供给侧结构性改革中维护劳动者权益的法律思考

蒋景坤

(吉林省工会干部学校，吉林 长春 130022）

【劳动关系研究】

供给侧结构性改革中维护劳动者权益的法律思考

蒋景坤

(吉林省工会干部学校，吉林 长春 130022）

供给侧结构性改革必然引起劳动关系的调整和变化，影响到劳动者的切身利益：去过剩产能和优化产业结构，会引起劳动力供给的结构性矛盾，部分劳动者的现实物质权益保障面临压力；去库存、去杠杆、优化资本结构及其运作，必将对我国劳动法律和劳动政策产生影响；个别产能过剩严重的地区可能会出现劳动者集中下岗和财政支出困难的情况，易于引发劳动关系群体性事件；供给侧结构性改革中降成本补短板，会在短期内加剧劳动者素质提升的要求；职工安置分流存在较大资金缺口。推动供给侧结构性改革实践,要处理好改革政策与劳动者权益维护相关法律之间的关系，严格遵循法定民主程序，多措并举，合理发挥政府、企业和社会各方力量维护劳动者权益，通过转岗分流、社会保障支持、创新创业平台建设等，保证劳动者的就业、社会保障、分享成果的权益，促进改革与劳动者权益维护的平衡共进。

供给侧结构性改革；劳动关系；劳动者权益维护；职工代表大会

从法律上讲，任何改革都是对权利义务的重新配置，而权利的设定和义务的分担，既要符合客观规律，更应反映国体政体的本质要求。2016年1月27日，习近平在中央财经领导小组第十二次会议发表重要讲话时强调，供给侧结构性改革的根本目的是提高社会生产力水平，落实好以人民为中心的发展思想[1]。可见增进人民福祉，不断提高维护劳动者权益的水平，是推进供给侧结构性改革的题中应有之义。

一、供给侧结构性改革对劳动者权益维护的积极意义

改革开放以来，中国经济取得了举世瞩目的成绩，劳动者权益维护也随着《劳动法》、《社会保险法》、《劳动合同法》、《劳动安全法》、《工会法》、《女职工劳动保护特别规定》等一系列法律法规的出台得到提高。但经济发展中存在的产业结构、区域结构、要素投入结构、排放结构、经济增长动力结构和收入分配结构等方面不合理问题，既相对独立、又相互叠加，不仅制约着经济的发展，也在一定程度上影响劳动者权益的实现，迫切需要通过结构性改革有针对性地加以解决。

供给侧结构性改革侧重调整三个方面：一是经济结构调整，包括产业结构和产品结构。调整产业结构重点是推进现代第三产业的发展，提高第三产业占国民经济的比重。调整产品结构包括生产性消费品结构和生活性消费品结构，推进消费升级，变制造大国为制造强国；二是动力结构调整，改变出口、投资、消费作为支撑我国经济发展的“三驾马车”局面，培育创新发展新动力，由要素驱动、投资驱动转向创新驱动。三是经济增长方式结构调整。由不可持续增长向可持续增长，由粗放型转到集约型，由高碳经济型向低碳经济型转变，由技术引进型向自主创新型转变，由忽略环境型向环境友好型转变，由“少数人先富”型向“共同富裕”型转变。

推进供给侧结构性改革不仅是当下我国应对世界经济复苏乏力，适应和引领经济新常态，有效扼制中国经济下行，实现经济成功转型升级的重大决策，而且也是更好满足广大人民群众需要，提高劳动者长远和根本利益，不断增进劳动者权益维护水平的有效路径。

第一，通过供给侧结构性改革，逐渐清理经济和社会发展中的结构性障碍，提高包括劳动在内的全要素生产率，增强供给的有效性针对性，将促进国家经济实力和国民财富的增长，推进国家经济长期健康发展。社会财富的增长为劳动者权益维护水平的不断提高提供了财力支撑，为促进劳动者体现劳动的实现提供了现实可能。

第二，供给侧结构性改革强调要更好发挥市场在资源配置中的决定性作用，扩大市场主体能动性，减政放权，平衡看得见的手和看不见的手的调控领域，使政府将主要精力放在为市场主体生产活动提供更加公平的竞争环境，为社会提供更丰富的公共产品和公共服务。这将极大促进社会保障服务的均等化水平，为退出生产领域不能实现再就业的劳动者提供了基本生活保障的现实可能。

