招标过程中唱标单的效力问题

夏 虎

招标过程中唱标单的效力问题

夏 虎

本文以实际发生的房屋建筑工程招标项目为案例，探讨招标过程中唱标单和投标函的法律效力问题以及因此而引发的质疑投诉的处理问题。文章通过阐述招标项目的开标和后期质疑投诉的经过，来引出本篇文章的核心问题。结合案例阐述唱标单的地位以及针对不同的招标项目唱标单所起的作用。文章中引入了政府采购、机电产品国际招标、建设工程招标等相关法律法规，延伸讲解了唱标单在招标的各个领域的作用及效力。

唱标单 投标函 招标 建设工程

2016年12月3日，某代理机构以公开招标方式组织一个房屋建筑类的项目招标，在检查投标文件密封情况时，发现投标人A公司单独提供的唱标单未密封，只是用档案袋简单装入。开标现场，投标人B公司和其他几家投标企业获知了此情况，B公司现场要求招标代理机构退还A公司投标文件，B公司认为A公司的唱标单没有密封，不应该接受A公司的投标。公证处、监督人及代理机构工作人员将这一情况记录在案，当场宣布先行唱标，然后再请评审委员会确认A公司投标文件是否有效。B公司和其他几家投标企业均表示不同意先唱标，他们认为A公司唱标单未密封，属于不予接收的情形，A公司不能进入唱标程序，应先将A公司投标文件退还后再唱标。A公司也表示不能先进行唱标后再让评标委员会认定自己的投标文件是否有效，A公司认为既然接收了投标文件，那么就是合法有效的，不能由评标委员会再次认定。结果开标程序无法进行。

招标人、公证处、监督人和招标代理在暂停开标程序后查找依据。根据招标文件约定，A公司投标文件密封和标记均符合招标文件的要求，不属于不予接收的情形；招标文件还约定唱标单单独密封二份与投标文件一并提交，以备唱标用。唱标单与投标函不一致的，以投标函为准。根据以上事实和依据，招标人、公证处、监督人和招标代理认为A公司投标文件不属于不予受理的情形，且招标文件虽然要求单独密封唱标单二份，但未说明如果不密封将作何处理。另外，唱标单格式上还明确表示唱标单与投标函不一致的以投标函为准，于是认定A公司投标文件有效，以投标文件正本中投标函进行唱标。

在按以上决定启动开标程序时，B公司和其他几家投标公司提出唱标单属于投标文件的组成部分，唱标单未密封就相当于投标文件未密封，A公司的投标文件应该拒收。开标程序再次受阻。

招标人、公证处、监督人和招标代理再次暂停开标程序，重新查找依据。根据招标文件约定的投标文件，组成部分包括投标函、投标函附录及承诺书；法定代表身份证明；授权委托书；投标保证金；已标价工程量清单；施工组织设计；项目管理机构；资格审查资料；其他材料，唱标单并不属于投标文件的组成部分。另外，唱标单还标注了“与投标文件一并提交”“以备唱标用”的字眼。四方商议后决定，开标之前首先认定单独密封的唱标单不属于投标文件的组成部分，A公司投标文件不存在不予接收的情形，A公司投标文件有效，以投标文件正本中的投标函进行唱标。

招标代理机构重新对各投标企业做出解释后完成了唱标，进入评标阶段。结果，投标企业中多家企业因对招标文件提供的工程量清单作了修改导致项目废标。

2016年12月4日，发布废标说明后，投标人B公司以A公司单独提供的唱标单未密封，且唱标单是投标文件的组成部分，唱标未密封就相当于投标文件未按招标文件要求密封，A公司投标文件应无效，向招标人提出质疑。2016年12月5日，招标人和代理机构按照规定进行了答复，答复理由是招标文件中明确规定了投标文件的组成部分，其中不包含唱标单。招标文件提供的投标文件格式中虽然有唱标单，但招标文件又明确了格式只是参照，再者唱标单是备用，与投标函不一致时以投标函为准。单独密封唱标单的目的是为方便开标唱标用，招标文件并没有规定单独密封的唱标单未密封属于被拒绝条款。也就是说，要单独密封的唱标单未密封不属于实质上不响应招标文件的要求。B公司对答复不满意，于2016年12月6日提出投诉。

2016年12月6日，监督人组织招标人和招标代理对事项进行复查，复查后认为：一是根据《中华人民共和国招标投标法实施条例》第三十六条规定“不按照招标文件要求密封的投标文件，招标人应当拒收”，A公司投标文件（正本和副本）均按照招标文件要求进行了密封和标记，符合招标文件要求，不应拒收；二是根据招标文件正文规定，该项目投标文件的组成部分中不包括唱标单，所以唱标单不是投标文件的有效组成部分；三是招标文件给出的投标文件格式中虽然有唱标单的格式，但招标文件也已明确要求参照提供的格式编制投标文件，对此格式并没有做严格要求；四是唱标单上注明了单独密封二份同投标文件一并提交，但没有明确未密封将作何处理。复查结果一致认为A公司投标文件有效，B公司所投诉问题不成立。监督人当日把复查结果回复给B公司，B公司对该结果仍不满意，于2016年12月7日投诉至建设行政主管部门。

