双向赋权：社会治理创新的逻辑与路径——以温州为例

王　健

(温州市委党校科研处，浙江温州325000)



双向赋权：社会治理创新的逻辑与路径
——以温州为例

王健

(温州市委党校科研处，浙江温州325000)

摘要：社会治理创新的最终目的在于进一步优化社会治理。优化社会治理首先需要优化社会治理格局，使之形成完善的社会治理体系。赋权于社会，通过重构政府与社会间关系充分发挥社会组织在社会治理中的积极作用，是目前推进社会治理格局优化的现实选择。

关键词：双向赋权;社会;治理创新;温州

1978年，十一届三中全会奏响了改革开放的号角。在随后的几十年间，深化经济改革、建设具有中国特色的社会主义市场经济体制成为历届党和政府的工作重心，也是新中国成立以来最具划时代意义的战略部署。市场经济体制改革具有强烈的“去国家化色彩”，明显地体现出放权于市场的特征。在政府持续不断赋权的情况下，市场活力被迅速激发出来，进而取得了举世瞩目的经济成就。赋权于市场的经济体制改革恰恰证明了传统的政府管治模式似乎已不敷用。在社会领域，考辩是否需要通过重塑政府与社会间的关系，在赋权于社会的基础上实现政府与社会的双向互动，可以看作是对社会优化治理的有益探索。

一、优化治理：双向赋权的现实目标

进入新世纪以来，在官方的各种表述中，“治理”逐渐替代了“管理”一词，成为官方通用的话语范式。从“管理”向“治理”的嬗变得益于滥觞于上个世纪八十年代公共管理领域掀起的一场治理革命。治理理论的兴起是人们对市场失灵和政府失灵进行反思的结果。根据治理理论的内涵，治理就是试图在政府与社会之间重新建构起一种新型的合作伙伴关系，这种合作伙伴关系的正常运转是以赋予社会组织以特定的公共权威为前提的。治理理论所构建起来的政府—社会间关系模式，一方面通过赋权可以充分激发社会活力，发挥社会组织在社会治理过程中的积极作用，从而推动社会健康发展；另一方面，通过赋权还可以充分调动社会实施自治的积极性，促进实现社会良治。

治理理论为我们提供了未来社会治理可以进一步优化的治理新格局，但它的正常运行还离不开可以承接公共权威并能够发挥治理作用的社会组织。二十世纪七八十年代风气云涌的社团革命刚好为我们提供了佐证。新公共管理主义提倡的以第三部门为市场失灵和政府失败矫正机制构建一个多元制度结构的“重塑政府”运动，掀起了一场全球性的“社团革命”，历史将证明这场革命对20世纪后期世界的重要性丝毫不亚于民族国家的兴起对于19世纪后期的世界的重要性。[1]这场全球性社团革命对于世界的重要性不仅在于它对社会组织功能作用有了进一步的认知，更在于它使得治理理论通过赋权予社会组织所建构起来的新型公共治理格局成为可能。

无论是社团革命还是治理理论，二者无疑都是试图从政府这里获取一定的公共权威，重新建立政府—社会间的新型关系。新的关系能否构建起来，往往还要取决于掌握公共权力的政府组织。从全球发展的实践来看，在西方国家这种新型关系已经被普遍构建起来，业已取得良好的运行绩效。由于受政治生态环境的制约，在我国如若建构这样一种新型互动关系，仅凭借理论支撑抑或社会组织的努力争取是远远不够的，关键还需要政府组织能够主动释放部分公共权力。我国的行政体制要求下一级政府在对人民负责的同时，更需要对上一级政府负责，这样的体制设计决定了地方政府必须通过各种施政方式来实现上一级政府的治理目标，这也是地方政府乐于推进治理创新的内在根本动因。除此之外，地方政府官员的主观能动性、社会发展的倒逼以及公众的期待也构成了地方政府致力于公共治理创新的重要推动因素。有了创新的冲动和热情，确保维持公共权力不流失与优化治理绩效间的某种平衡显然是一件较为困难的事情，在二者的权衡中心理的天平自然而然地倾向于获取更为优异的治理绩效，于是，释放部分公共权力便成为题中之义。事实上，赋权予社会不仅能够直接推动社会治理实现优化，而且，也能够为政府提供充足的合法性来源，反过来再通过政府的合法性来指导、规范社会组织在社会治理活动中的行为，促使其发挥更为积极的推动作用，从而达到优化社会治理的目的。