第三，以创新、协调、开放、绿色、共享五大发展理念为统领的供给侧结构性改革，将创新作为引领改革和发展的新动力，国家将采取有效措施保护劳动者的科技创新和技术创造，劳动者的知识产权将受到法律更加严格的保护。这不仅增强了广大劳动者知识产权保护法律意识，促进具有高科技高技能劳动者运用法律手段将智力成果转化为现实生产力的能动性加强，同时为劳动者创新创造带来更佳的条件环境，使普通劳动者技能的提高进步成为可能，劳动者权益维护的范围不断扩大。

第四，供给侧结构性改革通过产业结构的调整，有序淘汰高耗能、高污染、高强度、劳动保护条件落后的产业产能，逐步扩大第三产业(现代服务业）在国民经济中所占的比重，将大大改善劳动者的劳动环境和劳动条件，促进劳动者社会保险和劳动安全保障水平提高。同时高技术含量的服务业，为新增劳动力中的大学生增加了就业创业的空间，低技术含量的服务业为从农村转移出来的新进城市劳动者就业创业提供了更大的舞台。

第五，供给侧结构性改革去产能的重点为煤炭和钢铁等劳动安全事故多发和职业病高发的产业行业，通过关闭这些企业为劳动安全事故隐患的彻底排除创造了机遇，使那些长期受职业病和安全生产隐患威胁的劳动者彻底摆脱了困境。为在中国实现体面劳动健康生活创造了条件。

二、供给侧结构性改革对劳动者权益维护的影响

供给侧结构性改革的重点任务“三去一降一补”，即去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板，这五大任务的完成必然引起劳动关系的调整和重构，虽然从长远看会逐步引导劳动关系良性发展，促进劳动关系更加和谐，劳动者权益维护水平更高；但从近期看，去过剩产能、去库存会引发部分企业的关闭、破产、重组，可能会产生部分企业职工的离职、转岗或失业等情形，在短时间内可能引起劳动关系相对紧张，会对劳动者权益维护形成巨大压力；改革中政府、市场、阶级的平衡关系将面临挑战[2]，政府和工会的劳动者权益维护工作面临更加严峻的挑战，如处理不好，上一次国有企业改革中出现的群体性劳动争议或群体性事件有可能再次出现。因此需要以新的视角审视劳动关系和劳动者权益维护面临的新情况新问题。

第一，去过剩产能和优化产业结构，会引起劳动力供给的结构性矛盾[3]，部分劳动者的现实物质权益保障面临压力。从理论上讲，当劳动力的供给不能很好地适应产业变动的要求时，就会产生劳动力的结构性矛盾。具体表现为，一方面，部分产业和行业富余人员必须下岗分流；另一方面，一些新的产业、行业对劳动力的需求不断增加，但又缺少具有能满足新的领域要求的技能和素质的劳动者。结构性矛盾将会加剧劳动者的失业率，增加就业和流动的难度。本次供给侧结构性改革中，产能过剩的行业将会面临减产减员。据全国经济普查数据显示，目前我国煤炭、钢铁、水泥、电解铝、平板玻璃五个产能过剩行业就业人员达1000多万人。如果未来两三年这些行业减产30%，将有300多万劳动者的就业岗位受到影响[4]。据人社部部长尹蔚民在2016年2月透露，今年中央以钢铁和煤炭两个行业作为初入进行职工的安置分流，大约涉及煤炭系统130万人，钢铁系统50万人。上述劳动者中有一部分劳动者可以实现在地区间、产业间、部门间、企业间或者工作间进行流动，而那些没有能力流动的部分劳动者可能会失业。对于这部分失业的劳动者来说，其劳动就业权如何保障、提高和改善将面临挑战。

