论县级人民政府法律顾问的遴选机制

万春梅，王鹏程

1.安徽警官职业学院信息管理系，安徽合肥,230601；2.安徽审计职业学院基础部，安徽合肥,230601



社会科学研究

论县级人民政府法律顾问的遴选机制

万春梅1，王鹏程2

1.安徽警官职业学院信息管理系，安徽合肥,230601；2.安徽审计职业学院基础部，安徽合肥,230601

县级人民政府法律顾问的遴选影响法律顾问作用的发挥。政府依法行政、公众要求知情以及财政支付县级人民政府法律顾问费用，对县级人民政府法律顾问遴选提出更高要求。目前，县级人民政府法律顾问遴选存在选任有地域限制、遴选机构各异以及任职资格标准不一等问题。应消除县域范围限制，拓宽选任范围；建立法律顾问团，发挥人才储备效应；规范任职资格标准，不断提升县级人民政府法律顾问遴选的开放性和包容度。

县人民政府；法律顾问；遴选机制；

“郡县治，天下安。”县级人民政府在国家治理体系中居于重要地位，是依法治国的关键环节，加强和完善县级人民政府法律顾问遴选建设是依法行政的要求,是法律顾问机构发挥效用的前提和基础。吸纳县域内外更多人士进入，发挥专家、学者以及智库服务县域社会经济发展，对促进县级人民政府法律顾问效用的发挥具有促进作用。朱顺、李宏博和李旺荣等对该领域进行相关研究[1-3]，法律实务界对政府法律顾问进行了实践，如中华全国律师协会及各省级律师协会相继建立了政府法律顾问专业委员会，出台了促进律师担任政府法律顾问的相关文件和规定；在贵州召开五省市普遍建立法律顾问制度调研座谈会上，对加强政府法律顾问工作，加快推进法治政府建设进行了研讨。但对县级人民政府法律顾问进行研究，特别是县级人民政府法律顾问遴选机制进行研究的尚有不足。

1 县级人民政府法律顾问遴选背景

1.1 依法行政要求重视县级人民政府法律顾问队伍建设

党的十八届四中全会通过关于法治建设的战略规划，要求在推进政府法律顾问制度建设的进程中，完善法律顾问队伍构成，不断提高政府依法行政和法律顾问在政府重大行政决策中的作用，把法律顾问队伍建设作为关系法治中国进程的重要环节加以落实。健全行政机关内部重大决策合法性审查机制需要包括法律顾问在内的法律专业人员提供法律服务，其中，遴选政府法律顾问是关键的一环。国务院《全面推进依法行政实施纲要》要求发挥各级法律顾问的作用，推进各级政府依法行政，建设法治政府。县级人民政府作为国家行政架构中的一个层级，上承中央省市，下达乡镇，承担着较为繁重的行政事务，是国家治理体系中的重要节点，是发展经济、保障民生、维护稳定的重要基础。随着行政诉讼、行政复议的逐渐增多，政府工作要科学决策、依法决策，重大决策事项虚心听取法律顾问的意见和建议，“保证法律顾问在制定重大行政决策、推进依法行政中发挥积极作用”[4]。

1.2 公众知情权要求县级人民政府法律顾问遴选更透明

县级人民政府依法行政面临的经济社会和法律环境越来越复杂，法律顾问为政府重大决策和依法行政提供专业法律咨询服务活动，其人员专业素质和执业质量将影响县级人民政府的行政效果。“应责胜任的法治政府同时必定是一个透明政府。”[5]2007年颁布的政府信息公开条例第九条，对涉及公民、法人、其他组织切身利益以及需要社会公众广泛知晓或参与的政府信息应当予以公开。“大多数社会律师的选聘取决于政府部门和个别工作人员与律师的私人关系，不公平的选聘机制使许多素质不高的人混入政府法律顾问队伍中”[6]，作为对县级人民政府重大决策事项提供专项法律服务的法律顾问遴选信息，应当属于需要社会公众广泛知晓的信息予以公开，该信息公开的目的在于提高县级人民政府法律顾问遴选工作的透明度，促进县级人民政府依法行政。

