国家干预与灾荒——读魏丕信《18世纪中国官僚制度与荒政》

田　磊（1.淮北师范大学历史与社会学院；2.安徽省淮北市第一中学　安徽淮北　235000）



国家干预与灾荒——读魏丕信《18世纪中国官僚制度与荒政》

田磊1,2
（1.淮北师范大学历史与社会学院；2.安徽省淮北市第一中学安徽淮北235000）

摘要：研究古代的荒政措施有利于我们进一步吸取古代政治的智慧。传统史学界认为，清王朝在国家救灾干预方面的能力是低效的。魏丕信教授写的《18世纪中国官僚制度与荒政》一书是研究我国18世纪荒政举措的重要著作，其中“国家干预”部分是该著作的核心内容,在救荒当中，清王朝采取多种手段发挥政府的职能作用，在一定程度上保证了救荒的及时与高效,有利于改变西方学者对中国明清政治制度的认识，但其结论的总结的史料支撑仅仅为直隶地区救荒措施，是否单一，还需要进一步商榷。

关键词：国家干预；官僚制度；荒政

古代中国是一个小农经济占据主导地位的社会，小农经济在抵御自然灾害方面表现出的脆弱性，需要国家干预才能保证其持续下去。封建国家为了社会的稳定，王朝统治的延续，纷纷采取各种措施，减少小农在自然灾害中的损失，及时救助受灾民众，并在灾后重建当中继续发挥作用。在救灾过程中，许多经验和措施逐步制度化，形成了我国传统的荒政理论。清王朝作为我国最后一个封建王朝，对古代的荒政措施进行总结起着集大成者的作用，形成了严密的救灾体系，加强了国家在灾荒救助中的作用。魏丕信教授的《18世纪中国官僚制度与荒政研究》一书中围绕着清政府在救灾当中采取的措施和救荒措施的作用进行了阐释和分析，对18世纪的荒政既有总体的介绍，同时又选取直隶地区作为麻雀进行剖析，证明清王朝的救灾体系整体而言形成了制度化，严密而有效。全书共分成三部分：第一部分“有关中国饥荒的记录”，主要对18世纪的自然灾害进行分析、并对自然灾害产生的流民问题、社会动荡以及灾荒产生后对地主阶级的影响进行了阐释。第二部分“国家干预”，主要介绍救灾的官僚组织构成、官僚组织如何进行勘灾、赈济、供给、价格调控及生产的恢复。最后一部分“要点和结论”，介绍了国家经济措施演变、赈济区的地理分布及18世纪荒政的综述等，是对第二部分的延伸和拓展。本文主要围绕着第二部分“国家干预”进行论述。

一、研究现状

目前在中国知网上以“中国官僚制度”并含“荒政”作为关键词搜索，能找到六篇有关研究魏丕信的《18世纪中国官僚制度与荒政》这本书的论文或读后感，分别是李伯重于2002年10月在《读书》上发表的《18世纪中国官僚制度与荒政》、2002年12月刘沁秋在《全国新书目》上发表的《法兰西学院院士眼中的明清社会——读〈18世纪中国官僚制度与荒政〉》、闫文博在2010年6月于《法律信息与文献研究》上发表的《灾荒救济与生存之道——评读18世纪中国官僚制度与荒政〉》、屈永华于2010年9月在《政法论坛》上发表的《中国传统的官僚制度与效率之争——从〈荒政〉和〈叫魂〉说起》、张玲于2005年10月在《滁州学院学报》上发表的《灾害与社会之断想——读魏丕信〈18世纪中国官僚制度与荒政〉》、谢海涛于2008年11月在《西北第二民族学院学报（哲学社会科学版）》上发表的《评〈18世纪中国官僚制度与荒政〉》。这些文章有的以介绍推介为主，如刘沁秋的文章；[2](P12)有的选取其中某个方面进行论述，如张玲的文章，她选取魏丕信书中“官僚组织”问题进行阐释；[3](P63-65)有的以此书为研究对象进而阐述西方学者在研究中国古代政治制度时历史观念的变化，如李伯重的文章，他对魏书提出的西方认识明清中国新的角度进行了高度评价；[4](P64-71)有详述书中救济过程的，如闫文博的文章；[5](P60-64)有以此书当中核心部分明清官僚赈济效率的高低问题进行对比的，如屈永华的文章；[6](P115-123)谢海涛的文章则是从近代荒政研究现状、史料的运用、救荒实效、谋篇布局等方面进行了论述。[7](P91-96)结合以上文章的研究，本文拟选取《18世纪中国官僚制度与荒政》这本书中的第二部分“国家干预”进行评述，这一部分是本书的核心部分，对这一部分的研究有利于把握住作者写作此书的目的，即论述明清官僚制度在灾荒救济中的能力是高效的，全面展示古代荒政措施。

