关于检察机关提起民事公益诉讼的适当性探析

陈诗香

( 福建师范大学 法学院， 福建 福州 350108 )



法律法规

关于检察机关提起民事公益诉讼的适当性探析

陈诗香

( 福建师范大学 法学院， 福建 福州 350108 )

在我国法学理论界和实务界大部分专家学者都支持肯定论，认为应赋予检察机关民事公诉权，立法上的趋势亦是如此。就我国的国情及构建民主法治国家的目标而言，检察机关被赋予民事公益诉讼的诉讼主体资格具有存在之合理性。其应然性表现为：一是使国家和社会公共利益能够充分被保护；二是有力保障了我国公民的正当权益；三是扩充了检察机关的法律监督职能。实然性体现在：一是检察机关民事公益诉讼起诉主体资格的赋予具有稳固的宪政基础；二是现代诉权理论突破了检察机关提起民事公诉的理论障碍；三是检察机关提起民事公诉具有现实的法律基础和成功的实践经验。

检察机关；民事公诉；法律监督；适当性

近年来，关于检察机关是否提起民事公益诉讼，成为我国法学理论界与实务界专家学者共同探讨的一个热门话题。就检察机关应否具有民事公益诉讼的诉讼主体资格在我国学理上有着两种学说，即肯定论和否定论，但大多数的理论学者及我国当前的立法精神都倾向于支持肯定论。因此，从当前立法机关进行一系列的立法活动来看检察机关提起民事公诉，将会在相关法律法规上予以完善和有所作为，检察机关提起民事公诉不论是应然还是实然，都是具备一定合理性的。

一、检察机关提起民事公益诉讼之应然性分析

在2013年1月1日起施行的新民事诉讼法第五十五条对民事公益诉讼作出了一个较为明确、详细的规定，该条指出若发生了对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织(法律没有作出具体限定)可以向人民法院提起诉讼。虽然在此条文中没有清晰的授予检察机关具有提起民事公益诉讼的诉讼主体资格，但是不论从当前的立法动态还是从以往的司法实践来看，付予检察机关提起民事公益诉讼的主体资格是我国未来立法中的一种趋向。

(一)检察机关提起民事公益诉讼客观上有力保障了国家及社会公共利益

从上世纪90年代我国社会主义市场经济的艰难建立，到如今，成为世界上第二大经济体，国民的生活水平不断得到提升。但与此同时，快节奏的发展步伐也带来一系列问题，在国有资产保护领域、生态环境领域和消费者权益领域等侵害国家和社会公共利益的事件时有发生，其中不乏有些单位或个人采取一些违法行为，对国家对社会造成了难以挽回的损失。

第一，国有资产流失严重，数额巨大。自20世纪90年代起至今，国有资产流失形势与经济发展态势一般与日俱增。据相关统计，每年国有资产流失数额为800到1000亿人民币，此种资产流失不同于“有形”的违法犯罪活动，大多不以贪污、盗窃等违法犯罪方式存在，而以一种隐秘的、不可见的形式存在，如存在于国有企业的资产重组、改制、投资及转让等民事活动以民事法律行为合法的外衣掩盖形成的。造成国有资产流失的一个重要原因是国有企业法人责任主体的廉洁意识模糊、经营方式失误以致将国有资产“贵买贱卖”的现象，造成了国有资产流失严重。据统计，从2015年1月到目前为止，已有至少180位企业负责人、高管被带走调查、或被逮捕被定罪。其中大面积地涉及“密集式”贪腐案件，呈现出了一种“链条式”的腐败或称“塌方式”的腐败，造成了大量国有资产流失。如2013年8月底，国企老大中石油的贪腐案件中，就有40余名相关中高管理层人员被带走调查。一些国有资产管理者为谋求其个人私益，在发现国有资产管理方式缺陷后，以低估国家所有资产的方式来谋取暴利，大肆的挥霍和浪费国家资产，最终将国家所有资产流入了个人私囊。因此，将国有资产流失案件寄托在国有企业负责人身上，让其提起诉讼维护国家利益的方法是不现实的，检察机关是一个国家利益的代言机关，提起民事公益诉讼用法律武器来捍卫与减少国有资产流失的现象更具有可操作性。[1]

