论我国姓名立法的缺陷与完善

史 继 霞

(华东政法大学 法律学院，上海 200042)

一、 问题的提出

姓名，是每个人都拥有的特殊符号，为一个人用以与他人相区别之称呼。2008年发生的“赵C更名案”使得姓名保护渐入人们的视野。原告赵C，自出生就用该姓名进行户籍登记，且在2006年用该姓名取得第一代身份证。2008年，月湖公安局以 “C”是汉语拼音字母为理由，拒绝为赵C使用该名字换发第二代身份证，赵C将月湖公安局诉至人民法院。之后的2009年，山东济南一对父母自创“北燕”姓氏，为女儿取名“北燕云依”，因派出所拒绝登记提起行政诉讼。然而，我国有关姓名权的行政诉讼可以再向前追溯，早在2004年，王徐英因申请改姓为丈夫继父的姓氏“柴岗”，取名“柴岗英子”，被上海市公安机关拒绝，就提起过状告行政机关的行政诉讼。甚至更早的2002年，王文隆因申请改名为“奥古辜耶”被拒，也将北京市石景山区公安局诉至法院。事实上，因姓名登记、变更引发的行政诉讼并非个案。利用“裁判文书大数据平台”和“北大法律信息网”司法案例库，输入关键词“姓名权”“公安(分)局”检索行政案件，分别显示28篇、18篇，除去行政赔偿、行政处罚、政府信息公开等无关案件，公民因姓名登记或变更起诉行政机关的有21件之多。

公民与行政机关因姓名登记和姓名变更对簿公堂，乍一看是公民姓名权与行政权之间的矛盾与对抗，实则凸显了我国姓名立法存在的缺陷和不足，而立法缺失的主要原因在于对姓名权的法律属性定位不清。本文将跳出民法权利的视角，重新审视和分析姓名权的法律属性，然后对我国有关姓名的立法现状进行梳理，揭示现有姓名规范的核心病症，指出开展专门姓名立法的紧迫性和必要性所在。为进一步完善姓名立法，将从姓氏选择、姓名用字、姓名使用和姓名变更等方面提出建议。

二、姓名权的基本权利属性

姓名权法律属性的定位是研究姓名立法的基础，因此，有必要对姓名权的法律属性进行合理的界定。长期以来，我国学者对姓名权法律属性的认识停留在民事权利上，究其原因在于姓名权被规定在《民法通则》中。《民法通则》第99条第1款规定，公民享有姓名权，有权决定、使用和依照规定改变自己的姓名，禁止他人干涉、盗用、假冒。由于本条处于民法体系之中，且规定在《民法通则》第四节“人身权利”这部分，因此，姓名权被视为民法上的人格权。但是，姓名权不仅是一项民事权利，更具有宪法意义上基本权利的属性，因为姓名权属于一般人格权的范畴，而一般人格权是宪法保障的基本权利，所以姓名权也是受宪法保障的基本权利，这是法律推理的基本逻辑。

我国《宪法》第38条规定：“中华人民共和国公民的人格尊严不受侵犯。禁止用任何方法对公民进行侮辱、诽谤和诬告陷害。”可以说，本条是姓名权属于基本权利的直接宪法依据。但是有学者指出，宪法对于人格权的规定方式是很不科学的，从语义上来看，“禁止用任何方法对公民进行侮辱、诽谤和诬告陷害”，似乎是对前一句“人格尊严不受侵犯”的进一步说明。这样给人的印象就是，人格权就是指人格尊严，其内容就是指名誉权、荣誉权。[1]应当承认，《宪法》第38条的规定使得对“人格尊严”范畴的理解产生分歧，但是，为维护宪法稳定性，通过法律解释的方式促使宪法良好运行已成为多数国家的选择。对于《宪法》第38条的理解，我国有学者解释认为：“所谓人格尊严不受侵犯也就是指公民的人格权不受侵犯。人格权是法律上作为权利和义务主体的人的资格，也是做人的起码资格。当然，人格权有广义和狭义之分。广义的人格权包括公民的生命权、健康权、身体权、姓名权、肖像权、名誉权、荣誉权、隐私权等；狭义的人格权通常是指公民的名誉权。对于第38条规定的公民人格权适宜做广义的理解。”[2]这一解释也受到立法机关的认可，被全国人大置于官方网站之上作为官方解释。[3]从广义上讲，人格权范围足以涵盖姓名权的内容，“对于各个人的人格具有本质意义的生命、身体、健康、精神、自由、姓名、名誉、肖像以及生活等有关利益的整体，被广泛的称为人格权”。[4]虽然宪法并未直接规定姓名权，但是姓名权属于宪法所保障的人格权，依然具有基本权利的法律属性。