第二，在供给侧改革进程中，去库存、去杠杆、优化资本结构及其运作，必将对我国劳动法律和劳动政策产生影响。劳动和资本对立统一于劳动关系中，但对劳动和资本的法律保护，自由和限制平衡关系难以很好的把握。长期以来我国一直存在“强资本、弱劳工”现象，劳动法律法规不健全不完善不科学一直被社会诟病。这种局面在2008年《劳动合同法》实施后得到一定的改善,但经济进入新常态后，部分企业家甚至有些政府高官对《劳动合同法》提出了诸多置疑，将经济下行的原因部分归结为国家对劳动关系的法律管制过严，限制了企业用工的灵活性，加重了企业的用工成本，特别是最低工资标准的逐年增长让企业负担过重、外商企业撤资等，主张放松国家对劳动关系的管制[5]。但如何放松国家管制、发挥国家对劳动关系的监管和协调作用、建立能够平衡劳资关系的法律制度，成为当前紧迫的议题。特别是在本轮经济改革对劳动者权益维护到底应如何确定适当的水平，也成为供给侧结构性改革中操作的难点。

第三，在推进供给侧改革、化解过剩产能、处置“僵尸企业”过程中，个别产能过剩严重的地区可能会出现劳动者集中下岗和财政支出困难的情况，易于引发劳动关系群体性事件。实践中劳动者的工资和社会保障权是引发群体性上访或群体性劳动争议的重要原因之一。2016年两会期间，黑龙江龙煤集团双鸭山煤矿职工因拖欠工资的集体上访，在全国范围内引起很大反响，如不是黑龙江省省委书记及时回应，后果将不容乐观。据不完全统计，目前五大行业中均存在未全额缴纳职工社会保险费，以至职工达到退休年龄仍不能办理退休手续，领取退休金的现象，加上在企业减产减员，职工工资停发或降低的同时，社会生活消费必需品的价格却不断上涨，多种因素交织发酵，极易引发群体性事件。

第四，供给侧结构性改革中降成本补短板，会在短期内加剧劳动者素质提升的要求。劳动密集企业首先考虑的降成本就是减少用工成本，目前一些企业如富士康等已开始采用部分机器代替人工办法来降低成本，这将加剧低素质低技能劳动者就业的难度。同时科技进步补短板增效益不能在一朝一夕显现成效，因此也将会在短时间内对那些特定行业和工种分流淘汰下来的劳动者带来更大的再就业压力，特别是地处大山深处等偏远地区的专业性很强的如煤炭、钢铁行业中的特殊工种的劳动者。因此国家对劳动者的素质提高将增加更大的成本。

第五，职工安置分流存在较大资金缺口。经济学家厉以宁先生在两会期间建言，供给侧结构性改革必须推进，国家宁可养职工也不养落后产能。但“将职工养起来”需要一定的经济成本。根据《劳动合同法》第四十四条和第四十六条，用人单位被依法宣告破产，或者决定提前解散的，劳动合同终止。此时，用人单位应向劳动者支付经济补偿金。据初步测算钢铁行业的职工安置成本为人均19万，如果以此为标准计算，钢铁行业50万人的安置成本总额将达到近千亿；如果煤炭和钢铁拟安置职工人数相加，按此标准计算成本更将接近3500亿。因此，中央的千亿安置资金显然只能用于托底。现在企业无力支付经济补偿金，并且地方和中央也没有足够的资金来帮助企业做到足额补偿。解决该问题唯一的办法，是劳动者转移到其他用人单位先“养起来”，发放生活费，并且将其工龄做连续计算。但根据《劳动合同法》，当劳动合同的一方主体不存在，企业终止条件发生时，劳动者是否可以被转移到其他企业，工龄是否连续计算，选择权在劳动者，如劳动者选择终止劳动关系，就有权利要求企业足额支付经济补偿金，这个过程只能协商，不能强迫。但目前推进改革的资金压力较大。

三、供给侧结构性改革中劳动者权益维护的实现路径

劳动者权益维护既是社会问题也是法律问题，更是供给侧结构性改革中绕不过去的现实问题。从全面推进依法治国建设的长远目标看，任何一项政策的落实，均应注重运用法治思维、法治方式、法治方法，否则顶层设计的宏伟蓝图难以变为美好现实。经济建设离不开劳动者，经济改革更需要广大劳动者的理解、支持和参与。供给侧结构性改革中要重视处理好改革与劳动者权益维护的关系，力争依法保护好劳动者权益，顺利推进改革。