二、双向赋权：优化社会治理的温州创新

作为改革开放的前沿阵地，“创新”无疑已经成为温州的一个关键词。除却在经济领域的各种创新实践，在社会治理方面，温州也一直进行着各式探索，更是渐次形成了以赋权于社会为主基调的社会治理现代化的基本框架。

(一)创新社会组织管理体制，充分赋予社会组织开办权和发展权

虽然相对于国内其它地区而言，温州的社会组织发育相对健全，能够真正称得上“社会组织”，但它同样也面临着体制约束。面对体制困境，温州率先进行了扫清体制壁垒的社会组织管理改革。在2012年10月温州出台了《关于加快推进社会组织培育发展的意见》(温委发[2012]128号)。《意见》要求在社会组织登记管理方面，改变过去的双重管理制度实施直接备案登记制，这就意味着除了有关法律法规要求必须进行前置审批的特殊社会组织外，其他社会团体、民办非企业单位等社会组织均可以直接向登记管理机关申请备案登记，与此相对应，原来承担归口管理职能的业务主管单位的职能亦作出对应调整，其主要职能更改为业务指导。以废除双重管理体制为核心的管理体制创新无疑为社会组织的成立与发展迎来了春天。此外，在社会组织备案登记的条件上也作出了巨大创新，较大幅度地较低了备案登记的门槛，比如在注册资金要求方面，除有关法律法规明文要求具体的开办资金数额之外，社会团体和民办非企业单位等社会组织在申请成立登记时，注册资金可以降低至1万元；而对于公益慈善类、社会福利类、社会服务类和基层社区社会组织等在申请成立登记时，则对开办资金不作要求，可以进行零资金注册登记。在社会组织备案登记的地域要求上，新的管理办法规定在同一行政辖区范围内可以同时成立数家业务范围相同或者相似的公益慈善类、社会福利类、社会服务类、文化体育类和行业类社会组织。除此之外，温州还创新性地对社区社会组织管理进行了深化改革，即在社区成立的社会组织，实施备案管理。社会组织所在的街道办事处(或乡镇人民政府)负责此类社会组织的日常管理工作，民政部门只负责备案登记。社会组织管理体制的变革极大地激发了社会组织活力，仅在2013年，全市就新成立社会组织2090家，其中直接登记1516家；全市社会组织年增长43.2%，是上一年度同期净增数的3.4倍。

为了赋予社会组织充分的发展空间，温州还进一步完善了社会组织分类管理。温州市委办在2011年11月份下发了《温州市社会组织分类归口管理暂行办法》(温委办[2011]173号)，自此，全市上下开启了政社分离的试点工作。该项工作将名目繁多的社会组织按一定的标准进行分门别类，然后由相应的政府职能部分予以归口业务指导。

(二)创新社会组织管理机制，赋予社会组织部分行政职权

政府创新社会组织管理机制，向社会组织转移职能的实践，温州早在2010年就开始开展试点。从2010年开始，先后出台了《关于开展政府技术性服务性职能向行业协会商会转移试点的实施意见》(温政办[2010]50号)、《关于政府购买社会组织服务工作的实施细则》([2012]128号)、《温州市推进政府向社会组织转移职能工作总体方案》(温政办[2014]127号)等文件，对政府职能如何转移和政府如何向社会组织购买公共服务进行了明确和细化。