与我国宪法保障人格权这项基本权利相同，作为公民基本权的人格权也被很多国家的宪法所保障。德国对人格权的保障主要体现在《基本法》第1条。基于对二战期间践踏人权行为的反思，“人的尊严”作为一项公民基本权利被《德国基本法》首次确立，《德国基本法》第1条第1款规定：“人的尊严不可侵犯，尊重和保护人的尊严是所有国家权力机关的义务。”[5]第79条第3款规定：“本基本法修正案凡影响联邦的体制、各邦共同参与立法或者第1条与第20条的基本原则者，不得成立。”[6]第1条确立的“人的尊严不受侵犯”被看作《德国基本法》所设定的价值秩序中的最高价值，其与第20条所确立的联邦制、民主制、社会国等“国家基础条款”一起，被第79条第3款确立为不受宪法修改影响的条款。这意味着，即使是立法者也要受到约束，立法不仅形式上要符合宪法规定，在实质上也要符合宪法规定，不得损害人性尊严这个《德国基本法》所设定的最高价值。可见，姓名权作为基本权利在德国受到宪法的绝对保障。

二战之后，日本宪法确认了尊重基本人权的原则，公民人格权成为受宪法保护的基本权利。日本宪法第13条规定：“全体国民都作为个人而受到尊重。对于谋求生存、自由以及幸福的国民权利，只要不违反公共福利，在立法及其他国政上都必须受到最大的尊重。”[7]这一规定，在日本一般被认为与德国基本法第1条第1项关于“人性尊严不可侵犯”的规定具有相同的规范含义，其主要保护对象是公民所享有的人格权，正如美浓部达吉教授所说，本条系保障基本人权中，应称为特别具有基本性质之个人人格权。作为一种人格权的姓名权当然是宪法意义上的基本权利。

认识姓名权的基本权利属性，最主要的意义在于将其置于宪法体系之内，从而直观地反映公民姓名权与国家行政权之间的关系。传统上，姓名权被视为人格权利规定在民法体系之中，无法为这种关系的协调提供依据，因此，要解决公民与行政机关因姓名登记和变更产生的行政诉讼，必须回归到立法的层面上加以解决。

三、我国姓名立法现状及其缺陷

(一)我国姓名立法现状之考察

我国目前对姓名的规定主要由法律、立法解释、公安部规范性文件以及各省市公安部门的规范性文件构成。主要规定如下：

1.法律。关于姓名权的规定主要见于四部法律：《民法通则》、《婚姻法》、《收养法》和1958年全国人大常委会通过的《户口登记条例》。《民法通则》第99条第1款规定：公民享有姓名权，有权决定、使用和依照规定改变自己的姓名，禁止他人干涉、盗用、假冒；《婚姻法》第14条规定：夫妻双方都有各用自己姓名的权利，第22条规定：子女可以随父姓，可以随母姓；《收养法》第24条规定：养子女可以随养父或者养母的姓，经当事人协商一致，也可以保留原姓；《户口登记条例》第18条规定：公民变更姓名，依照下列规定办理：未满18周岁的人需要变更姓名的时候，由本人或者父母、收养人向户口登记机关申请变更登记；18周岁以上的人需要变更姓名的时候，由本人向户口登记机关申请变更登记。