第一，供给侧结构性改革应体现宪法精神，正确处理好供给侧结构性改革的政策与劳动者权益维护相关法律之间的关系。

我国宪法第一条明确规定：“中华人民共和国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家”。第四十二条明确规定：“中华人民共和国公民有劳动的权利和义务。国家通过各种途径，创造劳动就业条件，加强劳动保护，改善劳动条件，并在发展生产的基础上，提高劳动报酬和福利待遇。”可见人民至上，限制政府权力滥用，保障劳动者基本权益是社会主义国家宪法精神的要求。供给侧结构性改革就是要通过供需结构调整，不断提高劳动者的政治、经济、文化、社会和生态权益，使劳动者共享社会发展的成果，长远利益得到保障。因此，当下进行的供给侧结构性改革不仅要通过法律手段推进，也要用法律形式加以巩固。实践中一定要秉持宪法精神，防止任何打着改革旗号滥用政策的现象，防止将政策与法律对立起来，防止以违法形式推进改革进程。要以国家根本大法的精神统领改革、推进改革，对具体情况进行具体分析，不能采取简单粗暴方式处理改革这一相对复杂的问题。更要在保障劳动者劳动权益的基础上，推进供给侧的结构性改革，绝不能走以牺牲劳动者权益来换取企业发展的老路。结合产业行业和企业的情况来分别采取兼并、重组、破产等方式化解过剩产能，合理合法分流安置劳动者，既要体现法律的严肃性也要体现政策的灵活性，要让广大职工的权益得到法律保障和政策关怀。

第二，供给侧结构性改革既要注重改革结果更要注重法定程序。

法治不仅强调结果公正，更注重程序公正。没有程序的公平公正，良好的顶层设计目标也很难完美实现。改革也许是个痛苦的过程，但只要程序透明，公正，严格按照法定程序进行操作，既使职工短时间内难以接受，但在严格规范的制约和各方面对国家法律政策的认真细致的讲解下，也会慢慢理解，也会达成只有深化改革，劳动者权益才能得到根本上的保障的共识。我国《劳动合同法》第四条明确规定“用人单位在制定、修改或者决定有关劳动报酬、工作时间、休息休假、劳动安全卫生、保险福利、职工培训、劳动纪律以及劳动定额管理等直接涉及劳动者切身利益的规章制度或者重大事项时，应当经职工代表大会或者全体职工讨论，提出方案和意见，与工会或者职工代表平等协商确定”，“在规章制度和重大事项决定实施过程中，工会或者职工认为不适当的，有权向用人单位提出，通过协商予以修改完善。用人单位应当将直接涉及劳动者切身利益的规章制度和重大事项决定公示，或者告知劳动者。”我国《工会法》第三十八条也明确规定：“企业、事业单位研究经营管理和发展的重大问题应当听取工会的意见；召开讨论有关工资、福利、劳动安全卫生、社会保险等涉及职工切身利益的会议，必须有工会代表参加。”中华全国总工会在2012年颁布的《企业民主管理规定》第十四条明确规定，国有企业和国有控股企业职工代表大会有审议通过企业合并、分立、改制、解散、破产实施方案中职工的裁减、分流和安置方案的职权。因此，供给侧结构性改革中，特别是去产能去库存中涉及到企业的关闭、重组、破产等重大事项必须经职工代表大会这个民主程序加以讨论，对职工分流安置方案必须经过职工代表大会或职工大会通过，方能实施。这一法定程序必须严格遵循。同时在企业关闭、破产、重组时，涉及到劳动者的经济性裁员、破产清算、劳动合同终止解除等必须严格遵照法律的相关程序规定，避免违规操作影响改革的进程。经济性裁员要严格按照《劳动合同法》第四十一条规定，企业需要裁减人员二十人以上或者裁减不足二十人但占企业职工总数百分之十以上的，用人单位提前三十日向工会或者全体职工说明情况，听取工会或者职工的意见后，裁减人员方案经向劳动行政部门报告，可以裁减人员。同时规定裁减人员时，应当优先留用下列人员：(一）与本单位订立较长期限的固定期限劳动合同的；(二）与本单位订立无固定期限劳动合同的；(三）家庭无其他就业人员，有需要扶养的老人或者未成年人的。用人单位依照本条第一款规定裁减人员，在六个月内重新招用人员的，应当通知被裁减的人员，并在同等条件下优先招用被裁减的人员。企业破产清算时要严格依《企业破产法》第一百一十三条“破产财产在优先清偿破产费用和共益债务后，依照下列顺序清偿：(一）破产人所欠职工的工资和医疗、伤残补助、抚恤费用，所欠的应当划入职工个人账户的基本养老保险、基本医疗保险费用，以及法律、行政法规规定应当支付给职工的补偿金；(二）破产人欠缴的除前项规定以外的社会保险费用和破产人所欠税款；(三）普通破产债权。破产财产不足以清偿同一顺序的清偿要求的，按照比例分配。破产企业的董事、监事和高级管理人员的工资按照该企业职工的平均工资计算。”的分配顺序进行清偿。

