论我国银行保险业务监管法律制度的缺陷与完善

陈祥云(福州大学法学院　福建福州　350108)



论我国银行保险业务监管法律制度的缺陷与完善

陈祥云
(福州大学法学院福建福州350108)

摘要：文章通过分析我国银行保险监管制度的实际情况，分析其实施过程中产生的缺陷和不足，通过借鉴国外发展的成功经验，对银行保险业务监管法律制度的完善提出相应的建议措施，促进银行保险业务的良性发展。

关键词：银行保险经营模式；制度缺陷；法律监管

随着经济全球化的不断深入，金融混业经营所导致的金融产品也日新月异，银行保险业务就是在这样的经济背景条件下诞生的。在我国，银行保险业务主要是代理合作的形式，商业银行通过获得保监会的批准，接受保险公司的委托授权，运用其客户和网点的资源优势，以代理人的身份销售保险产品及其相关服务，并收取相应的报酬。金融产品本身具有很大的风险性，而银行保险作为两大金融业务的合作，随着其合作密度和规模的增大，其风险就越大，如果没有成熟的法律监管制度作为保障，就很有可能导致市场发展咨询的混乱，损害作为弱势群体的金融消费者的利益。所以对银行保险业务监管制度的研究，不仅有利于对弱势消费者的保护，也有利于银行保险业务的发展。为此，本文主要围绕我国现行银行保险业务监管法律制度的现状和缺陷进行分析，在此基础上提出相应的完善意见。

一、我国银行保险业务监管法律制度的基本情况

我国银行保险业务还处在发展的初期阶段，我国保险银行业务最初的规范体现在中国人民银行与1992年颁布的《保险代理机构管理暂行办法》中，但由于银行保险业务在刚起步阶段市场不规范，监管不到位，违规现象屡有发生。于是此后《商业银行法》和《保险法》相继规定，商业银行不得向非银行金融机构和企业投资，保险公司的资金也不得用于设立证券经营机构，从而确立了我国金融行业分业经营，分业监管的模式。受到我国分业经营的金融体制的影响，我国的银行保险业务的开展一直是以代理合作而非资本融合的形式发展，相应保险在银行保险业务的法律监管规定上也体现着分业监管的特点。在2003年，全国人大修订的《商业银行法》规定：“商业银行在境内不得从事信托投资和证券经营业务，不得向非自用不动产投资或者向非银行金融机构和企业投资，但国家另有规定的除外。”虽然这一条款仍然对商业银行的跨业经营进行限制，但是规定的出现，在事实上为银行业向保险行业的发展提供了空间，为我国的混业经营在法律层面上创造了条件。

在具体的的规章制度上，随着我国银行保险业务发展的深入，保监会和银监会也逐渐意识到对银行保险业务监管的重要性，针对我国银行保险业务监管的迫切性需要，出台了一系列的规定来规范我国银行保险业务的实施。在2006年，保监会联合银监会发布了《关于规范银行代理保险业务的通知》，对银行保险的代理机构资格、内部管理、产品销售管理和监督检查等方面进行的规定，成为了当时规范银行保险业务的重要依据。2010年，银监会颁布了《关于进一步加强商业银行代理保险业务合规销售与风险管理的通知》，并在2011年联合保监会发布了《商业银行代理保险业务监管指引》，对银行网点的合作开展、商业银行的代理关系及财务管理规定等方面做了进一步的细化。在保监会和银监会对银行保险业务监管的相关法律法规进行规定的同时，针对保险资金参股商业银行的趋势，在相关的法规政策上也做了相应的规定。2006年，保监会发布了《关于保险机构投资商业银行股权的通知》，开始了银行业与保险业的资金融合，在2009年，银监会也发布了《商业银行投资保险公司股权试点管理办法》，使得银行和保险公司之间的参股发展得以深化，更加促进了银行保险业务的深入发展，也可以看到国家的金融经营从分业经营开始向混业经营转变的趋势。