二、救灾的主要责任者及决策过程

“国家干预”是魏丕信这部著作的核心部分，他在这部分首先介绍了“官僚组织问题”，主要围绕着涉及到哪些官员和部门具体负责救灾，以及救灾的信息如何传递等内容展开。在著作中分析了正常的奏报程序是逐级上报并且逐级批复的方式，得出影响救灾时间的变量包括“当时所实施的规章制度、所涉及的行政机构的级别、在这些当局看来灾害的紧迫性与严重性，以及受灾地区与省级政府和首都之间的距离”[1](P65)。为更加详细说明这种制度的规则和效率，该著作举出三个实例进行阐释，说明17世纪的中下级官员在规定和法律条文面前，有“专擅”的现象，从雍正开始，这种为了救灾而出现的专擅在某种程度上了得到鼓励。而到了18世纪，救荒制度进一步完备，有关救荒的奏折能够很快到达皇帝手中，尤其是清朝皇帝对救灾活动的关注，使得救灾效率进一步提高，凸显出中央集权制度在重大危机面前的高效。

在“地方人事”方面，主要包括国家正式任命的官员（地方官员、下派督查官员）和地方政府雇佣的胥吏两部分。胥吏不是正式的政府公务人员，但却执行着日常的公务，往往存在着事实上的贪污行为，“由于常常执行那些被认为是一种强迫性劳务的工作（起初许多事情的确是这样）而极少（或完全没有）得到报酬，他们感到唯一的出路是向那些有产者和百姓施加压力，并索取所能得到的一切”。[1](P71)虽然他们的行为往往是各级地方政府严厉禁止的，但却屡禁不绝。胥吏代表了政府的形象，在实际的救荒当中，决定了救荒的成败，因为他们最清楚受灾的人口多少、受灾程度的大小及赈济物资能否得到有效发放。为解决胥吏的贪腐和不良行为的问题，清政府往往采取派员监督、督责知府亲自勘灾、向胥吏支付办事费用和报酬等方式解决救灾措施的落实问题。下派的督查特使人员在可能的升职前景的驱动下，通常会表现出勤勉和廉洁，这种表现有利于取信于民，督查人员的到来增加了地方官吏人手，使得赈济措施能够更好地落实。知府为保住官位努力在督查人员面前表现出积极和高效，认真落实救荒措施，社会的道德力量也会在强化地方官员的责任感方面起到作用。正是这种从上而下、层层严控的救灾人事制度的安排，使得古代救荒赈济能够高效进行。

三、救灾的程序及措施

勘灾也称为检灾，是救灾的初始阶段，是政府了解各个地区受灾程度，进行蠲免、赈济等赈灾措施的依据。清王朝在前代基础上进一步总结，制定出一整套勘灾的程序和制度，保证这种救助与真实需要是一致的。魏丕信在文中首先论述了清王朝之前的勘灾形式即主要是把受灾人口进行分类，通过分类以确定政府采取不同的救助措施，这种分类是政府救助措施实施的基础，“这些标准是极为经验性的”，[1](P81)个别也有主观性的量化。18世纪的勘灾主要分成两个阶段“评估物质损失情况”和“评定人口的经济状况”。勘灾主要是了解受灾民众的实际收成，第一个阶段的灾害调查分成两次，第一次有州府官员亲自或者派人核实，而依据的内容主要是当地人事编制的受灾“草册”。接着进行第二次核实。查赈的目的是要确认受灾家庭的经济损失情况，分为初查和再查，初查由胥吏完成，再查由协办的官员完成，要求协办委员必须亲自逐户查访，直接接触灾民，在填写赈票时，双方都要在场，并加盖地方官和委员的印章，一联交灾民，领赈济时出示，另一联由官府存留。在实际操作过程中，由于协办委员与受灾民众的接触极为短暂，所以灾民的真实情况往往不得不依赖于胥吏来完成，为防止胥吏的营私舞弊，政府通常对胥吏会予以威吓。为保证政府的赈灾政策能够顺利传达到灾民耳中，而不被胥吏利用并垄断消息，“晓谕”的方式被大力推行。如果协办人员能够亲身接触灾民、向灾民解释政策等，无疑对勘灾会有更大的作用。由于灾民受灾程度划分条款的主观性、地方官吏的能力不同等问题，往往导致在勘灾阶段就会出现种种漏洞。

