论大学去行政化的中国症结

车如山，王彦雷

(兰州大学 教育学院，甘肃 兰州 730000)

大学行政化问题已是我国高等教育学术界近年来讨论颇多的话题。对于如何理解这一概念，人们在众说纷纭下达成了一种默契的认同，即人们普遍承认它的客观存在性。既然是一种客观存在，那么我们有必要从理论上再做进一步的解释。

在我国，大学行政化最直接的表现是大学的官化(大学建构的行政化，俨然按照党政机构的设置建构大学的基层组织)和等级化(大学被分成三六九等，大学的内部单位也被分成若干层级)，这种现象为我国所独有。其实，大学的行政事务管理以一种级别化的形式存在并不可怕，我们并不反对大学行政的实际存在，但把这种管理模式用于教学与学术事务的管理上，则是与大学作为独立的学术机构之性质背道而驰。自从现代大学建立以来，行政管理即已有之。不过，西方大学的行政管理，确切的说是一种相对科学的、高效的大学管理方式。而我国的大学制度自清末民初开始模仿西方的大学制度，至今只是学到了西方大学制度的外壳，而西方大学的自治与学术自由等大学内在核心精神，既没有成为我国大学的传统与价值追求，也没有在社会中形成普遍的、公认的价值观。

我国大学行政化的问题，既有文化传统的因素，也受行政制度的影响；既有大学自身存在的原因，更多的是受大学之外的影响。从我国近代大学发展的历史轨迹来看，自我国第一所近代意义上的大学——京师大学堂成立伊始，便烙上行政化的印记。京师大学堂既是全国最高的学府，也是全国最高的教育行政机关，这种双重身份，便是典型的“官师一体”传统，大学生是官老爷，老师也是由部分官员充当，官本位思想在大学中成为普遍的价值追求。大学行政化的问题不是专门针对今天的大学而言，而是从近代大学诞生以来就一直存在。因此，我国大学行政化的问题是在社会历史发展过程中形成的。由于大学行政化既有其浓厚的历史遗传背景，又与现行制度相契合，二者共同导致了大学去行政化困难重重，同时这也意味着大学去行政化是十分必要的。大学去行政化的前提是对大学行政化的内涵进行理论探讨，从而厘清大学行政化的本质，唯如此才能更好地促进大学去行政化。

一、对几个概念的解析

(一)行政及行政化

从词源学来讲，“行政”作为一组词，最早出现在《孟子·梁惠王上》：“为民父母，行政，不免于率兽而食人，恶在其为民父母也？”其后，在《史记·殷本纪》中也出现了“行政”：“帝太甲既立三年，不明，暴虐，不遵汤法，乱德，于是伊尹放之于桐宫。三年，伊尹摄行政当国，以朝诸侯。”《史记·周本纪》亦对“行政”有所记载：“召公、周公二相行政，号曰‘共和’。”在我国古代语境中，行政是指国家政权对社会管理的一种方式和手段，这与现代语境中的行政意义相似。《中国百科大辞典》中这样描述，行政指的是一定的社会组织在其活动过程中所进行的各种组织、控制、协调、监督等特定手段发生作用的活动的总称。《法学大辞典》关于行政的解释是：国家行政机关对公共事务的组织管理活动。

从古今关于“行政”的词源解释可以看出，行政就是指政府的一种管理行为和手段，这种管理是以政权为基础的，同时也是为了政权而服务的一种官方行为。行政化是行政权力制度化、具体化的一种形式，它以行政权力为基础，具有权威性和强制性特征。

(二)多视角下的大学行政化

关于大学行政化的理论探讨，学术界主要的观点是：一，从组织学的观点来分析大学行政化。王建华从大学作为一个组织机构的视角来剖析大学行政化的问题，认为我国大学的行政化不是单指的大学行政组织的过度膨胀，“我国大学的行政化的真正所指根本不是科层化或过度科层化，而是严重的官本位或官僚化。”[1]二，从大学的内外部关系(宏观与微观的视角)来认识大学行政化。王英杰将大学行政化概括为：“在宏观层面：所谓大学行政化指政府不断加强对大学行政干预的过程；在微观层面：所谓大学行政化，是指在大学内部管理层不断加强，行政权力不断侵蚀学术权力的过程。”[2]三，从大学内部管理体制视角来解释大学行政化。钟秉林认为：“所谓大学‘行政化’，是指以官僚科层制为基本特征的行政管理在大学管理中被泛化或滥用，即把大学当作行政机构来管理，把学术事务当作行政事务来管理”。[3]

对大学行政化的认识，可以说是“仁者见仁，智者见智”。但是，无论是从何种视角来解释，大学行政化的内涵基本上是一致的，是指大学行政权的过度膨胀甚至错位。大学作为学者团体的聚集之地，是以追求真理、发展卓越学术为天职之地，即使不能排除行政权，也不应该让行政权成为大学的主导权。大学行政权与学术权本末倒置的关系，是大学行政化阻碍学术发展的主要原因。

