农村基层法治水平提升的制约因素及对策

王万江，张泽锋

（1．贵州医科大学社会科学部，贵州贵阳550025；2．河西学院政法学院甘肃张掖734000）

农村基层法治水平提升的制约因素及对策

王万江1，张泽锋2

（1．贵州医科大学社会科学部，贵州贵阳550025；2．河西学院政法学院甘肃张掖734000）

农村基层法治建设基础薄弱，法治运行机制不完善，基层干部法治能力不足，村规民约存在一定的局限性，成为影响和制约现阶段农村法治水平提升的主要因素。只有采取相应的措施，逐步消除或缓解这些不利因素，才能使农村基层的法治水平提升到较高的层次，推动中国的法治化进程。

法治水平提升；农村；制约因素；对策

改革开放以来，随着国家整体法治的逐步推进，我国农村法治有所发展，广大农村基层干部的法治意识和农民群众的法治观念不断增强，依法治理的环境也得到了较大的改善。但总体而言，农村法治建设仍处于起步阶段，法治水平偏低。2015年，中共中央、国务院印发了《关于加大改革创新力度加快农业现代化建设的若干意见》，明确提出了提升农村基层法治水平的要求，这是全面深化农村改革的必然选择。因此，在全面建成小康社会的进程中，需要对农村法治水平的提升给予更多的关注。本文拟就影响农村法治水平提升的因素、提升农村法治水平的基本路径进行初步探讨，以期为我国农村法治建设提供参考。

一、制约农村基层法治水平提升的因素分析

（一）农村基层法治建设基础薄弱

法治建设不是孤立的，法治水平的提升历来都与经济、文化、社会的全面发展和人的观念的转变紧密相联。历史证明，只有市场经济才是法治水平提高的经济动力。目前，农村经济发展进入“瓶颈”期，远远落后于市场经济的需要。虽然近年来政府每年都在不断加大对农村的投入，但一些地方尚未完全脱贫，部分农村基层政府财政吃紧，对法治软环境建设投入不足。在此状况下，人们对法律需求不高，对法律调节社会关系的要求不迫切。薄弱的经济基础决定了农村在法治建设的道路上处于“先天不足、后天受阻”的尴尬状态。农村基层法治水平的提升，在很大程度上依赖于农民的文化水平。在农村，整体教育水平仍很落后，农民的专门文化知识匮乏，尤其是公民意识、权利和义务观念、平等和自由观念、社会契约观念等法治社会不可或缺的理性文化尚未普及。中国传统社会中“息讼”的法律理念在广大农民心中根深蒂固，短期内很难被现代法治理念同化。所以，大多数农民在自身合法权益受到损害时，不到万不得已一般不会诉诸法律。这种传统文化心态在农村有一定的普遍性，已成为提升农村法治水平的一大障碍。

（二）农村基层法治运行机制不完善

首先，农村法律制度不健全。农村法治水平的提升需要国家建立城乡统一的法制模式和框架，但是目前我国的城乡二元结构还没有从根本上消除，在农村许多领域尚未得到法律的调整，部分涉农法律不切合农村的实际情况，可操作性缺乏，很难发挥应有的功效。其次，农民主体地位缺失。现代法治以个体的独立和自治为前提，农村法治也不例外。在农村法治中，农民始终作为管理客体存在，而缺乏对其主体地位的认可和保障。这种对农民主体地位的漠视还体现在我国已有的涉农立法和行政立法中都不同程度地存在义务本位思想，欠缺与农民主体地位相适应的权利本位意识。再次，农民缺乏法律能动性。“法治的生命在于落地，在于施行，在于进入广大民众心中。”[1]就当前农村的现实来看，一方面，农民的法律自觉意识尚未完全形成，他们在日常的生活中较少有机会学习、了解法律，参与法律活动的积极性也不高；另一方面，农村普法工作滞后，普法内容缺乏针对性，普法方式缺乏吸引力，使农民无法建构起对法律的亲和关系，从而导致他们缺乏法律能动性。最后，法律在农村的运作缺乏严格性，无论是发生在农村的民事纠纷、刑事自诉案件，甚至部分刑事公诉案件，都不同程度出现当事双方在模糊法律事实基础上的和解，这实际上是消解法律在农村基层的权威，导致社会管理的式微，使法治的标准被人为降低，农民对法治的认同大打折扣。

