试论政府购买税收服务

王社国

试论政府购买税收服务

王社国

中办、国办印发的《深化国税、地税征管体制改革方案》提出：“探索政府购买税收服务。”河北省部分市县税务机关着眼于税收管理工作的实际需要，积极争取政府的政策和资金支持，推动政府购买涉税中介机构的税收服务，不仅提升了税务机关的管理和服务质效，而且降低了纳税人的税法遵从成本，有效保障了国家税收权益。

政府购买 税收

一、购买税收服务的政策依据

向涉税中介购买税收服务是在国家税收执法权不转移的前提下，购买中介非执法性的事务性检查服务。

目前，中央层面上已制定多部关于政府采购社会服务的政策性文件。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，要“推广政府购买服务，凡属事务性管理服务，原则上要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买”。2013年9月，国务院办公厅印发的《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》要求“：到2020年，在全国基本建立比较完善的政府向社会力量购买服务制度，形成与经济社会发展相适应、高效合理的公共服务资源配置体系和供给体系，公共服务水平和质量显著提高。”

财政部、国家税务总局分别于2012年5月和2016年7月出台了《政府采购品目分类目录（试用）》和《税收服务项目政府采购管理办法（暂行）》，对可以购买的税务服务做出了明确界定，同时，对税收服务的采购项目管理、采购方式及程序、监督管理等进行了规范。《国家税务总局关于建立税务机关、涉税专业服务社会组织及其行业协会和纳税人三方沟通机制的通知》提出：“积极探索建立税务机关与涉税专业服务社会组织的业务合作机制，通过政府采购或有偿委托等形式，在税收课题研究、纳税服务方式创新以及税收征管等方面开展广泛合作。”近日，国家税务总局印发的《关于开展税务人员违规插手涉税中介经营活动专项治理工作有关情况的通报》再次指出，税务机关开展工作确实需相关鉴证报告的，应当采取政府购买服务的方式予以解决。

这些规范性文件和部门规章为政府购买涉税公共服务的试点工作提供了基本的规范性的理论指导，不仅确保国家税收利益不受损失，也对纳税人权益进行保护，还能为建立现代化税收制度指明方向，为转变政府职能改革提供激励。

二、推进政府购买涉税服务是时代的要求

在纳税评估和税务审计工作中，突破传统思维定式，建立“税务选择、财政支持、中介参与、有偿服务”的模式，是适应形势要求的有益尝试。

（一）税源监控力量的增长跟不上当前经济的快速发展是税务征管现状

随着经济的发展，税源的分布和构成也发生了很大的变化，由于基层税源管理的人员不足、素质偏低，弱化了税源管理能力，漏征、漏管户也相应增多，且有上升趋势，对所有企业进行高水平的纳税审计和监管更是难以实现，这在一定程度上助长了纳税人偷逃税的投机心理。此外，征管力量与大企业纳税规模也不匹配。以某省为例，154户大企业纳税金额达到全省国税收入的50%，占全省纳税人总户数的0.024%，这154户企业年纳税500亿～600亿元，但仅配置243名管理员，只占基层一线人员的2.84%。其中，纳税前10名的企业年纳税160亿元以上，也只有17名管理员。这些集团企业涉税情况复杂，部分企业仅财务部下设的税务科就有多名注册会计师或注册税务师，而税务机关针对大企业配备的一线管理人员严重不足，且集团企业的涉税业务仅凭税务机关的一般税收人员难以对其纳税情况进行有效监管。

（二）推进政府购买涉税服务有利于发挥中介机构人才优势，提高税务机关效率

以政府购买税收服务的方式，把部分专业性较强的税收工作项目交给具有相应专业资质的社会组织来做，是在税务管理中更好地发挥市场配置资源作用和政府作用的一种有益尝试，是缓解纳税人数量不断激增而专业征管力量相对不足这一矛盾的有效方法。以大中型企业税务检查为例，这是一项专业性、综合性非常强的工作，它要求检查人员既要掌握税收相关法规政策，又要熟练掌握财务管理、会计、财务管理系统应用等各方面知识。引入外部税收服务，可以弥补不少税务人员在企业财务核算、复杂涉税事项等专业知识上的短板，形成优势互补，有利于提高税源控管水平，促进依法治税。