政府职能转移方面，在试点之初，市经贸委、市人事局、市环保局、市外经贸局、市科技局等首批试点单位根据工作实际，分别采取委托、授权或设立工作站(点)等方式，将适宜于行业协会(商会)承接的职能转移给行业协会(商会)。被转移出去的职能主要包括一些技术性、服务性行业管理职能。在前期试点的基础上，温州全面推进了政府职能向社会组织转移工作，除法律法规另有规定外，政府履行的辅助性、技术性等职能逐步、全面转移给社会组织承担。为了完善、规范转移工作，还由市编委办负责拟定、出台了《温州市政府职能向社会组织转移目录》、市民政局负责拟定了《温州市具备承接政府职能转移和购买服务资质的社会组织目录》。

在公共服务职能的转移方面，温州建立了由政府向社会组织授权和购买公共服务制度，以制度的形式将需要转移的一些职能固化下来。该项制度主要明确了政府购买公共服务的具体工作机制、购买经费的具体安排以及实行费随事转的灵活购买机制。在公共服务购买对象的甄别上，要求只能向评估等级高、社会信誉好的社会组织购买公共服务，以保障购买服务的质量。这样的制度安排也有利于促进社会组织的竞争性成长，有利于引导社会组织朝着积极健康的方向发展。同时，温州还清晰界定了可以购买公共服务的主要内容，涵盖了教育、卫生、文化、体育、公共交通、住房保障、社会保障、公共就业等领域基本公共服务。可供购买公共服务范畴的广泛性，对于推动温州地区各类社会组织的均衡发展能够产生巨大的积极影响。

(三)创新社会组织管理平台，以行政资源助推社会组织健康发展

在推进社会组织发展、优化社会治理方面，温州以平台建设为抓手，为社会组织发展提供一些必要的行政资源。

首先，建立温州市培育发展社会组织工作联席会议制度。为能够有效整合各类资源，有效解决社会组织发展过程中面临的突出的、亟待解决的问题，及时扫清社会组织可持续发展的各种障碍，温州成立了由与社会组织有关联的政府职能部门组成的联席会议。联席会议负责对全市的社会组织建设和管理工作进行统筹规划和具体指导，在参照温州经济社会、社会组织发展实际状况的前提下出台规范和培育社会组织的有关举措。

其次，利用财政金融手段开展社会组织帮扶工作。温州建立了公共财政对社会组织的帮扶机制。通过该机制，一些在经济社会发展过程中做出突出贡献的社会组织可以从政府部门获取一定数额的财政资金用于自身的发展。除了构建财政资金的帮扶机制外，还在各层级政府设立了社会组织发展基金会，以保证辖区内社会组织发展所需要的资金需求。此外，为保障社会组织发展能够拥有充裕的发展资金，还给予社会组织各项税收方面的优惠政策，推动社会组织享受税收优惠待遇。并积极鼓励金融机构为符合条件的社会组织提供信贷支持。

再次，积极推进社会组织服务平台建设。按照“政府扶持、社会参与、专业运行、项目合作”的模式，在市、县(市、区)政府层面设立了社会组织促进会、服务中心，在乡镇(街道)建立邻坊中心指导站，社区建立邻坊中心，构筑了四级社会组织服务平台。2013年12月，温州市鹿城区社会组织发展服务中心率先成立，这是全国首个由民间社会组织承接运营的公办社会组织孵化基地，该基地的成立吸引了6家社会组织同期入驻。借助服务平台，还开展了孵化和培育专业的社会工作机构工作。通过引进师资力量注册成立了温州市鹿城区和乐社会工作服务中心，该中心致力于为有需要帮助与扶持的人群提供专业、人性化的社工服务。

最后，加强社会组织专职从业人员队伍建设。专职从业人员队伍建设是促进社会组织健康发展的关键性资源。因此，温州将社会组织专职从业人员队伍建设列为政府促进社会组织健康发展的工作重点，完善了社会组织专职从业人员培训长效机制。借助该机制，部分社会组织专职从业人员将获得由财政资金安排的学习培训机会。与此同时，还配套强化了社会组织专职从业人员的权益保障，建立和完善了专职从业人员劳动用工制度和流动、人员招聘、户籍管理、档案管理、职称评定、福利保障等具体政策措施。