(三)大学行政化的本质

无论从哪个角度来看，大学行政化都是我国大学实际存在的事实，那么剖开其表面现象，发现其内在的、本质的因素就是“官本位”。理论界对大学行政化本质属性的研究也很多，将其简单分为以下几种。一是将行政化的本质归结为行政权力的越位。徐娟认为：“大学行政化问题，其本质是大学中的‘行政权力越位’问题。当大学中从属于、服务于学术权力的行政权力在‘政治主导’逻辑下异化、越位以致主导、控制学术权力时，行政化问题就产生了。”[4]二是将行政化的本质归结为官僚化。廖小平认为：“大学由一个教育学术机构蜕变或异化成了一种行政官僚机构。这是大学行政化的实质。”[5]陈学飞认为行政化的本质是：“高校外部的公共行政系统的权力和指令成为高等学校运营(日常运作、改革和发展)的主导力量，并已经转化为高等学校组织管理、教学科研的基本推动力和行为模式。”[6]

归根结底，大学行政化的本质是政府行政管理模式在大学的延伸或复制，将大学由一个独立的学术机构变为政府的一个分支行政机关。导致我国大学越来越严重的行政化的主要因素是现代国家治理理念的缺失与集权化的行政管理体制。在强大的外力挤压下，由于大学内部缺乏独立与抗争的精神，再加上大学内部行政权与外部强权的遥相呼应，大学失去了作为学术堡垒的基础。

二、大学行政化的表现

(一)大学行政权的“错位”

大学行政权与学术权的应然关系是：大学行政权为学术权服务，且置于学术权之下。而大学行政权与学术权的实然关系是：行政权位居学术权之上，且控制学术权，学术权为行政权服务。这主要表现在大学学术资源的分配、教学与科研成果的评价、教师的职称与薪资评定等等，都是由行政权垄断的。

大学在本质上是一个追求卓越学术的机构，是知识的殿堂，是学者追求真理的地方。因此，大学应该以学术为核心，大学的一切权力都应该为学术发展服务。行政进入大学既是现代大学(多元巨型大学)管理的需要，也是高等教育作为社会的一项公共事业发展的需要。但是，这并不是行政权越位的理由，因为大学之所以谓之大学，核心在于大学是探究大学问、高深学问的地方，而大学作为独立学术机构的社会属性是其与政府行政机构相区别的本质特征，对大学而言，行政只是一种服务手段。

(二)大学行政级别化带来学术级别化

对于政府而言，将各分支行政机构进行严格的等级划分，赋予相对应的权力，有利于政府行政机构高效运转。大学作为政府的一项社会公共事业，接受政府的监督和管理也是理所当然的，但是大学作为独立学术机构的特质与其它事业单位有本质上的区别，不能按照一般社会事业单位的管理方式来管理大学，因此大学根本不应该拥有行政级别。但是政府为了便于直接控制、管理大学，赋予了大学相应的行政级别。更吊诡的是，无论是大学的行政人员，还是教学、科研人员，均可以与政府行政人员互换，这说明政府完全忽略了大学作为独立的学术机构的特质，将大学作为政府的下属行政机构来管理。

大学行政级别化的直接后果是导致学术级别化。大学行政级别化是政府行政机关级别化的演变，这种演变又渗透到大学学术活动中的每一环节。教学与科研是大学最主要的学术活动，在这些学术活动中都能发现行政权力的影子。关于教师教学效果和科研能力的评价，最有发言权的应该是学生和同行教师，但是教务处、科研处等大学行政部门掌握了教师的教学、科研评价权。甚至可以说学术级别决定了大学教师的方方面面，学术级别不同，教师享受的政治待遇、生活待遇、工作待遇不同，例如在大学资源有限的情况下，资源优先配给学术级别高的教师，有的学校甚至规定正教授享有独立的办公室，副教授两个人一个办公室，讲师则是三四个人共用一个办公室，虽然这是个不起眼的小事，但是对于青年教师而言却存在不公平之处，因为学术级别虽然是学术能力的主要指标，但不是唯一的标准，有的青年教师科研能力强，对学术热情高，但由于入职时间短，再加上其他非学术因素的影响，导致学术级别低，从而不能得到公平、公正的待遇，这会削弱青年教师学术上的积极性。在现行的学术体制下，处处彰显着级别的影响，无论是申请课题、科研成果评价还是学科建设的方方面面，都离不开级别二字。这种唯级别而论英雄的做法，导致学者紧紧围绕级别而急功近利甚至弄虚作假，既背离了学术的本质，也违背了做学术的目的。

(三)大学行政权主导学术权

我国大学的行政文化是以官本位或是权力本位为基础的行政文化。在西方国家，行政文化与大学管理的专业化和职业化有关，是科层文化的产物。由于我国没有大学自治的传统，且素来有“学而优则仕，仕而优则学”、“无学不仕，无仕不学”的传统，行政管理文化畅通无阻地进入大学并成为大学运行的“规则”。

行政化导致的官本位思想在大学，大行其道，学者热衷于做官，而官员需要学术来装点门面。这样便导致“官学‘有机’结合”，形成大学的虚假繁荣，只见数字，不见发展，“官”以“学”为荣，学以官为“傲”。现实中，所谓的学术带头人大都是担任行政领导者，即便是没有什么头衔者，也要为之戴上一顶或实或虚的“官帽”。