（三）推进政府购买涉税服务有利于合理利用社会资源，节约税务机关成本

通过购买专业化的税收服务，合理组织涉税中介的人力资源，有效发挥其技术优势，有利于解决纳税人不断增多与有效征管力量不足的矛盾；有利于提高税务执法水平，降低税务机关的执法风险；有利于提高纳税人税法遵从度，降低纳税人遵从成本；有利于提高征管效能，降低税务机关征税成本；有利于转变政府职能，深化治理结构改革。以优胜劣汰的采购竞争机制调动社会力量参与到公共服务的供给中来，充分体现了公共服务的社会化、市场化趋向，可以有力促进政府职能的转变，在公共服务上增加供给、提高质量、降低成本。同时，这也是政府部门依法支持涉税中介行业发展的具体表现，为涉税专业服务市场的健康成长注入活力，为税收“协同共治”凝聚有效动能。

三、河北省部分市县购买涉税服务取得的成效

河北省各地税务机关在税务管理上突破思维定式，创新引入聘请注册税务师或以政府采购方式购买税务师事务所服务的模式，由税务专业人员协助税务机关对企业进行税收审计，税务机关参照专业意见确定评估结论，出具处理意见。2016年全省购买涉税服务增加评估查补税款3亿多元，增加稽查补税款约1.4亿万元，一定程度上强化了税源控管，堵住了税收漏洞，促进了税收收入的增长，重点税源企业的税法遵从度也得到了显著提高。

在各地购买税收服务取得显著成效的示范带动下，涉税专业服务社会组织承接政府购买服务的项目范围持续扩大。目前部分市县已在积极探索与当地政府、财政、人力资源与社会保障、纪委等部门协作购买涉税中介专业服务，强化对税源的监管和税务干部的监督，既要把工作干好，也要防止“权力越线”。

四、推进政府购买涉税服务过程中应注意的几个问题

（一）严密防控政策风险

政府购买涉税服务应严格遵守相关法律法规，把握好政策界限和尺度，严禁指定或变相指定服务，严禁违规插手涉税专业服务社会组织经营活动。中介机构参与辅助性服务工作，应以不让渡税收执法权为基本原则。中介机构只承担辅助性检查工作，检查的结果作为税务机关执法的参考。

（二）必须明确权利与责任

税务机关通过政府采购聘请中介机构提供辅助性服务，应当制定完善工作制度，如辅助工作的责任、权利与义务，辅助检查人员的业务培训，辅助检查工作纪律等，形成明确的制度，确保税务检查工作的质量和效率。

（三）实现全程阳光采购

保障政府购买税收服务在法治轨道上前行，要依法确定采购方式，根据项目的具体情况和相关法规要求，按照公开、公平、公正的原则，采用公开招标、邀请招标、竞争性谈判、询价或者单一来源采购等多种形式择优选择承接主体，避免出现诸如选择性招标、非法串标、资金浪费及公职人员腐败等问题。将合同履约情况与其后续竞争挂钩，建立优胜劣汰的动态调整机制。要保证舆论和公众监督渠道的畅通，搭建政府购买公共服务的信息平台，使政府采购完全在阳光下运行。

（四）坚持动态管理

制定辅助性服务工作质量考核制度，明确对中介机构与辅助工作人员的双考核。一方面建立涉税中介库；另一方面建立辅助工作人员库，通过对工作质量、工作纪律等方面的考核，建立评分机制，并将此评分纳入涉税中介信用等级评定和下一轮公开招标分值中。同时形成禁入机制，对严重违法违纪的中介机构，除对其依法进行处罚外，实行一定时期或终身禁入。

（作者单位为河北省注册税务师管理中心）