(四)明确社会组织各项权利，充分保障社会组织积极稳妥发展

一是明确社会组织资产的所有权。资产所有权决定着社会组织的积极性、能动性，为了激发社会组织的积极性、能动性，明确了社会组织资产的所有权，对登记为民办非企业单位的学校、医疗机构、养老机构等社会组织明确其财产属于出资人所有。在资产投入满5年且不影响法人财产稳定的情况下，出资人产(股)权份额可以转让、继承、赠与给他人。在扣除开办成本、预留单位发展基金以及提取其他有关费用后，出资人也可以获取一定的投资回报。

二是积极推进社会组织享有参政议政的政治权利。在各项平台建设推进的同时，温州还积极推动社会组织依法享有参政议政的政治权利。在党代表、人大代表、政协委员中的人员安排比例中，增加了社会组织代表，还探索了在政协中设立社会组织界别，这在全国尚属首例。除此之外，社会组织还享有参与决策的权利。比如，在制定出台涉及公共服务和公共安全管理等领域的政府规章、公共政策、行政管理措施和行业发展规划时，有关职能部门需要通过一定方式征求和听取相关社会组织的意见和建议。

(五)组建“市民监督团”，赋予社会组织监督权限

赋予社会组织监督权限，不仅是提升外部监督效能，促进政府工作有效推进的重要举措，也是提升社会组织认同感进而增强政府合法性的有效途径。为此，由温州市委宣传部组织领导，温州日报报业集团、温州广播电视传媒集团引导运作的“市民监督团”于2010年底正式成立。市民监督团监督范围广泛，从政府中心工作的贯彻落实到市民关注的热点难点问题，无一不成为监督的焦点。这些监督焦点的选择，既有政府自上而下的推动，也有市民监督团根据实际自行确定。在团队建设方面，建立了考核激励机制，并对核心成员进行业务培训。相对完善的团队建设机制、丰富的监督焦点、强大的行政推导力量促使市民监督团不断蓬勃发展，截止2015年7月底，市民监督团成员数量从成立之初的千人快速发展到6300多人，团队数量也从起初的一个团队发展到44个监督分团。[2]

三、温州优化社会治理创新实践的启示与前瞻

无论是体制、机制、管理平台创新，还是明确社会组织权利，温州优化社会治理的创新实践鲜明地体现了赋权的特征。借助于赋权，重新建构了政府—社会间的关系，形成了一个以政府为主体、社会协同的现代社会治理体系。一是治理自觉是政府推动社会治理进一步优化的重要前提。作为社会治理的合作伙伴，唯有发育成熟的社会组织才能够参与社会治理，并在社会治理过程中发挥积极作用。而社会组织的诞生和发育又与政府的自觉培育有着密不可分的关系。2013年12月召开的中共温州市委第十一届五次会议通过的《中国温州市委关于认真学习贯彻党的十八届三中全会精神全面深化改革的实施意见》，指出“要积极培育发展和规范社会组织，完善社会组织协同参与社会管理体制机制，改进和创新社会管理方式，提高社会治理能力。”由此可见，积极推动社会组织健康、可持续发展已成为温州市委、市府的重点工作。正是因为有了政府培育、发展社会组织的高度自觉性，社会组织才赢得了健康发育、茁壮成长的黄金期，从而为其参与社会治理奠定了雄厚的基础。二是赋权社会是优化社会治理的有效路径。社会组织参与社会治理的基本前提就是赋权。一方面，赋予社会组织治理社会的权利，是社会组织行使社会治理权力的根本保障，如果没有权利，赋予社会组织的权力便成为无源之水、无本之木；另一方面，赋予社会组织参与治理社会的诸项权力，是保障社会组织参与社会治理的关键。