第二，触目惊心的生态环境污染问题。近些年，中国重大环境污染事件频频发生，因水污染引起的事件占一半左右。据国家监察部的统计数据显示，中国近几年每年的水污染事故都在1700起之上。中国环境保护部部长陈吉宁在第十二届全国人大常委会第二十次的会议上，对2015年度全国环境状况及环境保护目标完成情况作了一个报告，陈吉宁指出：从当前全国范围上来看，中国的环境生态问题仍然较为突出，环境污染严重、生态受损程度大、环境事故的频发等问题严重破坏了生态环境。如在空气质量方面，全国338个地级及以上的城市中，仅有73个城市达标，空气质量污染度较高，部分区域冬季雾霾天气频发；在水环境质量方面，水污染问题突出，城市黑臭水、水体富营养化、近岸海域局部污染严重；此外，在全国土壤环境状况方面，泥土重金属含量超标规模较大。由此可以看出我国的生态环境状况恶劣，环境污染问题已经亮起了红灯。检察机关提起环境公益诉讼具有技术处理上的优势，其拥有专业的法律监督队伍，法定的调查取证权，擅长处理专业性强和取证难度大的环境问题，适宜代表国家对这些损害环境公益的行为提起民事公益之诉讼。

第三，公司、企业侵害消费者权益以及不正当竞争事件层出不穷，对食品药品安全产生严重影响。在2016年的3·15晚会中，曝光了很多无良商家及企业的违法行径，假冒伪劣商品、贸易诓骗和垄断经营等现象大量呈现，极大程度上影响了正常的市场秩序，损害了社会公众利益。在这类公益性民事侵权行为中，侵害者往往是在某个行业占据市场绝大多数份额，具有垄断地位的大型经济组织体(如公司或企业)，而受损害者却是分散的社会民众。而作为个体散户与强大人、财、物组织体的企业之间，二者的人力、物力及各种信息资源的差距显然是不可比拟的。在这种损害广大消费者利益的行为面前，单个的消费者显然势单力薄，即使消费者提起了诉讼，也会因为对方在掌握信息资源、人物上的优势而选择放弃诉讼或采取妥协的方式和解，使受损害方的利益得不到公正的解决和适当的民事司法救济途径。对于这种受损害者人数多，产生广泛的社会影响，且危害性大的损害消费者利益的事件，若无国家机关从维护社会公益的角度站出来支持受损害者，用民事司法程序救济广大民众利益的话，不仅广大社会民众的利益无法得到救济，市场的经济秩序无法维持，而且对我国全面实现小康社会也会产生影响。因此，此种诉讼由代表国家和社会公共利益的检察机关来进行也是显而易见的。[2]

(二)检察机关提起民事公诉充分保障了我国公民的正当权益

在十八大四中全会上提出要进一步的落实“依法治国”的方针后，我国正努力建设成为社会主义的民主法治国家。我国是一个民主集中制的国家，自上而下讲，国家的法治意识提高了；与此同时，经过法治“耳濡目染”的公民民主法治意识也在提升。但公益诉讼是一个特殊的诉讼，它所保护的是国家及社会公共的利益，我国是一个人民当家作主的国家，归根结低，这些国家及社会公共利益都是人民的利益。侵害国家利益和社会公共利益的主体往往是在人财方面占有绝对优势的企业和单位，在这些主体面前，公民个体若是要作为两造中的一造自然就显得寡不敌众。因此，在以往，我国公民面对损害国家、社会的违法行为常常是敢怒不敢言，习惯于明哲保身的态度。[3]虽然近年来，公民的法治意识在提升，他们在关注自身利益的同时，开始把目光移向了社会公益，开始为维护社会的公共利益而呼喊，并向法院讨要说法。但公民常常在证据收集与适用法律方面缺乏相关认识及没有采取有效手段、方法，导致庭审中存在相关证据空白、适用法律错误等问题，往往出现败诉的结果，从而不能准确有效的维护国家和社会的公共利益。