2016年12月10日，建设行政主管部门作出投诉处理决定，认为单独密封的唱标单不属于投标文件的组成部分，A公司的投标文件密封和标准符合招标文件的要求，不属于不予接收的情形，接收A公司投标文件并进行唱标的做法不违反相关法律法规和招标文件的规定，B公司的投诉无正当理由，不予受理。

从本案例引出了这样一个问题：单独密封提供的唱标单未密封，是否应被拒绝？在本案中，争议的核心问题是未密封的唱标单是否属于投标文件。唱标单往往是招标过程中最重要的文件之一，尤其是单独密封的唱标单，它直接体现了招标人的名称、投标报价、项目经理和质量目标等重要信息。因此，招标人和代理机构在制定招标文件时，一定要对唱标单（尤其要求单独密封的唱标单）的要求和拒绝条件都要明确清晰规定。在本案例中，招标文件要求了单独密封二份，但没有规定唱标单未密封怎么处理，这样就给实际操作带来了诸多不便。以至于开标两次中断，且直接导致了质疑和投诉。

在本案中，A公司投标文件到底应不应该被拒收？招标人、公证处、监督人和招标代理都选择受理A公司投标文件，其主要依据还是来自于招标文件的规定。只有唱标单不属于投标文件的组成部分，才能够表明A公司的投标文件密封情况符合招标文件要求。之所以选择以投标文件正本唱标，也是基于招标文件的约定，选择了更准确的投标函进行唱标。本案中的负责招标工作的人员和建设主管部门都是以招标文件为依据来确定A公司投标人资格有效的，理由是招标文件并没有明确规定单独密封的唱标单的拒绝条款。如果招标文件写明“唱标单单独密封提交，且由授权代表签字并加盖投标人公章，否则被拒绝”，或者直接写明“唱标单应单独密封二份，否则被拒绝”，A公司的投标文件就应被拒收。所以，招标人或招标代理机构在编制招标文件时一定要严谨，确保招标文件准确无误。

唱标单对于不同的项目有不同的作用。小小一张唱标单，是反映投标人综合水平的一面镜子，也是向评标委员会和招标人进行宣传介绍的一张名片，在特定时候更是具有法律效力的一份合同要约，是决定投标人能否中标的重要形式要件。但它在不同项目中所承担的作用也不同。

第一，政府采购项目。《政府采购货物和服务招标投标管理办法》第四十一条规定：“开标时，投标文件中开标一览表（报价表）内容与投标文件中明细表内容不一致的，以开标一览表（报价表）为准。”开标一览表也就是唱标单，它在政府采购项目中处于一个非常重要的地位，唱标单与投标文件（或报价文件）中内容不一致时，以唱标单为准，唱标单一旦出错或不符合要求就有可能造成损失。

第二，机电产品国际招标项目。《机电产品国际招标投标实施办法（试行）》（商务部令2014年第1号）规定，开标时应当宣读投标人的开标一览表和投标声明（价格变更或其他声明），没有宣读的投标价格和投标声明在评标时不予认可。因此，机电产品国际招标项目的开标一览表和投标声明具有最高效力，开标一览表、投标书或投标分项报价表的内容不一致时，以开标一览表和投标声明为准。由于投标声明是对投标人投标价格的最终修改，因此当开标一览表与投标声明内容不一致时，以投标声明内容为准。

第三，工程勘察、工程设计、工程监理和工程货物招标项目。《评标委员会和评标方法暂行规定》（七部委12号令）对投标文件不同部分价格不一致的处理未作规定，只是明确了投标文件中的大写金额和小写金额不一致的，以大写金额为准；总价金额与单价金额不一致的，以单价金额为准，但单价金额小数点有明显错误的除外；对不同文字文本投标文件不一致的，以中文文本为准。招标人或招标代理机构应当在招标文件中对投标文件不同部分价格不一致的地方作出规定。招标文件一般应规定投标文件不同部分的效力顺序为唱标单（开标一览表）、投标函、投标报价表。当投标文件不同部分投标价格不一致时，以效力高部分的投标价格为准。

第四，工程施工招标项目。《工程建设项目施工招标投标办法》（七部委30号令）规定，用数字表示的数额与用文字表示的数额不一致时，以文字数额为准；单价与工程量的乘积与总价之间不一致时，以单价为准；若单价有明显的小数点错位，应以总价为准修改单价。但没有提到唱标单与投标函不一致时，以哪个为准，需要招标人在招标文件中另行约定。

《标准施工招标文件》（2007）1.4条规定：“组成合同的各项文件应互相解释，互为说明。除专用合同条款另有约定外，解释合同文件的优先顺序如下：一是合同协议书；二是中标通知书；三是投标函及投标函附录；四是专用合同条款；五是通用合同条款；六是技术标准和要求；七是图纸；八是已标价工程量清单；九是其他合同文件。”其中并没有唱标单，投标函应该更有效力。

由此看见，如果唱标单与投标人投标函中投标价格不一致，或者由于招标人唱错标，虽然投标人已签字确认，但是唱标单仍然不是投标人投标文件的一部分，所以不能以唱标价（“开标一览表”中表明的价格）为准改变投标函中的投标价格。应该说唱标单中表明的价格，只应是开标时供投标人确定投标地位的参考而已。投标函中投标报价与开标一览表中投标报价不一致时，应该以投标函中的投标价格为准。唱标单（或开标一览表）在工程施工招标相关法律法规中均未给予定位，说明它不是什么重要的文件。

（作者单位为山东省汶上县公共资源交易中心）