党的十八届三中全会关于促进社会组织健康发展的顶层改革设计进一步拓展了地方政府为实现优化社会治理目标而实施创新实践的空间，为如何进一步推进社会组织改革，促进社会组织积极参与社会治理指明了方向。一是可以逐步推进社会组织直接申请登记。推动社会组织直接申请登记是社会组织管理改革的首要任务，它对于社会组织的成立与发展具有重大的助推作用。鉴于改革涉及面较广、影响较大，可以依照循序渐进的方式逐步推进。首先可以推进诸如一些公益类、城乡社区服务类的社会组织不再经由主管部门前置审批而直接向管理部门进行登记的试点改革，使该类型的社会组织能够随时自由注册登记。在此基础上，逐步扩大直接注册登记的覆盖面，直至除法律法规有特殊规定的社会组织外，实行社会组织的全面直接登记管理。二是大力推进政府向社会组织购买公共服务，不断完善政府与社会组织间互动合作机制。政府向社会组织购买公共服务，对于促进社会组织的发展有着巨大的推动作用，一方面可以为社会组织发展提供充足的资金支持，另一面通过购买对象标准的设定可以推动社会组织强化自我管理，提升自我管理水平。关于政府向社会组织购买公共服务，在国内许多地方均以开展试点，这些地区的成功试点表明政府向社会组织购买公共服务是完全可行的，而且也给其他地区就如何开展购买服务工作提供了可以借鉴的宝贵经验。因此，各级地方政府应在推进政府向社会组织购买公共服务上进一步加大工作力度，努力拓展所购买公共服务的种类、范围、规模、方式等。三是积极推动社会组织依法实行自主自治。自主自治本是社会组织的一大重要特征，同时也是保障社会组织健康发展的重要因素。目前来看，由于种种原因政府与社会组织分离还不够彻底，一些社会组织尤其是行业类的协会、商会等还较多地依附在体制之内，即使通过改革一些社会组织已经剥离体制之外，但官办性质还依然非常浓厚，社会组织与体制间千丝万缕的复杂关系一时间难以彻底切断。尽管体制内、官办性浓厚的社会组织在作用发挥上能够充分体现其自身独特的优势，但由于不利于形成社会组织健康发展的生态环境，推动社会组织与政府职能部门脱钩，阻断二者之间的依附关系，促进社会组织朝着自主自治的方向发展，是当前亟待解决的一项重大课题。

政府、市场、社会是现代社会运行的三大主体，三大机制各自优势能够得以有效发挥是现代社会正常运转的关键性要素，其中任何一个机制失灵都会带来致命性后果。市场化改革已经走过了三十多年的历程，业已取得了实质性的进展和巨大成就，市场机制也已初步发挥作用，但由于社会领域改革进展相对较为缓慢，社会机制的作用基本没有发挥出来，在未来的一段历史时期内，需要以重新构建政府与社会间的关系为主抓手，通过促进社会机制作用正常发挥优化社会治理。

(一)社会组织亦是公共利益一致基础上的社会治理主体

根据资源依赖理论，任何组织都不可能拥有自身所需要的一切资源。由此可以看出，无论是普通的社会组织，还是拥有丰富资源的政府组织，都不可能拥有实现社会良治的全部资源，也就意味着在社会治理的过程中需要借助外力支持。治理理论也告诉我们，未来社会治理的主体必定是多元化的，只有如此才能够有效化解市场失灵和政府失灵而带来的负面影响。鉴于此，社会组织凭借自身的独有的特质自然而然地承担起社会治理的重任。与政府组织属性不同，社会组织隶属于不同的组织类型，它具有服务性、非营利性、自主性等鲜明的特征，这些特征赋予了社会组织以一定的权威性，可以成为社会治理的权威性力量。另一方面，社会组织还具有较强的专业性、灵活性禀赋，社会组织的专业性禀赋可以满足特定的社会公共需求，社会组织的灵活性又可以对各类社会公共需求做出快速的应对和反应。因此，社会组织完全能够胜任社会治理的合作伙伴角色，成为社会治理的一个有力主体。