二、我国银行保险业务监管法律制度的缺陷分析

（一）银行保险业务监管的法律体系不够完善。我国银行保险业务法律体系的不完善，表现为相关法律规范的效力层次较低，银行保险业务的规章制度在法律层面的体现基本没有，大多都是保监会或者银监会分别或者联合发布的相关规范性文件。2011年保监会与银监会发布的《商业银行代理保险业务监管指引》是目前对银行保险业务法律监管最新最高效力的规范性文件，但是其法律的效力依然偏低，在具体的实施过程中缺乏应有的权威性和规范性，加上相关实务部门规定的其他规范性法律文件，这些规范性文件之间缺乏相应的联系和统一，名目繁多，重合和矛盾的现象突出，加上效力偏低，没有形成统一的法律监管体系。而且相关的规范性文件对银行代理保险业务的规定大多比较原则，缺乏具体详细的监管制度的设计，操作性不强，在一定程度上影响了法规在具体实施过程中的权威性的稳定性，不利于银行保险业务监管的顺利展开。与此同时，随着我国银行保险业务的不断深入发展，银行与保险公司双方在业务内容，样式扩展探索的不断深入，银行保险业务的范围已经不仅仅局限于通过在银行渠道销售保险产品这样简单的业务流程，更加深入地拓宽到保险资金的托管结算，保险预约投保，行业资源共享等多个方面，而这些方面相关的法律监管仍然是空白。法律的滞后性和零碎性所带来的不健全问题影响着银行保险业务的良性发展，急需一部相对权威的，统一的法律规范文件对银行保险业务进行有效的规范和监督。

（二）银行保险业务的监管模式不健全。随着金融市场的发展，金融经营的类型由分业经营开始向混业经营逐渐松绑，金融产品也越来越出现多样化，表现在银行保险业务上就是双方行业相互渗透，业务范围相互交叉，逐渐改变了双方独立发展的局面。但是在整体格局上，我国的金融行业仍然是一种分业经营的局面，相应的监管体制也表现为分业监管的模式。监管部门按照行业的类别一一设置，分别监管。由于存在着银行业与保险业的业务合作，就有可能在监管中出现监管重叠和监管缺失的现象。银行保险业务存在银行业和保险业的交叉，就要受到保监会和银监会双方的监督管理，由于二者监管的目标和重点不同，如果双方都对银行保险业务经营行为提出不同的监管要求，则会导致权利的相互冲突，政策指导上的相互矛盾，使相关的从业人员无所适从，从而出现监管重叠的现象。与此同时，由于银行保险业务发展的日新月异，新的银行保险产品的出现，由于对相关的金融产品性质没有明确定位，使得监管部门应对这样的金融产品无从指导，出现互相推诿的现象，导致监管缺失的局面出现。同时，随着金融集团等相关银保资本融合模式的发展，综合金融机构的产生对金融监管部门的协调合作提出了更高的要求。虽然三大监管机构在2004年制定了《三大金融监管机构金融监管分工合作备忘录》，建立了监管联席会议机制和信息交换机制，但是从实践效果上看，这种机制构成松散，合作效果不佳，没有共同的上级作为协调，使得出现问题不能得到很好的解决，协调的机制亟待规范化，制度化。

（三）银行保险业务具体的监管措施不够合理。银行保险业务法律监管制度的不完善，不仅仅表现在法律规范的碎片化以及监管模式的不健全，同样也体现在具体的监管措施的不合理。在代理的数量方面，我国相关的法律采取“多对多”的模式，2010年银监会发布的《关于进一步加强商业银行代理保险业务合规销售和风险管理的通知》第13条规定，商业银行网点在代理保险业务时原则上只能为3家保险公司销售保险产品，如果超过3家应当审慎经营，并向银监会及其派出机构报告。可以说，在理论上对银行保险的代理数量没有太大限制，这虽然使得业务的规模得以扩大，但是相应的风险也会增加，使得银行与保险公司热衷于追求投资规模和手续费，使其合作流于表面而缺乏稳定性。此外，2011年发布的《商业银行代理保险业务监管指引》对银行代理保险业务的销售人员的资质提出严格要求，而银行在业务培训方面的能力又不足，过分依赖保险公司人员使得保险公司员工冒充银行人员销售产品的现象大量存在，导致《监管指引》中禁止驻点销售的规定流于形式。在信息披露方面，相关的法律法规并没有建立完善的信息披露制度，使得消费者在购买金融产品时无法正确识别保险产品与银行产品，引起大量纠纷，只有建立起规范的信息披露制度，对银行保险产品的收益、风险与性质等多方面情况准确介绍，才能保证金融消费者的合法权益得到保护。