2.立法解释。2014年11月1日，全国人民代表大会常务委员会通过《关于〈中华人民共和国民法通则〉第九十九条第一款、〈中华人民共和国婚姻法〉第二十二条的解释》，该《解释》指出：“公民依法享有姓名权。公民行使姓名权，还应当尊重社会公德，不得损害社会公共利益。公民原则上应当随父姓或者母姓。有下列情形之一的，可以在父姓和母姓之外选取姓氏：(一)选取其他直系长辈血亲的姓氏；(二)因由法定扶养人以外的人抚养而选取抚养人姓氏；(三)有不违反公序良俗的其他正当理由。少数民族公民的姓氏可以从本民族的文化传统和风俗习惯。”

3.公安部规范性文件。公安部前后共出台了6个规范性文件，分别为：1958年4月，公安部三局制定的《关于执行户口登记条例的初步意见》，其第9条第2项规定了公民申报变更姓名的处理方式；1958年1月，公安部发布的《关于户口登记条例中几项条款具体执行意见的通知》([58]公治字第8号)；2006年9月，公安部发布的《关于父母一方亡故另一方再婚未成年子女姓名变更有关问题处理意见的通知》(公治[2006]304号)；2001年6月，公安部对广东省公安厅户政管理处《关于对中国公民姓名用字有关问题的答复》；2002年5月21日，公安部发布的《公安部关于父母离婚后子女姓名变更有关问题的批复》(公字[2002]4号)；2008年10月，公安部公布的《关于对居民身份证姓名登记项目能否使用规范汉字以外文字和符号填写问题的批复》(公复字[2008]6号)。

4.地方规范性文件。为了便于开展姓名登记、变更工作，各省市的公安机关制定了相应的规范性文件。例如，2008年3月8日上海市公安局修改的《上海市常住户口管理规定》(沪公发[2008]83号)，其第24条规定了变更姓名的情形；又如，2003年12月底印发的《深圳市公安局姓名变更登记程序规定(试行)》(深公[人]字[2003]884号文)，其中，规定了公民可以申请改名的九种情形和不予变更登记的情形。

(二)现有姓名规范体系的缺陷

纵观上文所梳理的姓名立法现状，可以发现，现有的姓名规范体系尚存在一些缺陷和不足，以下将从形式上和根本上分析存在的问题。

1.形式上，规范凌乱且公私法各自为政。如前所列举，我国对姓名的现有规范散见于多部法律和规范性文件之中，没有相对完整的系统规定。《婚姻法》第22条只规定了公民姓氏的选择，《户口登记条例》第18条是姓名变更的法律规定，但侧重于变更姓名的程序，而非规制姓名变更的实体要件，姓名的使用、决定以及变更条件等核心的实体问题并没有涉及。公安部先后制定了6个有关姓名的规范性文件，其中，《关于执行户口登记条例的初步意见》就公民申报变更姓名作了较为详细的规定，《关于户口登记条例中几项条款具体执行意见的通知》就《户口登记条例》第2条第2款、第10条、第16条的具体执行做出规定，《关于父母一方亡故另一方再婚未成年子女姓名变更有关问题处理意见的通知》和《公安部关于父母离婚后子女姓名变更有关问题的批复》都是为解决子女姓名变更所作的规范性文件。这些规范性文件基本呈现“一事一通知、一事一答复”的样态，不具有系统性。另外，地方公安机关制定的规范性文件大都局限于两部分内容，一是照抄《婚姻法》规定“子女可以随父姓，可以随母姓”，二是规定姓名变更的情形，其他问题很少涉及。从另一个侧面看，在现有姓名规范体系中，民法与行政法之间严重断裂，《民法通则》《婚姻法》以及《收养法》着眼于解决民法中的姓名问题，《户口登记条例》只关注行政登记问题，公安部出台的规范性文件也可以归入这两个视角。对于如何处理公民姓名权与行政干预权之间的关系，根本没有提及，而这种立法视角的缺失正是姓名权行政诉讼难解的核心问题。

