完善我国政府例行性事务运行机制的途径分析

刘建民，郁诗忆，周琦珊

（河北师范大学公共管理学院袁河北石家庄050024）

完善我国政府例行性事务运行机制的途径分析

刘建民，郁诗忆，周琦珊

（河北师范大学公共管理学院袁河北石家庄050024）

执行力是政府的生命力。政府对例行性事务的执行力直接影响其日常工作效率和群众满意度，而优化例行性事务的运行机制是提高政府执行力最前沿、最有效率及成本最低的途径之一。但由于政府部门组织机制和规则机制的不完善，使政府例行性事务的执行力受到影响。要解决这一问题，应该从优化部门分工机制、完善部门合作机制、审核当前规则机制以及创建新的规则机制四个方面入手。

政府执行力；例行性事务；运行机制；组织机制；规则机制

当前，执行力作为一项重要的政治能力，越来越为各国政界和学界所重视。稳健而高效的执行力不仅是各国执政党推行执政理念和战略蓝图的必要工具，也是一个国家落实公共政策和提高行政效率的重要手段，是推动国家行政体制高效运行的重要保证。而政府对例行性事务执行力的高低，直接影响到政府的整体发展状态、运行效率以及为社会公众服务的质量，它不仅是科学管理的重要内容，更是对政府运行能力的实践考验。因此，从政府例行性事务运行机制的角度分析和探讨当前我国政府执行力的现状及改善思路，对提高政府例行性事务的执行力有着积极的意义。

一、完善政府例行性事务运行机制的重要性与必要性

“执行”即“实行”“贯彻落实”之意，“执行力”对于个人来讲指个人完成和落实一项指定任务的能力和水平；对于组织来讲指组织将预先制定的方案、规划和策略等主观意图落实并形成客观事实的效率和效果。本文所讲的政府例行性事务执行力，特指各级政府运用自身的人力、政治等资源在落实上级指示、回应群众诉求和解决社会问题等例行性、常规性事务中的效率和效果。而政府例行性事务的运行机制是政府为保证自身日常运转及对社会公众的服务质量而设定常规的、具体的、例行性的行事方式和规则。

（一）政府处理例行性事务执行力的重要性

1.体现政府最基本、最稳定的能力和水平

处理例行性事务是政府运转中最基本、最常态的工作内容，因此，处理例行性事务的效率和效果往往可以体现政府当前最常态、最稳定的执行力水平。然而，政府处理例行性事务的执行力往往是不能一蹴而就的，它与国家的发展水平、政府当前的行政体制以及社会整体意识形态有着密切的联系。另外，我国目前正处于行政体制改革时期，新出台的政策、方案的实际运行效率和效果与政府日常的行政状态也有着很大的关联性。

2.与人民群众的日常生活关系紧密

例行性事务是人民群众接触最广、牵涉最多的领域，如何处理好这一领域事务的效率和效果直接关系到人民群众日常生活中的切身利益。当前，我国仍处于由“大政府、小社会”向“小政府、大社会”转变的过程中，政府对例行性事务的处理方案在较大程度上依然会牵涉到社会各行各业的短期发展前景和规划，故而提高政府处理例行性事务的执行力可赢得群众拥护。

（二）完善政府例行性事务运行机制的必要性

完善例行性事务运行机制作为提高政府办事效率和改善行政效果最行之有效的方法之一，其主要优势有以下三个方面：

1.完善运行机制是提高执行力的关键

政府及其他任何组织的有效运行都基于一定的运行机制的支撑。如果没有统一的运行机制的规范，组织将成为一盘散沙，行为活动也将混乱不堪，组织的方案、规划等更是只能沦为一纸空文而无法贯彻落实。因此，设定规范、统一、高效的运行机制是政府行为活动的基本保障，也是保证政府执行力的前提和基础，可以从源头上有效规避妨碍执行力的潜在风险。

2.规范运行机制可以提高行政效率

明确和规范运行机制可以使政府公务员的行为活动有客观而明确的判断依据，是非分明。公务员也可以按照设定的工作规则和模式处理各级事务，减少工作过程中因规则不明确、不科学、不合理而形成模棱两可、行政效率低下的状况，这可以为后期公务员绩效考核提供有效参考，使政府行政效率和效果都有所提升。

3.规范运行机制可以以较低的成本提高执行力

科学、合理、高效地设定运行机制是任何一个组织开展后期活动的必经程序。政府要“重预防而非重治疗”，减少后期因执行不力而造成的人力、物力和财力方面不必要的消耗，降低政府处理日常事务及贯彻落实某一项政策的综合成本。这正如奥斯本（David Osborne）所说的“精明的人解决问题，有天才的人避免问题”。较之后期为此组织员工培训等，在活动前期便设置和规范运行机制无疑是成本更低的方案。