第三，多方联动依法预防和化解供给侧结构性改革中的劳动关系矛盾，为改革推进扫清障碍。

供给侧结构性改革中涉及部分企业的生死，也关涉到普通劳动者的切身利益，需要各利益相关方达成共识，发挥政府、企业、社会三个层面力量，多措并举，协同推进。积极排查和预防可能因改革而引发的劳动关系矛盾和问题，多管齐下努力解决劳动者的现实生存和未来发展问题，为改革推进扫清障碍。首先，政府要对因此次结构性改革而失业、下岗、待岗产生的职工和家庭进行全面普查，用好政府的奖补资金保职工的最基本生活，避免结构性改革产生较大劳动关系矛盾，积极打造新的就业平台，化解产能过剩企业析出的劳动力；其次，企业特别是企业集团要发挥集团的优势和综合力量，平衡关闭破产企业的职工与未关闭破产企业职工的利益关系，尽企业的最大力量，在集团内部消化一部分关闭企业的职工，同时发挥企业创造能力，创造新的就业机会，转移部分待分流的职工。再次，各级工会组织要发挥党联系职工的桥梁纽带作用，积极向广大职工宣传此次改革的必要性紧迫性和重要意义，引导职工正确处理眼前的现实利益和长远的根本利益，正确面对当前劳动关系矛盾新老问题交织存在，同时更要积极反映广大职工的意见愿望和要求，将党和政府的方针政策与职工权益维护有机结合起来，使职工理解支持参与改革，严把劳动关系矛盾预警关，力争运用群众化法治化的方式方法化解社会积累的各种矛盾，将新的矛盾隐患消除在萌芽状态。

第四，抓住国有企业改革这个牛鼻子，运用多种方式保护劳动者的权益，促进劳动关系和谐。

供给侧结构性改革去产能涉及最多还是大中型国有企业，如煤炭和钢铁行业中大型国有企业集团居多，从这个角度看供给侧结构性改革是又一次大规模的国有企业改革。目前我国国有企业主要集中在东北老工业基地。改革开放后，东北老工业基地的改革发展明显滞后，与沿海省份有较大差距，不论是管理还是职工的思想较为守旧，“等、靠、要”的观念还存在，针对东北老工业基地来讲供给侧结构性改革不仅是经济改革也是一次思想大解放运动。因此，这次供给侧结构性改革只有抓住这个国企改革牛鼻子才能保证改革推进方向和进度。

为避免上一轮国企改革中劳动关系矛盾激化，部分职工利益受损现象的发生，2015年出台了《中共中央、国务院关于深化国有企业改革的指导意见》，2016年8月18日国资委联合财政部、证监会对外发布《关于国有控股混合所有制企业开展员工持股试点的意见》，日前20多省份探索实践这一试验。上述两个文件除要求国有企业改革信息公开，充分发挥职工代表大会、职工董事、职工监事的作用外，还为改革中劳动者权益维护提供了新路径。如通过混合所制改革、股权激励、职工持股等措施和办法，建立新的机制，激发国有企业健康发展，也可使部分离岗职工可以通过股权分红的方式实现生活质量的提高，避免劳动关系矛盾引发的社会风险，政治风险的概率，促进劳动关系和谐稳定。