2.根本上，姓名权的基本权利属性被严重忽视。前文已经论及，姓名权不仅是一项民事权利，同是也具有宪法基本权利的属性。从我国目前的立法实践看，对姓名权的规定以民事法律居多，说明立法者对姓名权的民事权利属性有充分的认识，但是，姓名权所具有的基本权利属性却未得到重视。从理论上说，姓名权作为基本权利与作为民事权利是存在区别的。其一，权利性质不同。姓名权作为基本权利是一种公权利，主要反映的是国家机关与公民之间的关系，其所指向的对象是国家，是公民可以据此要求国家作为或不作为的基本权利；而姓名权作为民事权利则是一种私权利，反映平等民事主体之间的关系。其二，保护方式不同。姓名权作为基本权利是宪法所赋予的，国家非有正当且必须的理由不得任意干预和限制，公民权利受侵害应当寻求公法救济；而姓名权作为民事权利而言，权利受侵害只能寻求民事法律的保护。[8]对于姓名权的保护，《民法通则》等法律已经从民事权利救济的角度作出规定，而“赵C更名案”所反映的恰恰是公民与行政机关的冲突，由于我国尚没有以公法为视角规制姓名权的法律，导致赵C只能以《民法通则》第99条的规定主张权利，实为悲哀。当然，即使具有基本权利的法律属性，姓名权也并非不受任何限制，为了公共利益实现，在符合法律保留原则、即由法律或者法律进行授权的前提下，允许行政权力干预和介入。但是，在我国的实践之中，在缺乏法律授权的前提下，公安部及各地出台了系列的规范性文件，用以限制公民的姓名权，是对“法律保留原则”的严重违背。

综上，现有的关于姓名权的法律规范主要存在两个问题，一是有关姓名权的法律规范缺乏体系性，且民法与行政法各自为政，忽视了公民姓名权与行政干预权的交叉可能；二是姓名权的基本权利属性被严重忽视，导致行政机关违背“法律保留原则”限制公民姓名权。

四、构建专门姓名立法的建议

姓名权具有基本权利的属性，但并非不受任何限制。事实上，为维护社会公共利益，也有限制姓名权的必要需求，但这种限制只能源于立法权。因此，为了保证公共利益的实现，同时防止行政权力随意侵害公民的姓名权，有必要进行专门的姓名立法。在立法时，至少应考虑以下问题：

(一) 姓氏的选择

子女生而从父母姓氏是中国上千年延续的历史传统，然而，社会经济发展已经打破了传统的生活方式，以夫妻关系为核心的小家庭成为社会的基本单元。[9]近年来，随意取姓的事件多有发生*例如：2002年，王文隆申请更名为“奥古辜耶”；2009年，父母自创“北燕”姓氏，为女儿取名“北燕云依”。，无疑是对传统文化的质疑和挑战。姓氏与血缘、家族间存在密切关系，子女姓氏的决定原则上应当从父母的姓氏，只有在家庭关系发生变动时才能选择其他姓氏。

在原始社会初期，为区别不同族群，产生了标志整个氏族的族名，最早的氏族名虽然不能认为是姓，但是它已经带有姓的别世系功能。[10]但是，人类社会最基本的单位——家庭出现之后，由于家族意识、财产制度等原因，氏族社会中便出现了用于表征亲族关系的姓。姓氏的产生经历了一个从着眼于区分氏族大群体到区分血缘小群体的过程，姓的表现形式也由原先的氏族名发展为家族名。[11]也就是说，姓氏的产生原因即在于对家族血缘关系的表征，这是其存在的根本意义。之后，随着封建社会的发展，姓氏又逐渐具有了规范婚姻秩序、表明等级身份等作用，但是这些作用都不是根本性的，随着时间的推移，封建等级制度现已经不复存在，区别阶级身份、防止同姓结婚的作用也都消失殆尽，唯有表征家族血缘关系的作用一直延续至今，这从另一个侧面说明姓氏的社会意义在于区别不同的血缘关系。因此，子女姓氏的选择原则上要跟从父母姓氏，不能任意为之，只有在家庭关系发生(如离婚、收养等)变动时，才能选择第三姓。我国在构建姓名立法时，可以采用原则加例外的形式规定姓氏的选择范围，原则上子女应随父姓或随母姓，在法定情形下可以选用第三姓，并且对第三姓的范围作明确规定。一则体现对中华传统文化和伦理的尊重，二则解决现实中存在的特殊问题。