因此，规范我国政府例行性事务的运行机制，是认识当前政府执行力的重要内容，是提高政府综合执行力的有效途径。

二、我国政府例行性事务运行机制存在的问题

（一）对我国政府处理例行性事务执行力的总体认识

随着党和国家的不断重视、社会公众参政意识的不断增强以及新闻传媒业的迅速发展，各级政府处理例行性事务的执行力已有很大提高，整体上呈现良性的发展状态。但任何事物的发展都需要一个过程，完善各级政府处理例行性事务的执行力也非一蹴而就。当前，我国政府在处理例行性事务中仍存在边界混乱、主体模糊、规则失当的问题，这主要表现在组织机制与规则机制两个方面。

1.政府部门组织机制存在的问题

组织机制是指一个团体或组织的基本分工、协调和管理模式、规范和制度。而政府部门组织机制即指政府部门通过对组织职能和目标的判断与定位，通过明确人与人、部门与部门之间的权责关系，形成组织完备的分工、协调和管理模式，从而形成和维护团体或组织有机、持续发展的局面。政府部门组织机制是其实现部门正常运转的基本保障，是其完成工作任务和实现部门目标的“土壤”。任何一个政府部门若无法设定科学、合理、高效的组织机制，即便拥有高效率的人员队伍、完善的运行程序、充足的资金支持，都无法保证政府部门的高效运转。

当前我国政府部门组织机制存在的问题主要表现在分工机制和合作机制两方面。首先，分工不明确，责任机制不健全，部门之间“踢皮球”现象时有发生。政府组织机构的设置虽有基本边界，但在实际运行中，政府部门在行政事务处理中出现的因职责重叠、交叉而相互推诿责任的现象并不鲜见。对此，《人民日报》在2014年曾刊登有关山西某地区离休干部体检受阻事件，质疑有关部门推卸责任的问题。即便是在党的群众路线实践活动开展后，当地老干部生活待遇科、分管局负责人、老干部原单位仍相互“踢皮球”，使离休老干部的体检问题拖了3年也未得以解决。

其次，部门间沟通、合作不力。以群众办理证件为例，现实生活中很多群众为办一份证明而踏上“西天取经”的大道，甚至有群众为开一份准生证，在16天内跑了8个部门，开了5份证明材料，使准生证切切实实变成了“折腾证”。政府部门分工协作，本应在完成政府例行性事务方面取得事半功倍的效果，但现实中常常出现“1+1＜2”甚至“1+1＜1”的负面现象，使政府处理例行性事务的执行力严重折损，降低了政府行政效率和效果，更影响了为人民群众服务的质量。

2.政府部门规则机制存在的问题

规则机制是指一个团体或组织统一制定、公认并共同遵守的规定、章程和法则。而政府部门规则机制即指政府部门基于各部门权责对应关系及组织特点，通过设置明确、科学、合理和高效的规则与规范，保证政府部门的人力、物力和财力得以充分利用。完善的运行机制如政府部门运行的基本“土壤”，而规则机制则是其运转的力量“源泉”。政府部门若缺乏明确而合理的规则机制，则很容易使简单问题复杂化，严重影响部门自身的运转效率及其社会评价。

李克强总理在2015年5月6日的国务院常务会议上讲到两个故事：一是公民陈某要出国旅游，需要填写“紧急联系人”，他写了母亲的名字，结果有关部门要求他提供材料，证明“你妈是你妈”；二是海南省的一位基层优秀工作者参与评选全国劳模时，仅报送材料就需要盖8个章，结果他跑了几天也没盖全，最后还是省领导特批才得到解决。[1]上述两个案例暴露出当前政府在处理例行性事务时出现的低效、混乱无序等问题，也反映出推进简政放权、深化改革的迫切性。

基于以上两点，试想，与政府贯彻落实某项新政策、新方案相比，政府处理例行性事务本应难度更小、经验更足，但在上述案例中出现的政府部门责任推托、要求失当、过程繁琐、效率低下等问题究竟为何屡禁不止？是由于某一部分公务员的业务操作失当或者故意刁难引起，还是我们目前的运行机制不当而为这些问题的发生创造了条件？

简单来说，政府公务员处理例行性事务，可以概括为某些人按照设定的规则处理某些常规事务。由此展开推理，自1993年起，大多数公务员是各行各业的综合素质优秀的人才经层层筛选并通过考录制度进入公务员队伍的，因此，其整体素质可以保证，在体制内处理例行性事务具备良好的能力和水平，而大多例行性事务难度不大而只是偏于繁琐，故而“某些人”处理某些常规事务一般不会存在严重问题。因而我们可以得出一个基本的推断：现今出现的政府处理例行性事务效率较低、程序失当等问题不可忽视的一个原因即是当前对例行性事务设置的运行机制尚不合理，本文认为提高当前政府执行力效率和效果在这一领域有较大的治理空间。