从人权保护来看，对弱势群体的人权保障也应成为我国公益诉讼中重要的一个关注点。在当代世界格局中上，我国是一个注重民众人权保障的大国，我国签订和加入了联合国《公民权利及政治权利国际公约》，对公民的人权保障承担着法律上的权利与义务。在很多时候，侵害公民人权的行为是普遍存在的，因为保障人权不以受侵害公民人数的多寡为救济对象，即使是侵害公民个体的政治权利、人身权利等合法权利时，我国有关机关也应采取相应的措施予以保护。当公民个体人权权利被侵害时，在一定程度上反映了所有公民合法的人权权利都有被侵害的可能，所以实际上国家机关对公民个体人权权利的侵害予以救济，也是对当前的公共利益予以救济，是符合公益诉讼的诉讼目的的。目前在我国的在实践中呈现的公益诉讼问题，具有代表性的如环境保护问题、消费者的权益保护问题、未成年人的权益保护问题等方面，所关注的多是社会底层的弱势群体。这类群体分布在不同的行业，往往在身理、心理方面存在着缺陷，或者经济条件、家庭条件都不容乐观及受教育水平低等情况，使他们在社会生活中由于缺乏自我保护能力易受到侵害，当受到侵害时，寄希望于他们自身提起诉讼寻求民事司法的保护显然是不切实际的，现实情况是他们不仅不敢起诉，而且通常他们根本不知道如何起诉，从而无法维护自身的正当利益，在实践中这种情况越来越多，也为构建和谐社会埋下了隐患。我国是人民民主专政的国家，国家有义务维护公民的正当权益，检察机关作为维护国家及社会公益的国家机关，对这些弱势群体的保护也是不容推辞的义务，对于这种救助性的民事公益诉讼背后体现的是一个国家、一个社会的人文关怀，是人权保障的重视。[4]

我国检察机关的法律定位是司法机关，在地位上不从属于任何行政机关。作为法律监督机关行使独立的法律检察权，不受“他系统”的机关、其他个人和社会团体的非法干预，参与案件的办理无单位自身的利益，处于一种相对超然的地位。赋予检察机关民事公诉权，是基于我国现有国情的需要，也是符合检察机关客观上角色定位的需要，从而也有利于有效的保障人权、维护公民的合法权益。

(三)检察机关提起民事公诉是对该法律监督职能的扩充

我国《宪法》第129条对人民检察院的职能作出了规定，该条文指出中华人民共和国人民检察院的性质是国家的法律监督机关。与此同时《人民检察院组织法》第1条也作出了规定，该条款的内容与《宪法》第129条的内容相同，明确界定了人民检察院作为国家法律监督机关的地位。由此可得，我国的检察机关是作为专门的法律监督机关，唯一的职权是进行法律监督。检察机关的监督可体现为对立案、侦查、审判和执行等活动的监督。[5]在民事公诉程序当中，人民检察院的监督职能主要体现在诉讼阶段。检察机关的民事法律监督职能包括：第一，对认定的案件事实和适用的法律确有错误，人民法院作出了已生效的民事裁判，人民检察院有权提起抗诉；第二，针对审判人员在民事审判活动中发生的一些职务犯罪情形，检察院依有权法追究刑事责任；第三，对其他程序的民事审理活动、民事的执行活动进行监督等。在民事行政诉讼范畴，实践中的做法是检察机关内设一个民事行政检查监督部门来负责进行法律监督的工作，最常用的监督方式是提起检察建议和提起抗诉两种。现行法中对检察机关是否享有公诉权没有作出明确规定，这是体现了成为法的滞后性。当检察机关在面对国家和社会公共利益受损害时，因为无法可依，无适格主体提起诉讼，案件没有进入到诉讼环节，检察机关不能对此行为进行有效法律监督，由此若是少了司法保护这最后一道防线，对国家和社会公共利益的保障效果是微乎其微的。[6]