完成勘灾阶段后，开始进入赈灾阶段。清王朝吸取明王朝灭亡的教训，极为重视救灾的及时性，并总结历代赈济方案，形成了官方的赈济规则。首先提供赈济的正式程序是按月向不同受灾的“极贫”和“次贫”户发放食物。发放的时间按照农作物歉收的程度来确定，救济的发放量和救济的时间都是固定的。但为了体现皇恩，往往会破格赈济，如1743年的直隶，进行了七个月的“大赈”。

“大赈”一般是程序性的，但灾情的出现却是迅速的，所以在“大赈”之前有先发放一个月救济粮的“先赈”阶段。对于孤寡和老弱将单独编册，进行赈济，以帮助他们渡过先赈阶段。赈济的群体主要是农民，工商阶层被排除在外。儒生阶层是需要特殊关照的群体，他们因为受到儒家的传统教导，羞于到粥厂等地方接受救济，政府往往单独造册，由学校或当地政府直接救济。

救济的措施主要分成国家和民间两个层面，这两个层面中，民间居于主要方面，政府则起到监督和鼓励的作用。民间的“善行”有着多样性，比如“一些人向那些挨门乞讨的饥民开放粮仓；另一些人携带钱粮在乡村中穿梭往来，向穷人施舍；还有一些人准备了船只来解救洪水中的落难者，组织衣物发放，负责掩埋路边的尸体，‘收养’被父母出卖的儿童，并允诺当情况好转时将孩子还给他们，以及借贷银钱，其后将契约烧毁”[1](P112)。这些善行被记录在地方志当中，作为所谓积了“阴德”。政府对这些措施也积极进行倡导，并给予捐赠者一定的官员品级。从施舍者的角度来说，除了得到伦理和宗教上的好处之外，还得到政府的褒奖，并通过施舍财物，保证社会的秩序和自身财产的安全。其中开设粥厂是民间赈济的主要方式，所谓粥厂的规则“是把饥民们集中到一个专门的地方，在那个地方用大锅把粥煮熟，然后用特制的勺子（这种勺子是专为适用于各个人的发放量设计的）将粥分给每个饥民”[1](P116)。民间粥厂的开设一般维持到官方赈济的开始。为了保证食物的安全和食物的质量，如防止变质，很多经验被总结。地方政府也出台相应的措施保证食品安全，如书中记载的浙江省规定，所有的粥厂经管人员，在粥分给灾民之前先吃一些。为保证粥厂施舍时的有序，在规划粥厂时会考虑粥厂的位置、施舍的次数等。

魏丕信在分析完以上程序之后，以1743—1744年赈灾的实例，分析大面积的饥荒时，粮食是否足够、是否会打破地区平衡、国家和民间的谷物储存量、交通及运输方式等等具体问题。从这些资料当中对赈济的额度、赋税时间、赈济量、赈济的需求数、人口数和人均日口粮等以表格的形式进行了详细的呈现，使人一目了然。通过具体的史料分析，使读者了解粮食如何被采买、如何发放，其中南方粮食的漕粮运输在救灾当中发挥了重要作用。

四、利用仓储和价格调控预防灾荒及救助灾荒

自然灾害往往造成市场的无序和粮价的暴涨，粮价的上升进一步加剧了灾区的困难。为了减少粮食在灾年的缺乏，政府鼓励农民自己储存粮食，但农民通常在价格高时出售自己的余粮，政府把农民出卖粮食归结为“农民的愚昧和商人的狡黠说成是问题的根源”[1](P150)。魏丕信在书中还进一步分析了影响农民出售粮食的其它因素：“在缺乏充足的运行资本，并接近竞争市场的情况下，长期储备对于农民家庭来说是不经济的，这部分资本可以投入那些可以更迅速得到回报的地方，将其冻结起来就等于是浪费。而经过明末的‘一条鞭法’改革，现行税收制度的特性也是一个促进因素。因为农民必须卷入市场经济，通过交换来获得国家征税所需要的银钱收入。”[1](P151)政府通过价格的调整刺激粮食流向灾区，还是巩固外围粮食的储备，这是一个两难的选择。为保证粮食能够在本地得到存储，地方仓储制度以及平粜和借贷得到鼓励。常平仓的运作除了稳定粮价之外，第二个重要功能就是在灾荒之时，通过无偿地、不加限定地向贫民发放储备，来缓解最具有灾难性的经济恐慌的影响。但由于各个地方的存储容量不一，一般在灾荒发生时大部分存储会很快耗尽，耗尽的原因一般是因为复杂僵硬、缺乏机动性的制度，特别是在地方官玩忽职守和贪污存在的情况下，存储的粮食就更加少了。为解决这一问题，从雍正王朝开始，政府对仓储进行严密的控制，要求地方政府严格按照标准建立仓储制度，在政府大量采购和漕运调配时，及时补充地方的仓储。除了政府的采购外，鼓励民间进行捐输，政府授予头衔给予褒奖的方式仍发挥着重要作用。魏丕信分析了《文献通考》（卷37/5205—5206），中官仓与半民间仓储的实际储量（石），半民间仓储的好处是分散性、自治性和非官方性，“他们由百姓自己经管（其实是由地方头领们经营），无需地方政府承担任何费用，也不像常平仓那样，动用时必须经过官僚机构层层报批而延时，及受到许许多多的条件约束。由于民间的仓储分散出于乡村，与位于县城的常平仓比起来，更便于为乡村人口服务。”[1](P168)