（二）例行性事务运行机制存在问题的原因分析

1.组织机制出现问题的原因

（1）政府部门之间具有天然关联性

政府部门设置的整体性属性是组织机制出现问题不可避免的影响因素。我国政府组织结构的特征是横向部门分立、纵向层级节制，在这样的条块管理中实现分工与合作，构成一个有机整体。而这其中各部门之间、各层级之间的区别并非天然，而是为方便管理依照领域、地区等因素人为划分的结果，各部分之间虽可以划分基本边界，但仍存在千丝万缕的联系，并非“丁是丁，卯是卯”互不影响、互不涉及的分体。因此，政府各部门之间出现的“踢皮球”等现象并非偶然，也并非我国特有的问题，而是由于政府各部门之间的天然关联性而难以完全规避的问题，这就为政府组织机制出现问题创造了可能性。

（2）部门领导宏观协调仍存在缺失

对于领导艺术，习近平在2003年任浙江省委书记时曾形象地以“乐队和指挥”作比喻，他指出：“这就像一支乐队，只能有一个指挥。离开了指挥，乐队的演奏不协调，大家各自的声音汇集在一起就变成了‘杂音'。乐队指挥的高超技艺，就表现在他能巧妙精致地指挥乐队，吹拉弹唱，丝竹和谐，齐奏一曲悦耳动听的交响乐。”[2]22当然政府部门领导对内部宏观协调关注和指导仍不到位，首先，对内部人员和部门的职能和职责的定位与判断仍不准确，分工不合理、不明确的现象仍存在，影响部门整体运作效率以及人员工作积极性；其次，部门内部合作机制仍不健全，部门权责不对应、人员数量与工作质量不对应等情况仍时有发生。因此，由于有些部门领导工作疏漏，部门形成的整体效果仍是“杂音”，而非“交响乐”。

2.规则机制出现问题的原因

（1）已制定规则缺乏操作性

随着政府的不断发展，政府及政府各部门呈现出将行事规则逐渐细致化、周密化的趋势，由初期的以完成特定目标或指定任务为最终目的逐渐转化为以已制定的规章制度为最高行事准则和宗旨。这即奥斯本所说的由“任务驱动的政府”转变为由“规章驱动的政府”。政府及政府各部门在处理例行性事务中，往往偏好于通过“制定出无数个规章来防止可能的错误发生，每当事情出错，他们又习惯性地制定出更多的规章”[3]418。长此以往，一方面，政府及其工作人员往往小心翼翼地周旋在已设定的条条框框中，而淡忘了为人民群众服务这一最初的、最高的行事宗旨。另一方面，重重规章也降低了政府本身的执行力和工作效率，就像奥斯本的比喻：政府需要适度的规章，就像航船需要适度的油漆做保护层，但“大多数政府的航船上有几十层油漆，上面又有一层一层的附着物”，我们的理想状态是让航船恢复到“我们真正需要的一两层保护层，使这艘航船能重新航行”[3]419。

（2）已制定规则缺乏整体性

政府及政府各部门设定的行事规则往往具有不断附加的趋势，但政府可以通过定期考察部门处理例行性事务的效率和效果来审核已设定规则是否具有合理性而决定取舍。但在实际操作中，此类对规则的审核并不普遍，对此，伍德罗·威尔逊（Thomas Woodrow Wilson）也曾感慨“第一代人把制度仅仅看成一种类似实现某种原则的权宜之计，下一代则把它尊崇为差不多最大可能实现这一原则的办法，而再下一代则把它崇拜为这一原则的本身”[4]12。因此，没有及时终结已失去时效性甚至开始便存在漏洞的工作机制，只在原机制上“缝缝补补”，工作机制没有达到最优状态，执行力自然也达不到最优水平。

（3）已制定规则缺乏时效性

设置新规则的挑战主要来自思想和风险两个方面：一方面，在一个较为稳定的部门机制中，能发现和总结部门执行力中存在的问题并决心改革对任何一位政府工作人员来说都并非易事，而需要耐心和很大的勇气。正如凯恩斯（John Maynard Keynes）所说的“困难与其说在于提出各种新思想，不如说在于摆脱旧思想的束缚”[3]413。另一方面，推行新方案的成本和责任也是政府部门及其负责人不得不考虑的风险。废除旧规则的沉淀成本、推行新规则的预期成本以及假若后期新规则运行低效甚至失败的责任追究都将成为设置新规则、新工作机制的很大顾虑。因此，即便工作人员意图改善部门执行力，也可能因承担不起后期的风险而打消念头。