建立检察机关提起民事公诉，通过修改和制定相关法律赋予检察机关以民事公益诉讼的起诉权，可将检察机关的法律监督作用发挥到最大化，无形给实施违法行为的单位、企业、团体或个人形成强大的压力，以促进严格执法，真正有效维护国家和社会公共利益，也有益于实现我国民主法治国家的建设。

二、检察机关提起民事公诉的实然性探讨

前文从检察机关客观上保障国家和社会公共利益、维护公民合法权益及完善检察机关的法律监督职能三大方面，论述了检察机关提起民事公诉存在着制度建立之前提。不仅如此，检察机关提起民事公诉还具有充分的现实正当性，体现在以下几个方面：

(一)检察机关提起民事公诉具有稳固的宪政基础

国家实施了法律监督制度，是为了保障包含《宪法》在内法律体系的统一实施，民主法治国家其法律监督的职能和轨制将更为完善，在国家法律监督体系中绝不可忽略人民检察院的法律监督活动。

我国1982年颁布经过四次修改的《中华人民共和国宪法》在第三章国家机构中规定：中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。接着在《中华人民共和国人民检察院组织法》第一章第1条中，对人民检察院的法律监督职能也作出了规定。我国检察机关的检察权来源于法律的授权规定，法律规定了检察机关的性质，检察机关的存在根基是法律监督职能。从中国检察监督制度的创立至今，检察机关的民事公益诉讼实践探索活动及理论探索，都不等同于西方国家检察机关提起的民事公诉的内容。西方检察机关是行政机关的性质，更多的是代表政府提起民事公益诉讼，往往在政府的行政活动不足以保护公益时寻求司法保护所采取的，它不同于法律监督机关的属性。由于中西方国家宪政体制的差异，我国是实行“一府两院”的结构，检察机关是司法机关不同于政府的行政机关，分属于不同的系统，检察机关之所以能够提起民事公益诉讼，正由于其是法律授权的国家专门法律监督机关，依法履行法律监督的职责所决定的。我国检察机关是作为国家的诉讼代表人提起民事公益诉讼(不同于西方的政府诉讼代表人)，一方面体现了国家对公共利益的重视与保护；另一方面体现了国家对违法犯罪行为进行监督与惩治，有利于维护国家的长治久安，对构建和谐社会、民主法治国家的进程都起到了关键作用。

(二)现代诉权理论突破了检察机关提起民事公诉的理论障碍

若从诉讼法的角度研究民事公益诉讼，我国2015年新民事诉讼法司法解释中对符合民事公诉的诉讼条件作出了具体的规定，其中人民法院应当受理案件的条件如下：(1)有明确指出的被告；(2)起诉要求有具体清晰的诉讼请求；(3)具有侵害人损害社会公共利益的初步证据或线索；(4)该案符合人民法院民事诉讼的受案范围和该法院的管辖范围。从该条解释，我们可总结出民事公益诉讼具有以下特征：(1)不要求原告与被诉的具体民事行为之间有利害关系；(2)提起民事公益诉讼的目的客观上是为充分保障社会的公共利益；(3)诉讼的起因是因为被告的行为违法，侵害社会公益。

而传统的诉讼理论与之相反，当事人要提起一个诉讼必须具有诉的利益，即原告必须与被告的民事行为具有切身的利害关系，若无法满足传统诉讼法上的这一要求，案件就不可能提上诉讼及之后的审理程序。在民事公益诉讼的案件中，按照现有法律规定，原告是有关机关和社会团体，不是民事行为中的直接利益人，受损害的最直接承受者是国家和社会，提起民事公诉目的是为有力保障国家和社会公益，或者为了维护客观上现有的法律秩序。因而，若根据传统的诉讼理论，实践中，相关主体提起民事公诉的案件往往因法院认为无起诉资格而被驳回。在《布莱克法律大辞典》中对原告提起诉讼的资格进行了解释，辞典指出对司法性的争端提起诉讼的某一个人，无疑须具有将该争端请求于司法程序的足够利益(即可以理解为提起诉讼的原告要求有诉的利益)，这就是传统诉讼法理论的由来。[7]虽然传统诉讼法理论秉着原告进行诉讼必须有该争端导致的切身利益的损失，具有利害关系，其目的是为了避免滥诉，避免被告受到官司的无端纠缠而费时、费力，但基于当前我国仍处于社会转型时期，赋予某些主体为避免国家和社会公益进一步的受到损害享有的诉讼权，已具有必然性。