（三）农村基层干部法治能力不足

近年来农业和农村的急剧变革，使农村市场主体多元化，国家、集体、个人各利益主体之间的冲突率大大增加。在这样的背景下，如何运用法治手段疏解社会冲突，推动农村基层在法治轨道上运行，农村基层干部在其中起着重要作用。然而，当前农村基层干部的法治能力还无法适应农村社会治理的新格局。主要表现在：第一，法制观念淡薄。一些基层干部以工作忙为由，不认真研究法律，不习惯运用法律规定，根据法律程序开展工作，面对各种矛盾束手无策。第二，滥用职权，选择性执法。部分农村基层干部把法治当做加强自身权力的工具，尤其是面对土地征用、房屋拆迁、社会保障等人民群众关注的社会热点、难点问题时，法律的强制性反而成为了他们滥用公共权力的保障和借口。第三，知法犯法。有的基层干部依法办事观念淡薄，常常暗箱执法甚或罚款了事，借法律的权威来打压群众的合法诉求。上述表现如果不能有所改观，将直接影响国家法律制度在农村的落实，导致农村社会矛盾纠纷的积累升级，危害农村基层法治建设与社会和谐稳定。

（四）村规民约的局限性

当前，农村正处于由传统社会向现代社会转型的特殊时期，代表“现代”话语体系的国家法律对农村公权力运作产生了很大的作用。同时，村规民约作为农村村民自治的重要内容，仍在维护农村秩序方面起着不可替代的作用。但是毋庸讳言，村规民约并不是真正意义上的法律规范。与国家法律相比，其制定程序、主要内容和执行情况仍显得相对粗糙、简单。在制定程序上，大部分村规民约是由村民委员会通过村民代表大会进行充分协商的基础上制定出来的，也有一部分村规民约是由村支两委干部闭门造车产生的，现行法律对村规民约的制定缺乏一套有效的审查机制。在主要内容上，由于国家不可能干预农村社会生活的各个方面，在村民利益与集体利益、国家利益有所冲突的地方，村规民约不乏规避、虚化甚至是违背国家法律的条款。在执行上，村规民约是以道德为约束机制的，在执行上缺乏足够的保障力。对于国家来讲，如果缺乏对村规民约的合法性审查机制，让某些违背国家法律精神的村规民约条款得以在农村长期实行，而那些合法的村规民约条款又得不到有力执行，社会控制成本就增大，农村基层法治水平的提高也就因此而受影响。

二、提升农村基层法治水平的对策建议

（一）夯实农村基层法治建设基础

农村基层法治水平的提高意味着农业生产的发展、农村基层政权的建设、农民法治观念的转变等都将被纳入社会主义法治的轨道。经济基础决定上层建筑，农村法治水平提高的关键在于经济发展，否则就会成为空谈。所以，政府应该围绕加快发展现代高效农业的目标，在稳定粮食生产的基础上，调整优化农业产业结构，提升农业科技创新能力、转化应用能力，加强农村交通、能源、通讯等基础设施的建设，促进农村经济繁荣发展，为农村法治水平的提高奠定坚实基础。适应农村法治建设的新要求，还要努力提高农村的教育水平，让教育资源合理分布，使农民更加了解法律程序，更加善于运用法律手段保护自己的利益。

（二）完善农村法治运行机制

完善农村法治运行机制，主要是通过官方的法制化和法律适用，使农村基层逐步走向法治的轨道。首先要完善并制定与农村相关的法律制度。应该积极主动地把交通、环境、经济现代化、教育、卫生以及社会保障各方面适合农村法治的内容推进到农村基层，将那些“实践证明行之有效、立法条件成熟的，要及时上升为法律。对不适应改革要求的法律法规，要及时修改和废止。”[2]其次要创新普法教育工作。农民对不能解决他们当前实际问题的法律有一种本能的漠然相待甚至排斥，而对那些能解决农村社会纠纷、维护村民合法权益的法律，自然会有学习的动力和需求。因此，在普法内容方面应着重选择与农民密切相关的法律进行宣传、讲解，让村民了解和认识应当享有的平等、自由、民主权利，对法律自身的正当性和合理性发自内心的认可和接受。在普法手段方面要充分运用广播、电视、手机等现代传媒，通过农民群众喜闻乐见的形式开展法治教育，普及他们的法律常识，提高他们的法律意识。最后，要优化法律在农村基层的运作技术。针对农村法治资源比较匮乏的现状，应该积极探索整合基层法治力量的体制机制，强化乡村司法所、人民调解站等基层法治单位建设，针对村民经常发生的邻里冲突，赡养、抚养等家庭纠纷和宅基地纠纷等微型案件，送法田间地头，探索简便易行的巡回审判方式，这样既减少村民打官司的成本投入，又创新了普法的方式，强化了法律的影响力。