(二)姓名用字问题

公民选取姓名，应当遵循何种规则，这是立法应当考虑的重要内容。公民姓名用字主要涉及两个问题，一是姓名用字的形式，二是姓名用字的范围。

首先，姓名用字形式。所谓姓名用字的形式，即简体与繁体、汉字与外国文字的选择。开篇提及的赵C案，其争议核心就是姓名用字形式的问题。公民姓名用字的形式应当是规范汉字，其法律依据为《居民身份证法》和《国家通用语言文字法》。

所谓规范汉字，是指经过整理简化的字(正体字、简化字)和未整理简化的传承字。2013年6月5日，国务院发布了《关于公布〈通用规范汉字表〉的通知》，公布了《通用规范汉字表》。《居民身份证法》是姓名用字规范的直接规定，该法第四条规定，“居民身份证使用规范汉字和符合国家标准的数字符号填写”。在赵C案中，赵C的父亲认为“C”是符合国家标准的数字符号，因此赵C 的姓名是符合《居民身份证法》的；实际上，这种理解是对立法原意的误读，根据《居民身份证法释义》的解释，“符合国家标准的数字符号”，是指国家对出版物规定的数字符号使用标准，由于身份证上记载的出生日期、公民身份号码、有效期限等都需要用数字符号填写，为了用法上的统一，应当按照国家规定的标准进行填写。[12]也就是说，只有身份证上记载的出生日期、身份号码、有效期限需要用数字符号填写，而姓名则应当用规范汉字填写。此外，《国家通用语言文字法》也是姓名用字规范的法律依据，该法第9条规定：“国家机关以普通话和规范汉字为公务用语用字”。公安机关为法定的户口登记机关，因此，公安机关也应遵守《国家通用语言文字法》的规定，以规范汉字的形式登记姓名。实际上，《居民身份证法》通过于2003年，《国家通用语言文字法》早在2000年已经通过并实施，《居民身份证法》也是对《国家通用语言文字法》的遵守和落实。因此，公民取名用字时，应当以《通用规范汉字表》为标准。

其次，人名用字的范围。2003年，教育部国家语言文字工作委员会启动了人名规范系列项目，其中一项就是制定《人名用字表》。其背景在于，计算机字库收录时会漏掉某些生僻汉字，如果人名取字为生僻汉字，则会给户籍管理、银行、保险、交通等计算机终端处理带来不便。姓名权属于公民的宪法基本权利，对公民姓名权进行立法应受比例原则的内在限制，不应该制订限制人名用字的范围。

比例原则是一个包含了妥当性原则、必要性原则及狭义的比例性原则的广义概念[13]，而且三者之间存在逻辑关联。如果立法限制公民权利能够实现公共利益，则符合妥当性原则；在所有能够达成目的的手段中，选择对公民权利最少侵害的方式，即符合必要性原则；在此基础上，即使立法限制公民权利是必要的，也不得给人民施加过度的负担，即符合狭义的比例原则。从手段与目的的关系看，为维护社会公共利益，立法划定人名用字范围能够限制公民取生僻名字，解决生僻名字带来的社会问题，符合妥当性原则的要求。接下来要考虑必要性原则，即在所有能够达成该目的的手段中，选择对公民权利侵害最小的方法。要解决人名含有生僻字带来的问题，至少应当考虑是否存在比限制公民姓名权更好的方式，例如采取完善计算机汉字字库的方式。虽然开发汉字字库会投入大量的人力和财力，但无疑不会损害公民姓名权利，另外，在现代科技的支撑下，开发汉字字库的方式是切实可行的，且目前正在向前推进。据了解，2015年，北京北大方正电子有限公司承办了“中华字库”工程中第17包“当代人名地名用字搜集与整理”工作，将收集人口信息中约3000个未编码的生僻字，该项目预计在2016年10月完成，可有效解决用生僻字取名无法录入、显示的问题。因此，在可以通过开发计算机字库等其他方式解决姓名生僻字问题时，不应立法限制公民姓名权的行使，否则不符合必要性原则的要求，也即违反了广义的比例原则。故而，在进行专门的姓名立法时，不应限制人名用字的范围。