第五，加大职工素质技能培训，在保就业、保收入、保安全上，使职工群众有更多的获得感。

供给侧结构性改革涉及煤炭、钢铁行业劳动者最多，由于工作的特殊性，这些职工中很大一部分劳动者劳动技能单一，转岗分流相对困难。因此，加大对这部分职工转岗分流的重要前提就是对其进行技术技能培训。一方面国家在保就业上要加大就业岗位的供给，同时也要加大对这部分职工职业技术技能培训投入，在供给侧结构性改革奖补资金中划拨一部分用于职工技能培训，优化劳动者职业技能培训结构，结合先进制造业升级引领职工技能培训；另一方面要充分发挥工会作为职工大学校的作用，用工匠精神、劳模精神激发职工技能学习和提升素质的自主性和自觉性，变压力为动力，跳出“等靠要”怪圈，提升自我职业实现的能力。如充分利用互联网这一新兴服务平台，实现创业就业，找到自己的职业价值。

第六，加大对困难职工帮扶工作力度，提升帮扶工作与供给侧结构性改革的粘性，帮助困难职工度过难关。

供给侧结构性改革从国家大局看利国利民，但针对每一个被裁员或被下岗分流的职工而言则是生活上的重大转变，特别是针对那些只有一个主要劳动者或家中有重大病的职工家庭而言则意味着生活保障的不确定。因此除国家采取相应救济措施外，工会困难职工帮扶资金也要发挥作用，增强日常工作和关键时期职工生活保障的新举措，要结合供给侧结构性改革的推进，多方位多角度关注好困难职工生活保障，一方面通过金秋助学为符合条件的困难职工家庭的子女上大学提供经济帮助，同时针对企业关闭而无岗位的困难职工加大帮扶力度，如可根据实际情况设立帮扶改革的专项基金，力争用两年时间帮助职工度过难关。

[1]习近平总书记在中央财经领导小组第十二次会议重要讲话[EB/OL].新华网时政频道，2016-01-26.

[2][美] 巴德.劳动关系：寻求平衡[M].于桂兰 等译.北京：机械工业出版社，2013：418.

[3]劳动力市场总体上需求大于供给 但结构性矛盾突出[EB/OL].新华网，2016-01-25.

[4]刘金祥，高建东.供给侧改革劳动关系的问题分析[EB/OL].九州期刊网，2016-07-06.

[5]王全兴.供给侧结构性改革中《劳动合同法》修改问题的思考——兼对财政部部长楼继伟“三批”《劳动合同法》的回应[Z].第三届苏浙沪劳动法论坛，2016-05-18.

(责任编辑：梁霞）

Legal Reflections on Protecting Laborer’s Rights in Supply-Side Structural Reform

Jiang Jingkun

Supply-side structural reform will definitely cause adjustments and changes of labor relations and affect the vital interests of laborers in the following aspects: DE-capacity and optimizing the structure will lead to structural conflict in labor supply and part laborers’ material interests security will get much pressure; destocking, de-leverage, capital structure optimization and its operation will inevitably affect China’s labor laws and policies; labors being laid-off intensively and hard fiscal expenditure may take place in some serious overcapacity areas, and then may easily result in labor relations mass events; cost reduction and amendments in this reform will intensify the requirements of labor’s quality in a short time; there is a huge financial gap in staff resettlement distribution.In order to promote the supply-side structural reform, the government needs to take actions in the following ways: handle the relation between reform policies and legal protection of labors’ rights; follow the official democratic processes; take multiple measures at the same time; use the powers of government, enterprises and all social organizations to protect labors’ rights; ensure labors’rights of employment, social security and sharing the results and balance the reform and labors’ rights protection through post shifting, social security support, creative business platform construction, and so on.

supply-side structural reform; labor relations; labors’ rights protection; congress of workers and staff

本文系吉林大学劳动关系研究中心委托课题项目“劳动关系法律调整集体化转型研究”(项目编号：2015lD0012）的阶段性研究成果之一。

D412.6

A

2095—7416(2016)06—0001—05

2016-11-12

蒋景坤(1966-），女，吉林通化人，法学硕士，吉林省工会干部学校副校长，教授。