(二)从“嵌入”到“良性互动”是未来政府—社会间关系的必然发展趋势

嵌入式发展是过去若干年内社会组织发展历程中所表现出来的最为鲜明的特征。传统的计划经济体制下，社会组织往往以政府某一职能部门的下设机构形式存在，社会组织从而成为镶嵌在政府组织内的一个组成部分。这既与特定的经济体制相关联，也与当时的限制管制型的社会管理理念和模式密不可分。嵌入式模式不仅严重制约了社会组织的健康发展，而且也严重压制了社会组织的社会治理功能的有效发挥，同时也无法满足社会转型发展对于社会组织的需要。

变革社会组织管理模式，重塑政府与社会组织间的关系模式，实现二者间的良性互动是未来社会发展的大势所趋，而且也是解放社会组织，促进社会组织持续健康发展的捷径。随着经济社会的飞速发展，社会公共需求日益多样化、复杂化。政府的供给能力显然无法满足实际需求。这就需要发挥社会组织的拾漏补遗功能，担负起公共产品的供给任务。再者，在全球化社团革命浪潮的席卷下，我们也无法隔绝与世界，始终保持着原有的管理模式。这需要通过模式重建实现政府与社会组织的互动、互补。新模式的建构有赖于政府转变管理理念，基于合作伙伴关系完善社会组织自主发展的制度框架，为其参与社会治理构建必要的、规范的运行机制。

(三)保持政府与社会间的适度张力尤为重要

重构政府与社会间的关系模式，实现政府社会间的良性互动，并不意味着要打破政府与社会组织之间的界限。政府和社会组织虽然都可以担负起社会治理的重任，都可以成为社会治理的主体，但是二者在社会治理过程中的功能、地位实际上是完全不同的。也即是说，在政府与社会关系重建的过程中，不能一味地放大社会组织的作用，应当保证社会治理的政府主导地位。过分放大社会组织的作用，会相应削弱政府主导功能的发挥，进而导致政府调控能力的下降，最终出现无政府状态。当然，保障政府社会治理主导地位的另一面亦不是弱化社会组织在社会治理中的重要性，因为社会组织的社会治理功能一旦被弱化，社会的正常发展便有可能面临诸多障碍。因此，保持政府与社会间的适度张力是正确处理二者关系的应有态度。

但是，就我国目前的实际情况而言，当务之急不是如何限制社会组织的发展，以确保政府主导性的发挥。恰恰相反，面对社会组织发展迟缓、社会组织化程度不高以及社会组织体系不健全的实际，我们需要进一步加强社会组织的培育工作，积极赋权，努力推动社会组织的持续、健康发展。

参考文献：

[1] 莱斯特·萨拉蒙.非营利部门的兴起[C]//何增科.公民社会与第三部门.北京：社会科学文献出版社，2000：243.

[2] 喜报！温州市民监督团受中宣部肯定[EB/OL].[2015-09-17].http://news.66wz.com/system/2015/09/16/104574053.shtml.

[责任编辑范藻]

Bidirectional Authorization: A New Way to Society Governance

WANG Jian

(Scientific Research Office of Wenzhou Municipal Committee Party School, Wenzhou Zhejiang 325000, China)

Abstract:The final goal of society governance innovation is to further optimize. The optimization of society governance initially needs the optimization of its pattern in order to develop into a well-established society governance system. The authorization to the society, that means the reconstruction of the relationship between the government and society in order to let the social organization play an active role, is an actual option of impelling the pattern optimization of society governance.

Key words:bidirectional authorization; society; governance innovation; Wenzhou

收稿日期：2015-11-12

基金项目：2014年温州市社会科学院院级课题“社会组织参与社会管理创新研究——以温州为例”

作者简介：王健(1968—)，男，浙江湖州人。研究员，主要从事公共政策与基层社会治理研究。

中图分类号：D035

文献标志码：A

文章编号：1674-5248(2016)01-0059-06