五、多种措施开展灾后的重建工作

灾后的重建工作涉及到封建王朝统治的延续和稳定性，为保证小农经济生产持续，需要国家维持人口的稳定、提供农业生产的条件及农业生产进一步改善的条件。为防止人口的迁移和迁移，“政府常常不得不将预防性措施（严禁或至少是劝说当地灾民不要离开）与补救性措施（将外逃灾民遣返回籍，或至少是将他们收容在一起）适当结合，同时采用。”[1](P189)为使农民不离开土地，政府把人口的稳定纳入到地方官的考核当中，以引起地方官的重视。对于已经离开土地的农民，国家除了劝阻之外，往往发送“路资”或者物质资助，以帮助流民回到原籍。魏丕信书中引用了直隶23个受灾州县在1743-1744年发放费用的情况。这一做法“尽管没有根本解决流民问题，但通过政府努力，基本上能够将局势控制在不威胁公共秩序，或不威胁经济恢复的程度”[1](P196)。在书中还进一步分析了出现这种流民现象与赈济的环节有关，即“在普赈结束和正赈开始之间有两个月的间隙，这期间没有任何救济措施，从而也就没有充分的说服力来阻止农民外出”[1](P199)。当气候适宜，灾害过后，国家采取一系列扶持生产的举措，如赋税蠲免、政府补贴、借给农民种粮和耕牛、兴修水利、改善交通等。受灾区的赋税蠲免的程度是和地方官的收入相联系的，赋税减免越少对他们越有利，所以赋税蠲免通常会受到地方官员的阻碍。从中央的角度来讲，蠲免应该是有差别的，但严格执行却是一个复杂的过程，“官员们必须根据受灾程度，根据种植粮食作物和其他作物的区别（蠲免种植粮食作物的田地），来重新计算每一块田地的赋税率。州县官府当然更愿意采取一种更为简单的办法，即按照全县平均受灾程度，将蠲免额数不分灾熟地平均分摊到每一块田地。”[1](P203)

魏氏在书中论述了明清国家制度在救灾过程当中的高效，改变了人们对传统国家政治制度的形象的认识，有利于西方学者重新认识中国明清制度。在书中他不仅仅论述了有关清王朝的荒政措施，还联系到官僚效能、国家与地方精英的关系、区域间的经济等方面，可以说是从多个方面研究了清王朝的官僚制度。但魏书当中仅仅利用直隶地区的救灾资料作为研究全国官僚制度的支撑，史料是否单一，还需商榷。但魏氏在书中所阐述的荒政措施给了我们认识清朝新的视角是毋庸置疑的，该书当是研究我国古代荒政的一部作。

参考文献：

[1]魏丕信著，徐建青译.18世纪中国的官僚制度与荒政[M].南京：江苏人民出版社，2003.

[2]刘沁秋.法兰西学院院士眼中的明清社会——读《18世纪中国官僚制度与荒政》[J].全国新书目，2002(12).

[3]李伯重.18世纪中国官僚制度与荒政[J].读书，2002 (10).

[4]闫文博.灾荒救济与生存之道——评读《18世纪中国官僚制度与荒政》[J].法律信息与文献研究，2010(6).

[5]张玲.灾害与社会之断想——读魏丕信《18世纪中国官僚制度与荒政》[J].滁州学院学报，2005(10).

[6]屈永华.中国传统的官僚制度与效率之争——从《荒政》和《叫魂》说起[J].政法论坛，2010(9).

[7]谢海涛.评《18世纪中国官僚制度与荒政》[J].西北第二民族学院学报（哲学社会科学版），2008(11).

[责任编辑王占峰]

作者简介：田磊，（1985-），男，安徽淮北人，淮北师范大学历史与社会学院硕士研究生，安徽省淮北市第一中学教师，研究方向：中国史学史与史学理论。

收稿日期：2015-05-24

中图分类号：K251

文献标识码：A

文章编号：2095-0438（2016）2-0154-04