1.3 财政支付费用要求法律顾问遴选发挥财政效用

政府行政权来自人民的赋予，必须为人民服务、受人民监督、对人民负责。县级人民政府肩负着依法行政中把中央省市精神落实到位的重任，把人民和法律赋予的行政权力规范好、行使好，这是宪法对县级人民政府的最基本要求。财政部2015年1月1日实施的《政府购买服务管理办法(暂行)》第十四条规定，政府履职所需辅助性事项包括政府法律顾问的法律服务，除法律法规另有规定外，应当纳入政府购买服务指导性目录。遴选是法律顾问组建程序的第一关，如何选人，选什么人，对法律顾问组建后效用的发挥产生十分重大的影响，而且政府法律顾问由财政支付费用，公开公正遴选亦是对纳税人负责的一种体现。政府法律顾问的遴选聘用由财政支付费用，纳入预算进行管理，本质上由纳税人支付成本。实际上就是政府购买服务机制的推广和体现[7]，从这个角度看，县级人民政府法律顾问的遴选，既要优中选优，聚集法律精英，又要充分发挥政府财政性资金的效用。

2 当前县级人民政府法律顾问遴选中存在的主要问题

落实《全面推进依法行政实施纲要》，加强县级人民政府法律顾问队伍建设，要与时俱进，适应新形势下政府依法行政的新要求。县级人民政府法律顾问的遴选在依法行政中居于重要地位，目前法律顾问的遴选存在以下问题。

2.1 法律顾问的遴选地域限制明显

设立政府法律顾问的目的是对政府内部重大决策进行合法性审查，协助人民政府及其工作部门依法行政。政府法律顾问的遴选不应圈定地域，但一些县级人民政府在政府法律顾问遴选过程中，把遴选范围界定在县域范围内。即使部分县级人民政府在遴选过程中未明确限制在县域范围内，在实际操作中也往往以本县域的人士为主。在县域范围内遴选政府法律顾问的优点是便利法律顾问及时为政府提供法律服务，节省法律服务跨区域的时间。但是把遴选界定在县域范围内是有明显局限性的：一是在县域范围内遴选县级人民政府法律顾问，不利于在更广区域内遴选更多优秀的法律专业人士参与政府法律顾问服务。二是在县域范围内遴选县级人民政府法律顾问，是对县域外具有法律服务资格的其他法律服务资源的排斥，是法律服务资源选择权的垄断。三是在县域范围内遴选县级人民政府法律顾问，不是优中选优，而是用财政资金制定法律服务，不能有效发挥政府财政性资金的最佳效用。

2.2 法律顾问遴选机构和聘期各异

“十八届四中全会提出政府今后要健全依法决策，把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论确定为重大决策的法定程序。”[8]作为对政府重大决策提供专项法律服务的法律顾问机构，目前的遴选模式主要有三种：一是由县级人民政府及其所属部门和单位向外部直接聘任；二是由县级司法行政部门组建内部具有公务员编制身份的公职律师；三是由县级人民政府法制部门统一组建覆盖全县域各部门包括内部人和外部人构成的法律顾问团队，统一管理。在县级人民政府法律顾问的聘期上，各不相同，有的聘期与本届政府同期，有的聘期2年，也有的聘期3年。遴选机构和聘期各异，给外界带来困惑和不解，削弱了县级人民政府法律顾问的公信度和社会影响，不利于最大限度地发挥政府法律顾问对本届政府内部重大行政决策合法性作出符合长远利益的专业法律服务。

2.3 法律顾问任职资格标准不一

县域作为上承中央、省市方针政策，下达乡镇、社区具体落实的一级政府，位置关键，事务繁重。政府法律顾问对政府内部重大决策事项提供专项法律服务，要求法律顾问具备一定的执业年限和技术职称是必须的，但胜任县级人民政府法律顾问的岗位任职资格应该是全方面的。尽管我国东西部经济社会发展不均衡，但作为为政府决策提供法律服务的专业人员，其任职资格应当尽量统一。目前，各地在遴选县级人民政府法律顾问时，关于任职资格标准的规定主要体现在执业年限和职称上，且差异很大。在执业年限上，有的规定执业3年以上，有的规定执业5年以上，有的规定8年以上等；在职称上，有的规定副高或副研究员以上，有的要求讲师以上等。把县级人民政府法律顾问的任职资格标准定格于职称和执业年限上是狭隘的，不利于挖掘更多具有解决复杂问题、执业经验丰富、社会认可度高的法律人士参与政府法律服务工作。因此，有必要建立政府法律顾问的遴选机制，制定选聘标准，明确遴选门槛，根据专业素质、实务经验、业内影响力等因素进行综合考量[9]。