三、完善我国银行保险业务监管法律制度的路径选择

（一）完善银行保险业务监管法律体系。银行保险业务的健康发展离不开一个统一健全的法律法规体系作为保障，针对我国目前由于金融业分业经营和监管体制下导致的银行保险业务法规破碎化，层次低，效力不足，缺乏系统的高等级的法律法规的现象，建议由国务院出面联合相关实务部门制定《银行保险业务管理办法》，这一《办法》应当全面明确地规定银行保险业务的定义性质、从业主体的资格、产品开发、销售行为、责任承担和监督管理等各方面的内容，让银行业和保险业在从事银行保险业务时能够有明确的法规作为业务的指导，让各监管部门在执法和出台相关实施细则时有明确的上位法作为参考，从而保证整个监管法律体系的统一性和规范性。可以在法规中规定营业许可，抽查监管和事后惩处的监管模式，严格业务的准入门槛，对经营的过程进行不定期的检查，对违反管理办法的行为进行整顿甚至停业，以维护行业秩序和消费者权益。此外，随着金融混业经营的逐步发展，金融控股公司的出现是未来行业发展的大趋势，但是混业经营在中国仍然可以说是一种新型的发展模式，良好的发展离不开强有力的监管法律制度的保障与规范。所以，制定金融控股公司的监管法律制度，加强市场准入，风险控制，信息共享和资本充足等方面的规定，为混业经营的良性发展提供法律上的依据。

（二）健全银行保险业务的监管模式。我国金融业采取的分业经营，分业监管的现状已经越来越不适合于银行保险发展专业化，复杂化所带来的监管要求，因此，必须对银行保险的监管体制进行改革，来解决监管过程中出现的监管重叠和监管缺失的现象。对此，国家政府部门可以结合我国银行保险业务的发展状况和国外银行保险监管的优秀经验，因地制宜地完善我国银行保险业务的监管模式。笔者建议，从长期发展来看，借鉴美国的监管模式，即在银行、证券及保险监管机构的基础上设立一个起到统筹和协调作用的金融监管委员会，对相关的金融集团，交叉业务进行综合监管。我国可以在目前三大金融监管机构的基础上，成立国家金融监管委员会，来负责协调统筹三大监管部门的监管工作，对金融混业经营进行有效的监管调节。而从短期的发展角度来说，在完善现有三大金融监管体制的基础上，加强金融监管部门之间的协调，在保证正在实施中的联席会议制度规范化的前提上，建立监管部门之间的信息共享机制，对市场上出现的业务产品，风险行为进行及时的界定和处理，从而实现部门之间的协作监管。同时，发挥金融行业协会的自律功能，健全相关的规章制度，加强行业协会的权威性，对行业协会的自律监管行为进行指导，从而在内部监管上得到提升，将风险降到最低。

（三）规范银行保险业务具体的监管措施。在具体的银行保险业务的监管措施上，保监会和银监会应当根据银行保险行业发展的情况相应地对一些政策措施作出一定的调节。首先，在代理数量方面，虽然按照法律规定，对银行保险的代理数量没有严格设定，但是作为具有代理资格授予权的保监会，应当针对已有代理业务的实施情况，按合作层次的高低进行审核监督，加强资格审核和业务指导。针对代理资格审核过严而导致禁止驻点销售的规定流于形式的问题，可以考虑适当降低相关的资格要求，并在人员素质培养和行业培训上建立考核机制，完善从业人员的专业水平。在信息披露方面，相关的监管部门应当制定详细的信息公开准则，对信息公开的完整性、准确性和真实性进行审核。在实际的经营过程中，针对消费者的询问要求要做到反映产品的真实。同时，建立统一的信息披露平台，对销售的整个过程及售后环节都履行到完整真实的披露义务，维护弱势消费者的合法权益。在对混业经营发展所出现的金融控股公司，更要建立一套强制信息披露制度，对公司的财务状况、经营业绩和会计报表在内的重大信息要求定期公布，增加金融公司经营的透明度。

参考文献：

[1]胡浩．银行保险[M]．北京：中国金融出版社,2006：46

[2]郑伟．银行代理保险业务若干法律问题探析[J].上海保险,2010(7):20-41.

[3]杨国平，吴建芳．商业银行代理保险业务风险防范当议[J].安徽商贸职业技术学院学报,2010(1):27-29.

[4]曹芳．我国银行代理保险业务的现状与国际经验借鉴[J].西部金融,2011(8):65-66.

[5]徐向．我国银行保险的友展现状及对策[J].河南金融管理干部学院学报,2009(2)：69-70.

[6]杨松，闰海．银行代理保险业务的法律规范体系研析[J].法学评论,2010（5）：113-138.

[责任编辑刘金荣]

作者简介：陈祥云（1989-），男，福建莆田人，福州大学法学院研究生，研究方向：保险法学。

收稿日期：2015-07-24

中图分类号：F830；D922

文献标识码：A

文章编号：2095-0438（2016）2-0024-03