当代的诉权观念, 是将实体法和诉讼法分离开，当二者的分离达到必然的程度时(如程序法不在只是实体法的工具，程序法也具有独立存在的价值)，现代诉讼理论产生了，也意味着随着社会的发展与进步，传统的诉权制度也在慢慢的分崩离析。 传统意义上的诉权理论，当事人是基于实体法上的请求权提起诉讼，诉权是依据实体法才产生，诉讼法在法律地位上是附属于实体法而存在。我国以前也采用这种学说，所以才形成了“重实体，轻程序”的思想。在近代西欧国家法典化运动的影响之下，国家司法权的连续扩张，实体法和诉讼法之间也逐渐开始分野和彼此独立。当前众所周知诉讼法是一种程序法，在法律体系中具有独立存在的价值。在诉诉法作为独立程序法的地位出现之前，为了更加清晰的认识实体法和诉讼法二者之间的关系, 有学者开始对诉讼法的本质进行不断探索，总结与归纳出了“现代诉权理论”，现代诉权理论突破了传统诉讼理论无法超越的瓶颈。[8]现代诉权理论表明，即使原告与特定的民事纠纷没有法律上的利害关系，也可以享有诉权向法院起诉，这就为我国检察机关向法院提起民事公益诉讼构造了一个理论依据。

(三)检察机关提起民事公诉存在现有的法律基础及成功的实践经验借鉴

关于检察机关提起民事公诉，虽然目前在还没有哪个法律明确授予检察机关具有提起民事公益诉讼主体资格，但就从当前我国存在的法律规范、在实践中检察机关取得经验成果以及今后司法改革大环境来看，在立法上授予检察机关具有民事公益诉讼起诉权这一天的到来不会太长久。

根据最新修订、颁布及施行的《刑事诉讼法》中，就有关于检察机关对维护国家利益和集体利益的相关规定，如在该法相关法条规定了，若为国家财产或集体财产被侵害的，人民检察院在提起公诉的同时，可附带提起民事诉讼。这个条款在一定意义上证明了检察机关可以为了维护国家利益而提起民事诉讼。与新《刑事诉讼法》同年修订施行的《民事诉讼法》，其相关条文也对公益诉讼作出了规定，如前文所述民诉法第55条对民事公益诉讼的类型及提起主体做了一个大体上的规定。接着在2015年新民事诉讼法司法解释中用专章对公益诉讼做出了最新受理条件的说明。该新解释第十三章第284条对提起民事公诉的程序主体及对象利益做出了进一步的细化规定，人民法院对满足以下4个条件的民事公益诉讼案件应当受理，一是案件已列明了被告；二是有进行诉讼之主体提出了具体清晰的诉讼请求；三是对被侵害的社会公益有初步证据及线索；四是符合人民法院民事诉讼案件的受案范围及该法院的管辖范围。以上的这两条(民诉法第55条、新民诉法司法解释第284条)就为我国检察院提起民事公诉的立法留了一个口子，只要是国家的有关机关为维护社会公益就可提起，那我国检察机关是完全符合要求的。另外，在十八届四中全会上提出要举国落实依法治国的方针，探索并建立检察机关提起公益诉讼的制度。在2015年全国人大常委会作出了《关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》以及最高人民检察院作出了《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》,为构建我国检察机关作为适当主体提起民事公诉制度添砖加瓦。