三、提高我国政府例行性事务执行力的对策建议

提高我国政府例行性事务的执行力，应从优化部门分工机制、完善部门合作机制、审核当前规则机制以及创建新的规则机制四个方面着手。

（一）优化部门分工机制

美国行政学者菲利克斯·A·尼格罗（Felix A. Nigro）和劳埃德·G·尼格罗（Lloyd G.Nigro）曾说，政府组织架构是“合理有效的行政管理的关键”[5]113。由此，就要进一步明确政府各部门之间的行政边界，减少行政事务的重叠领域，构建协调高效的组织机制。正如亚里士多德（Aristotle）所说：“划清了个人所有利益的范围，人们相互争吵的根源就会消除。”[6]54同理，只有划清了各部门的责任范围，部门之间推脱责任的根源才会消除。因此，只有优化部门分工机制，使各部门任务明确、责任清晰，才能确认政府各项例行性事务的责任主体，激发各部门及其工作人员的责任意识，通畅各项事务的执行渠道，减少部门“踢皮球”等现象的发生。

（二）完善部门合作机制

加强政府相关部门的沟通与合作，积极组建政府行政服务大厅、行政服务中心，促进相关部门集中、及时沟通与合作，实现行政事务一体化、一条龙服务，为提高政府处理例行性事务的执行力创造良好的外部环境。另外，部门领导要有意识、有标准地整合、协调和规范部门内部的合作机制。通过完善部门合作机制，在宏观上形成各部门之间的合力，达到“1+1＞2”的组织效果，同时，实现群众以最快的速度、最近的距离、最简的流程完成相关业务的办理。

（三）规范政府审核规则机制

对政府处理例行性事务的现行规则展开内部评审和外部评审。内部评审即政府各部门内部接触和体验例行性事务运行规则的一线工作人员，收集和总结其对现行运行规则的评价。外部评审主要包括公众评审和专家评审两部分。通过组织座谈会、民意测验等形式全面了解各行各业的人民群众对政府各项例行性事务的满意度；另外，组织专家评审，以科学的、专业的角度审查现行规则机制的科学性和合理性。通过总结和分析上述两方面的评审结果，对政府各部门现行例行性事务的价值作出判断，决定其取舍，并为后期设置新的规则机制提供依据。

（四）建立及时全新规则创新机制

对于审核中发现的在处理例行性事务中的失当、低效的规则要及时终结，并替代以新的、合理的规则，以保证政府执行力的高效以及人民群众的满意度。对于新设置的行政规则，为确保其合理性、高效性和完善性，政府要积极开展“规则试验”，即随机选取某一部门运行这一规则，通过一段时间的试验后，对其运行的客观效果作出总结和评价，并针对规则运行过程中出现的问题，及时设计补救方案，最大程度上保证新设置的规则机制的整体运行效率和效果，从而寻求最满意的、最高效的规则机制。

总而言之，完善政府例行性事务运行机制是提高政府执行力的重要途径之一。基于我国当前政府例行性事务执行力的现状，发现和总结例行性事务运行机制存在的问题，并提出有可行性的对策和建议具有其重要性和必要性，这对于改善政府自身的运行效率以及提高社会公众对政府的满意程度均具有重要意义。

[1]李克强总理在会上痛斥了哪三件事？[EB/OL].（2015-05-07）[2015-11-10].http://news.xinhuanet.com/politics/2015-05/07/c_1115202180.htm.

[2]习近平.之江新语[M].杭州：浙江出版联合集团，浙江人民出版社，2007.

[3]丁煌.西方行政学说史[M].武汉：武汉大学出版社，1999.

[4][美]理查德·J·斯蒂尔曼二世.公共行政学：概念与案例[M].北京：中国人民大学出版社，2004.

[5][美]菲利克斯·A·尼格罗，劳埃德·G·尼格罗.公共行政学简明教程[M].北京：中共中央党校出版社，1997.

[6][古希腊]亚里士多德.政治学[M].北京：商务印书馆，1997.

（责任编辑张转）

An Analysis of Ways to Improve Government Routine Affairs Operation Mechanism

LIU Jian-min，YU Shi-yi，ZHOU Qi-shan
（School of Public Administration，Hebei Normal University，Shijiazhuang，Hebei 050024，China）

Execution is the vitality for government.Government execution of routine affairs directly affects their daily work efficiency and public satisfaction.To optimize operating mechanism of routine affairs is one of the most efficient and lowest cost ways to improve government execution.But organization mechanism and operating mechanism of our government departments are imperfect,which has influenced government execution of routine affairs.Therefore,efforts need to be made to optimize division of labor mechanism,strengthen cooperating mechanism,check current rules mechanism and carry out new rules mechanism of government departments.

government execution；routine affair；operating mechanism；organization mechanism；rule mechanism

D630.1

A

1673-1972（2016）02-0011-04

2015-12-05

刘建民（1969-），男，河北藁城人，副教授，硕士生导师，主要从事行政管理、地方政府管理研究。