3 完善县级人民政府法律顾问遴选机制的举措

县级人民政府法律顾问不仅要帮助县级人民政府及其所属部门依法行政，还要通过法律服务让依法行政的成果惠及人民群众。县级人民政府法律顾问的遴选要选贤任能，要坚持公开公正，尽最大可能地把职业道德高尚、具有服务意识的优秀法律人士吸纳到县级人民政府法律顾问中来。

3.1 消除县域范围限制，拓宽选任范围

在县级人民政府法律顾问遴选过程中，消除县域限制意义重大。现代互联网技术已经把全球打造成信息地球村，时间和空间已不再限制区域之间的信息流通。把县级人民政府法律顾问的遴选限定在本县域范围，排斥了域外法律服务资源的流入，不利于优质法律服务资源在区域间的流动，自我限制了选人用人的范围。为此，要拓宽选任渠道：面向社会公开选任，至少要面向地级市公开遴选，并尽快扩大到本省乃至全国公开选任。跨出县域遴选政府法律顾问，可以在更广区域遴选更优秀的法律专业人士参与政府法律顾问服务，给县域外的潜在政府法律服务提供者创造公平竞争的机会，实现政府法律服务遴选无区域待遇，为县域外潜在的法律服务提供者创造公平竞争机会，最大限度地促进区域法律资源的有效流动。政府法律顾问依法接受政府的聘请，为政府行政提供专业性的法律咨询意见和建议，对推进县级人民政府及其工作部门依法行政具有重要的促进作用。由于政府法律顾问费用由政府财政支付，应跨县域公开遴选县级人民政府法律顾问的信息，实现遴选信息的公开透明和遴选范围的无区域限制，真正实现五湖四海选贤任能，发挥财政性资金的最佳效用。

3.2 构建法律顾问团遴选机制，发挥人才储备效应

在县级人民政府法律顾问遴选的三种模式中，由县级人民政府直接聘任社会律师、专家、学者的模式具有灵活性，但缺乏规范性；由县级司法行政部门组建政府内的公职律师，是政府法律顾问的补充形式；由县级人民政府法制部门统一遴选、统一管理是县级人民政府法律顾问遴选规范化的主要路径，要积极探索面向社会的遴选机制。法律顾问团不再是少数人参与政府法律顾问，而是规定统一的遴选标准、遴选程序，组建法律顾问团队，然后根据人员专业领域和政府需要，细分法律服务的具体方向。目前，庆云县、阳西县、大新县、寿县等县级政府已经建立法律顾问人才库或法律顾问团进行人才储备，通过专家库、人才库、咨询智库等形式吸纳高校法学教师、社会法律服务人员以及其他志愿为政府提供法律服务的专业人士参与，“拓宽渠道，让法学专家学者成为政府法律顾问发挥作用的重要保障”[10]，不断提升县级人民政府法律顾问遴选的开放性和包容度。扩大了法律顾问的数量，吸纳了不同法律专业方向的人力资源，发挥了遴选公开、渠道多元、储备充分、聘退有序的法制化路径，使每届政府法律顾问与同届人民政府的任期相同，扩大了县级人民政府法律顾问的社会公信度和使用效果。