1997年，河南省方城县人民检察院对一起国家所有的资产流失案件以原告的身份向其本县法院提起了民事诉讼，开启了检察院提起民事公诉的先河。据统计，自河南省方城县检察院进行民事公诉活动以来，至今在黑龙江、山东、河北、河南、贵州、浙江、上海等全国各地已有几百起的民事公诉案件由检察机关提起，全国各省市检察机关都积极进行了实践探索。[9]如河南省各级检察院提起造成国家所有资产流失及侵吞国有资产的民事诉讼案件有近百起，法院作出生效判决的案件结果为全都胜诉，且败诉的被告人全数零上诉，检察机关进行民事公诉活动产生了正向的社会影响。法律授权检察机关为专门的法律监督机关，有利于最大程度协调好长期困扰下的调查取证和举证难的难题，在权力机关的监督之下，检察机关谨慎地行使民事公诉权，不仅不会影响行政管理机关行政范围内职权的行使以及避免滥诉,又能高效能配合人民法院的诉讼活动，最大程度的降低了司法成本。

随着《检察机关提起民事公益诉讼试点方案》的颁布，在全国掀起了法学专家学者对民事公益诉讼中检察机关应处于何种角色的研究热潮，出现了研究此专题的多篇文章。在实践上进行的探索，如最高检选择了北京、内蒙古等13个省、自治区、直辖市的检察院开展试点改革工作，试点改革工作的持续时间为两年，到目前为止，全国各个试点地区的检察院已向相关法院提起民事公益诉讼案件将近20起，其中法院审理结案的有7起，而有6起法院均判决检察机关胜诉，只有一起因行政机关纠正其行政行为检察院撤诉的除外。检察机关作为诉讼主体提起的民事公益诉讼在客观上震慑了相关侵害人，同时推动公民及法人知法遵法、提升对维护国家及社会公益的意识。2015年我国立法机关的一系列举措，各级人民检察院踊跃推行，且都取得了初步成效(如在2015年影响中国的十大法治进程的事件中，检察机关提起的民事公益诉讼案件也成功入选其中)，社会效果良好。为取得的宝贵经验也为之后建立检察机关提起民事公诉制度奠定了坚实的根基。

[1]曾翀. 论检察机关民事公益诉讼制度的正当性[J]. 河北法学,2013,(3).

[2]廖中洪. 检察机关提起民事诉讼若干问题研究[J]. 现代法学,2003,(3).

[3]伍世功. 公益诉讼制度研究[M] . 长沙 : 湖南师范大学出版社,2006：10.

[4]廖中洪. 检察机关提起民事诉讼若干问题研究[J]. 现代法学,2003,(3).

[5]尹吉. 略论我国检察机关民事公益诉讼立法[M].北京.中国检察出版社,2007：11.

[6]尹吉,倪培兴. 当代中国检察监督体制研究[M]. 北京 : 中国检察监督出版社, 2007：12.

[7]贺海仁.公益诉讼的新发展[M].北京:中国社会科学出版社,2008：10.

[8]张家慧. 诉权意义的回复——诉讼法与实体法关注的理论基点[J]. 法学评论,2002，(2).

[9]邓思清. 论建立公益诉讼制度的必要性和可行性[J]. 西南政法大学学报, 2007，(1).

(责任编辑：孙 强)

An Analysis of Appropriateness of Procuratorial Organ Instituting the Public Welfare Civil Action

CHEN Shixiang

( Fujian Normal University, Fuzhou, Fujian 350180, China )

In China, most of the experts and scholars in the field of law theory and practice support the affirmative theory, that the right of civil public prosecution should be given to the procuratorial organs, and the trend of the legislation is also the case. In terms of China's national conditions and the goal of building a democratic and legal state, it is reasonable to establish the civil public interest litigation of the procuratorial organs. Its inevitability goes as follows: first, it is effectively safeguarding the interests of the state and the public; secondly, it is more effective protection of the legitimate rights and interests of citizens in China; and thirdly, it is to expand the procuratorial organs of the legal supervision function. Its actuality goes as follows, procuratorial organs filed public interest litigation has a solid constitutional basis; the modern right of appeal theory breaks through the procuratorial organ to bring the civil prosecution the theoretical obstacle; and the procuratorial organs filed public interest litigation with the reality of the legal basis and successful experience.

procuratorial organ; civil public interest litigation; legal supervision; appropriateness

2016-07-10

陈诗香(1990- )，女，福建宁德人，法学硕士研究生 ，研究方向为民事诉讼法学.

D925.1

A

1671-4385(2016)05-0073-06