（三）提升农村基层干部法治能力

当前，我国已经进入全面建成小康社会的关键时期，迫切需要进一步强化基层干部的法治意识，不断提高他们的法治能力。首先，要加强对农村基层干部法律知识的教育。由政府组织举办各种形式的农村干部法律知识培训班、培训会，聘请一些理论功底深厚、熟悉基层乡情民情的法学专家对基层干部进行培训，逐步提高其运用法治思维和法治方式的能力；同时，还可以在农村干部队伍中引进新鲜血液，将具备法学专业知识的人才充实到基层干部队伍中来，为农村法治水平的提升提供人才保障。其次，农村基层干部要带头遵守法律。农村基层干部要克服特权思想，时刻以“法”作则，处处保持清醒头脑，严格用法律规范自己的言行，不以言代法、以权压法。再次，健全权力运行制约和监督体系，把民主监督、党组织监督、法律监督、行政监督和新闻舆论监督等有机结合起来，用法律把权力关进笼子里。最后，完善基层干部法治能力评价考核机制。“把能不能遵守法律、依法办事作为考察干部重要内容，在相同条件下，优先提拔使用法治素养好、依法办事能力强的干部。对特权思想严重、法治观念淡薄的干部要批评教育，不改正的要调离领导岗位。”[3]

（四）修订完善村规民约

“在村规民约中体现国家的法律条文，是在农村实行法治的有效途径”[4]因此，需要充分考虑乡土社会的特殊个性和传统心理习惯，修订完善村规民约。首先，要明确其范围，不得规定法律规定的事项，不得通过村规民约扩大或缩小法律规定的范围。其次，应该大力吸收传统文化的精髓，特别是要发掘和总结诸如诚实信用、孝敬长辈、尊重他人、尊重劳动等无需争议的公序良俗，使其继续发挥积极作用。再次，在村规民约制定过程中，要充分发挥村民的积极性和创造性，保证村民广泛的参与权、讨论权和表决权。最后，要对村规民约进行法治化改造。基层政府对村规民约的制定要给予足够的指导和规范，并引入具备较高法律技术的专家学者协助农村村规民约的制定，提升村规民约的科学性；在村规民约的整理和实施运行中，要革除那些违背国家法的内容，将惩罚措施限制在法律的框架内。惟有如此，才能更好地规范农民的行为，保障农民的权益，才能使村规民约成为承载法律的基本精神和具体贯彻法律规则的有效载体，减少国家法律进入乡村社会的难度，进而使国家法深刻地影响农民的生活，有效提高农村基层的法治水平。

[1]廉颖婷.专家热议如何突破农村法治建设瓶颈[N].法制日报2015-02-03（04).

[2]中共中央国务院关于加大改革创新力度加快农业现代化建设的若干意见[M].北京：人民出版社，2015.

[3]中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定[M].北京：人民出版社，2014.

[4]俞可平.民主与陀螺[M].北京：北京大学出版社，2006.

Constraint Factors and Countermeasures to Improve Rural Grass-roots Legal Governance

WANG Wanjiang1,ZHANG Zefeng2
（Social Science Departmeng,Guizhou medical university,Guiyang Guizhou 550004) institute of political science and law,Hexi university,zhangye Gansu 734000)

In Rural grass -roots legal construction is weak in basis, the legal operating mechanism is incomplete and it is scarce in legal governance ability of grass-roots cadres. It is limited in the village regulations and non-governmental regulations, which becomes the major factors to influence and restrict the improvement of rural legal government at this stage. Only if we adopt corresponding measures and gradually eliminate or remit adverse factors, we can improve legal governance level of rural grass-roots to a higher layer and promote legalization of China.

Improvement of Legal Governance; Village; Constraint Factors; Countermeasures

F321

A

2095-7327（2016）-03-0014-04

王万江（1977-)，男，贵州织金人，贵州医科大学社会科学部副教授，硕士，研究方向：党史、党建。张泽锋（1970-)，男，甘肃金昌人，河西学院政法学院副教授，研究方向：民法学。

崔月华