3.3 规范任职资格标准，逐步规范化、制度化

对县级人民政府法律顾问规定一定的任职资格标准，将具有丰富执业经验和志愿服务政府依法行政的人士，通过规范化的任职资格制度纳入县级人民政府法律顾问的遴选范围，对提升法律顾问的作用具有重要意义。任职标准具体化、规范化，具有可操作性是遴选县级人民政府法律顾问必须考虑的。因为县级人民政府对法律服务要求高、任务重、时间紧，必须具备较高的实务经验和处理复杂事务的能力，所以应从执业年限、技术职称、主要业绩、社会影响力、服务积极性等方面规定统一的任职资格标准。这个标准就是能为政府内部重大决策事项提供专项法律服务，在执业年限和职称的基础上细化政府法律顾问的执业质量标准，细化法律实务经验方面的具体要求。加大遴选分类管理，将刑事、民事、知识产权、涉外等法律服务细化，使遴选更具体、更细化，提升政府法律服务的针对性和实用性。将遴选对象近5年内代理的重大典型案件、曾经参与调解和处理过的成功案例、从事公益性法律志愿服务的业绩、在本地区的社会知名度和美誉度、职业道德、社会影响力以及年龄、性别、社会阶层等纳入遴选资格标准，并进行细化和规范。要与省市律师协会、高等院校、司法行政机关互动配合，努力选拔业务精、服务社会主动性强、职业道德高尚、执业经验丰富的各方人士作为政府的法律顾问。通过建立面向社会的公开遴选机制，将遴选标准、工作程序、纪律要求、激励奖惩、考核辞退等内容制度化，不断提升县级人民政府法律顾问遴选的透明度。

4 结 语

遴选作为法律顾问发挥作用的第一关，在多大范围选人，选什么人、如何选人，对县级人民政府法律顾问作用的发挥影响巨大。从依法行政和对纳税人负责的角度，使用财政资金的县级人民政府法律顾问遴选信息属于公众知情权的内容之一，应当予以公开。应破除地域限制，拓宽选任渠道，规范任职标准，在更广阔的区域选任更多各方人才。应将高等院校的法学教师、智库及科研院所的成员、执业经验丰富的高校兼职律师以及其他专业人士等纳入县级人民政府法律顾问的遴选范围之内，不断提升县级人民政府法律顾问遴选的开放度和包容性。规范县级人民政府法律顾问的遴选行为，推进县级人民政府法律顾问建设，提升法律顾问服务县域经济社会发展的能力和水平。要求县级人民政府法律顾问遴选机制兼容并需，以海纳百川的精神推进法律顾问遴选，使其更加包容和开放，不断推进县级人民政府法律顾问队伍建设再上新台阶。

[1]朱顺.关于建立政府法律顾问制度的几点思考[J].大庆社会科学，2015(2):36-37

[2]李宏博. 英国政府法律顾问制度对我国现阶段建立健全政府法律顾问制度的借鉴意义[J].法制与社会，2015(4):138-141

[3]李旺荣. 建立完善政府法律顾问制度[N].人民日报，2014-01-15(18)

[4]宋智敏.我国政府法律顾问制度的实践与完善[J].法学杂志，2015(3):52-59

[5]沈岿.走向应责胜任的法治政府[J].中国法律评论，2015(2):37-39

[6]陈燕.政府法律顾问制度建设的若干思考 [J].福建法学，2015(3):4-5

[7]王晓初.政府法律顾问制度模式研究：以律师职业为视角[J].行政与法，2014(11):29-30

[8]王玉梅.对新时期推进政府法律顾问工作的思考[J].中国律师，2015(4):45-47

[9]王崇敏.政府法律顾问制度的实施与保障[J].中国法律，2014(6):12-14,72-75

[10]吕立秋.政府法律顾问制度建设分析和展望[J].中国法律评论，2015(2):58-59

(责任编辑：周博)

10.3969/j.issn.1673-2006.2016.06.002

2016-02-18

安徽省高等教育振兴计划人才项目;安徽省教育厅优秀青年人才基金重点项目“高校兼职律师多元培养与社会责任承担研究”(2013SQRW122ZD)；安徽省高等学校省级质量工程重点项目“高校法学教师服务社会路径探究”(2015jyxm639)。

万春梅(1980-)，女，安徽合肥人，硕士，讲师、律师，主要研究方向：法制新闻、律师制度。

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1673-2006(2016)06-0004-04