段，其在立法和司法的诸多方面还存在许多亟待解决的问题。但从《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》、《民诉法解释》的出台，最高人民法院对消费者保护公益诉讼司法解释也在起草当中，可以看到立法者对于公益诉讼制度的有力推进。需要特别关注的是，如果法律规定的机关和有关组织，消费者个人都具有资格提起消费者公益诉讼，为避免重复起诉造成的司法混乱和资源浪费，法院在受理后应公告案件受理情况，有权提起诉讼的其他机关、社会组织、消费者个人可以在开庭前向人民法院申请参加诉讼。经审查符合法定条件的，人民法院应当将其列为共同原告。这是考虑到对同一损害社会公共利益的行为，能够提起公益诉讼的原告一般都有两个以上，依法都可以独立提起公益诉讼，按照现在的管辖确定方式，很可能在多个法院形成不同的独立诉讼，因而可以增加参加诉讼的制度。

我国消费公益诉讼原告资格制度应结合阶段国情和社会发展趋势，既不能过窄从而限制了公益诉讼的发展，也不能过宽从而导致滥诉的出现，应按照“扩大有起诉权消费者协会范围——赋予符合法律规定条件的消费者社会团体——消费者个人”的思路逐步推进，行政机关配合人民法院开展消费公益诉讼的审理和判决的执行，检察机关督促怠于行使消费公益诉讼诉权的特定主体行使诉权，必要时以原告身份提起公益诉讼，以期实现消费者合法权益更为妥当的保护。

注释：

①2015年12月30日，浙江省消保委向上海铁路运输法院提起消费公益诉讼，请求判令上海铁路局停止实施消费者实名制购票乘车后，遗失车票另行购票的侵权行为，此案为全国首例“消费公益诉讼”。

②2014年贵州省高级人民法院出台了《关于创新环境保护审判机制推动我省生态文明先行区建设的意见》，明确规定：“人民检察院是公益诉讼的主体。”

③2014年10月20日，贵州省金沙县检察院将金沙县环保局诉至遵义市仁怀市法院，请求判令金沙县环保局依法履行处罚职责，这是我国首例由检察机关提起的行政公益诉讼。

参考文献：

[1] 江伟．民事诉讼法典专家修改建议稿及立法理由[M]．北京：法律出版社，2008.

[2] 杨荣馨．中华人民共和国民事诉讼法(专家建议稿)立法理由与立法意义[M]．北京：清华大学出社，2012.

[3] 孙佑海．对修改后的《民事诉讼法》中公益诉讼制度的理解[J]．法学杂志，2012(12)．

[4] 胡占莉．应给市级消协公益诉讼权[N]．法制晚报，2013-5-14(A4)．

[5]李敏．关于“公益诉讼”的那些问题[J]．中国审判，2012(1)．

[6]江必新．《中华人民共和国民事诉讼法》修改条文解读与应用[M]．北京：法律出版社，2012．

[7] 肖建华．现代型诉讼之程序保障——以2012《民事诉讼法》修改为背景[J]．比较法研究，2012(5)．

[8]刘俊海，徐海燕．论消费者权益保护理念的升华与制度创新[J]．法学杂志，2013(5).

[9] 汤维建．行政机关不宜被赋予公益诉权[N]．法制日报，2011-12-24(7)．

[10] 刘加良．解释论视野中的民事督促起诉[J]．法学评论，2013(4)．

(责任编辑：付元红)

Research on Plaintiff Qualification in Consumer Public Interest Litigation in China

WANG Xiaoyue

(School of Law, Shandong University, Jinan, Shandong 250100, China )

Abstract：The comparatively weak position of consumers and the special characteristics of consumer disputes determine that private litigation can not protect the consumer interests comprehensively, and administrative approach can't effectively deal with it as well. The Civil Procedure Law of People's the Republic of China,55 (2012) regulates about public interest litigation, providing new approach for consumer protection, whereas Law on Protection of Rights and Interests of Consumers,47 (2013) stipulates that only consumer protection associations of provincial level or above are entitled to be plaintiff of public interest suits, leaving no room for actual effectiveness. By discussing the category, scope and other relationships with respect to consumer public interest litigation. The future regulations on eligible plaintiff should firstly expand the scope of consumer protection associations eligible to suit, then offer the credibility to private consumer groups as regarded by law, and finally to individual consumers, thus gradually moving forward. The administrative organs should act in accordance with courts specific to the trail and enforcement of consumer public interests litigation, meanwhile the procuratorial body should supervise and urge the specific entities to exercise their litigation rights respectively, proceed when necessary ,then the realization of a more proper consumer protection system can be reasonably expected.

Key words：plaintiff qualification; consumer public interest litigation; consumer associations; consumer

收稿日期：2016-02-26

作者简介：王晓月(1992-)，男，山东烟台人，硕士研究生，研究方向为民事诉讼法。

中图分类号：DF72

文献标识码：A

文章编号：1671-4385(2016)03-0079-06