(三) 姓名的法定使用

目前，我国并没有专门法律规定使用姓名的情形，事实上，很多与行政登记行为有关的活动均要求使用登记于身份证上的本名，例如学位证书、结婚证书、房屋所有权证书等。由于行政登记行为具有很强的公示力和公信力，因此要求使用本名在情理之中。但是近年来，在民事活动领域，增设公民使用姓名义务的法律规范也多起来，继电话、火车票实名制之后，近期又出台了快递实名制的规定，而这些现象的兴起凸显了行政权过度干涉公民姓名权的趋势，其中，快递实名制的实施直接侵害了公民的姓名使用权。

2015年10月22日，中央综治办、公安部、工信部、国土资源部、交通运输部、安监总局等15部门决定，到2016年3月底，在全国范围内集中开展危爆物品、寄递物流清理整顿和矛盾纠纷排查化解专项行动，要求寄递物流行业要全面落实寄递物流活动实名登记等制度。可见，快递实名制的依据是政府部门的规范性文件。对于国务院各部门制定的规章与部门作出规范性文件在性质和效力等方面有何区别，《宪法》和《立法法》没有任何规定。有学者从立法和实践两方面进行分析和考察后认为，至少对于行政机关来说，部门规章的效力高于该规章制定主体发布的规范性文件。[14]也就是说，上述15个部门作出的规范性文件效力低于部门规章、行政法规和法律的效力。根据《立法法》第80条的规定，没有法律或者国务院的行政法规、决定、命令的依据，部门规章尚不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范，以“举重以明轻”的逻辑推理，比部门规章效力低的规范性文件更不能违法设定增加公民义务的规范。因此，这15个部门发布规范性文件侵害了公民的姓名使用权，属于违法行为。

为了保护公民的姓名权的自由行使，防止行政机关过度干涉，有必要立法规定公民使用姓名的法定场合。在具体设计上，可以将公民使用姓名的场合分为两种，一种是与行政登记、行政许可等行政行为有关的场合，另一种是公民从事民事行为的场合。对前者可以采用列举的方式进行规定，例如，学历、资历、执照及其他证件应使用本名；而对于后者，则应当谨慎为之，为了应对社会突发事件，可以赋予政府颁布行政命令要求公民使用法定姓名的权力，但只得在必要情形下行使，同时规定政府命令的实施期限，在特定情形消失后恢复公民姓名权的行使自由。

(四)姓名的变更

由于我国对变更姓名没有完整系统的规定，在进行专门的姓名立法时，应该格外重视公民姓名变更权的规定和保护。

首先，应彻底区分姓、名变更。从我国现有的立法规定看，对于姓名变更的规范采用“姓名一体”的做法。所谓姓名一体，即一体规定变更姓名的具体情形，而不区分姓的变更情形和名的变更情形。例如，《上海市常住户口管理规定》第26条规定，本市居民符合下列情形之一的，可以变更“姓名”：(一)父母离婚、再婚的；(二)依法被收养或者收养关系变更的；(三)在同一学校或工作单位内姓名完全相同的；(四)名字的谐音易造成本人受歧视或伤及本人感情的；(五)名字中含有冷僻字的；(六)有其他特殊原因的。对依法被剥夺政治权利，或正在被刑事处罚、劳动教养的人员，不予更改“姓名”。“姓名一体”变更，不仅会导致法条含义模糊，在实际操作中可能形成不同甚至截然相反的解读，此种立法模式最大的问题在于忽视了姓与名之间的差异特征及其表征的社会功能。姓是一定血缘遗传关系的记号，“通常是指一个家族长期以来‘共用’的一种表示同宗同族的代号，是历史上遗留下来的，以家族观念加以支撑的身份确认体系的一部分”[15]，非因家庭关系发生变化(如收养、离婚等)，不得加以变更。名则是特定的公民区别于其他公民的称谓，具有很强的个性化色彩，相对姓而言，其变更受到的限制应该较少。姓和名的功能决定了立法时应区别考虑二者的差异性，姓和名的变更情形与它们的功能息息相关，应作区分规定。而事实上，姓、名采取区别立法已是各国立法的共同选择。[16]例如，日本《户籍法》第107条第1款、第2款规定了变姓和变名的具体情形。我国台湾也采取彻底区分姓、名的立法体制，其《姓名条例》第6条、第7条、第8条分别规定了申请改姓、改名、更改姓名的三种情形。今后构建统一的姓名立法时，应当考虑姓、名变更区分立法的体例，一来避免立法模糊带来的行政争议，二则保证法律自身内容的科学性。

其次，规定姓名变更的理由和次数。目前，行政机关处理姓名变更申请的主要依据是公安部发布的《关于执行户口登记条例的初步意见》，其中，第9条第2项规定：“公民申报变更姓名，可参照下列意见处理：(1)年满18周岁的人，要变更现用姓名时，应适当加以控制，没有充分理由，不应轻易给予更改。有充分理由的，也应经派出所长或乡长批准，才可以给予更改。不好决定的，应报上一级户口管理机关批准。妇女原冠夫姓申请去掉夫性，或称氏改为姓名的，以及僧、道、尼由法名改为俗名的，问明情况后即可给予变更。上述变更除妇女去掉夫姓和称氏改为姓名外，其余的人在更改后，仍应将原名在户口登记簿上保留，以备日后查考。(2)18周岁以下的人，申请由乳名改大名的，根据本人或者父母的申报即可给予变更。但被收养或被认领的人，年龄较大的须征得本人同意，才可给予变更。(3)机关、团体、学校、企业、事业等单位的职工需要变更姓名时，必须有所在单位人事部门准予变更的证明，才可给以变更。(4)依法被剥夺政治权利的分子和正在受刑事处分的分子，以及正在劳动教养的人，一律不准变更姓名。”

认真读来，这一规定存在很多不足之处。第一，没有详细规定公民可变更姓名的理由。年满18周岁的公民更改姓名需要有充分理由，但是所谓“充分理由”具体指什么情况并未加以明确。实践之中，公民能否变更姓名取决于行政机关自由裁量，难以有效保证公民变更姓名的权利得以实现。第二，该《意见》没有规定公民变更姓名的次数，相反，年满18周岁的公民申请变更姓名反而受到了严格的控制。可以理解的是，该规定本意在于保持姓名的稳定性，从而维护社会秩序的有序运行。但是，严加控制在各省的具体操作中却令人咋舌。根据海南省公安厅作出的《关于更改姓名、年龄和民族问题的通知》，该《通知》规定：“对十六周岁以上的成年人的申请，原则上不予受理，但个别理由正当或情况特殊的，也要按规定，先由有关部门作出意见，最后由市(县)公安局审批”，“原则不予受理”直接剥夺了公民更改姓名的权利。姓名立法应当以列举的方式规定公民变更姓名的事由，列举式规定不仅可以一定程度上满足公民变更姓名的诉求，而且可以为行政机关提供法律依据。同时，为了控制公民频繁更名引发的社会风险，可以在公民权利和社会公共利益之间作出取舍，对公民变更姓名的次数加以限制。

近年来，因姓名权引发的行政诉讼案件频发，说明公民姓名权与政府干预权的关系尚未处理得当，由于涉及私权利与公权力关系，因此，必须回归到立法的层面上加以解决。传统上，姓名权被视为人格权利规定在民法体系之中，无法为此类行政诉讼提供依据，其实，姓名权还具有宪法意义上的基本权利属性，该属性直接影响到姓名立法的定位。我国应当制定专门的姓名立法，将其作为行政权干预公民姓名权的法定界限，从而为行政机关和公民提供行为依据，解决二者间难以调和的矛盾。在具体立法时，至少应当考虑姓氏的选择、姓名用字问题、姓名使用和姓名变更等备受争议的问题。2007年6月，国务院公布了《姓名登记条例(初稿)》，但是该条例因争议太大而被久久搁置，我们期待姓名立法能够再次提上国家立法的议程。

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