学者缺少独立的思考与批判精神，大学更是鲜见“百花齐放，百家争鸣”学术场面，有的只是“长官学术”。这种学术的“垄断”造成学术界的“画地为牢”，人为设置学术的禁区。学者一旦掌权就和已经掌权的“学者”相互扶持，利用各自掌握的资源，进行“心照不宣”的交换，于是各种名头都会纷至沓来。

三、大学去行政化的症结所在

大学行政化问题已经引起社会广泛关注，可以说上至国务院总理，下至平民百姓，都在热议大学行政化。但是，无论是对于政府还是大学来说，大学去行政化的口号已经喊了很多年，却迟迟不见真正的去行政化的具体、可行的方案，大学去行政化仅仅停留在动机阶段。那么，大学为什么去不掉行政化，难点在哪里？

(一)责权利再分配的艰难

任何形式的改革，在本质上都是利益的重新分配，但是利益的调整往往比触及灵魂还难。大学去行政化，势必要涉及大学的利益相关者如政府、高校内部行政人员及其他群体的责权利的调整。对于政府而言，大学是其履行高等教育公共服务和公共治理、进而实现其公共价值的主要载体。随着大学由社会的边缘位置走向社会的核心地带，大学的正外部效应日渐凸显，对政治、经济、科技、文化等方面的影响日益扩大，政府希望大学能够充分发挥职能，在推动国家和社会进步的过程中起到越来越大的作用，这就产生了政府将国家或自身意志加于大学身上并有力管控、调度大学的客观必然性。“如果政府是在社会上占据压倒优势的机构，并且被赋予了对社会成员加以生杀予夺的大权，那么大学就必然会在它的支配下努力完成它的那些宏大目标”。[7]我国高等教育管理体制具有显著的集权化特征，上下级教育行政机关之间存在着严格的隶属关系，权力高度集中于上级教育行政部门，下级行政机关必须服从上级机关的领导。在这种行政管理体制之下，政府或高等教育行政管理部门多以行政命令或指示的方式管理大学。虽然这种管理模式本身存在着诸多缺陷，高度科层化的高等教育管理模式屡被诟病，但却简捷、有力、高效，在很大程度上符合政府管控大学的需要，也符合我国大学教育改革一般是以政府为主导的基本特征。因此，在国家治理体系与治理能力现代化建设中，政府的高等教育管理体制如何真正由传统管控模式走向治理模式，是一个真正的难题。受此稳固的路径依赖影响，大学去行政化必然步履维艰，难以实现真正突破。在大学内部，去行政化的最大阻力恐怕来自行政管理群体。大学行政管理群体在宏观的国家行政管理体制之下，是大学运行与改革的主导者，掌握着资源分配的决策权。客观地说，在中国大学，行政管理群体是利益的最大受益者、利益的既得者，大学去行政化、服务型行政的建构等制度设计显然要对其造成冲击，因而他们常常是制度改革难以突破的一个重要原因，复旦大学借章程建设之机调整校内权力格局却遭遇集体沉默就是一个明证。总之，大学去行政化是一场重新调整大学场域中责权利关系的深刻改革，必然要拿走部分群体手中的“奶酪”。权力的下移或转移、利益的让渡或“打折”必然会带来权力与利益的既得者对去行政化改革的阻遏，这是大学去行政化困难的最重要原因。

(二)去行政化的力量太弱

大学去行政化的动机已经出现。从国家层面来讲，《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》提出：“随着国家事业单位分类改革推进，探索建立符合学校特点的管理制度和配套政策，克服行政化倾向，取消实际存在的行政级别和行政化管理模式。”这是国家以法规的形式明确提出大学要去行政化。从社会大众来讲，社会舆论普遍支持大学去行政化，但是还有一部分人担心去行政化后，大学以什么样的身份和地位与社会、政府交往。从学者层面来讲，学界普遍认识到大学去行政化的必要性，并为去行政化而著述、呼吁。

虽然大学去行政化的动机有了，但是没有形成去行政化的主导力量，去行政化的主导力量还是掌握在政府的手中，大学要想去行政化，必须由政府实施，以自上而下的方式推进大学去行政化。由大学独自去做，基本上不可能成功，最明显的例子就是南方科技大学。朱清时校长曾明确表示要把南方科技大学办成没有行政化的大学，后来南方科技大学公开招聘两名副局级行政人员，意味着南方科技大学去行政化的失败。可见在我国独特的国家体制和社会环境下，单纯的大学自身去行政化还是力量不够强大，还不能同传统的官僚思想和官僚化的管理模式相抗争。因此，大学去行政化道路还很长，而学者群体的力量还不强，必须唤醒社会的意识，获得社会力量的支持，才能真正推动大学去行政化。总之，政府还没有表现出真正去行政化的意志，去行政化还只是停留在动机阶段，真正的主导力量还未形成。

四、大学去行政化的路径探析

我国大学行政化问题既孕育于官僚主义传统文化之中，又与现今的教育管理体制相契合，前者是我国大学行政化问题的历史基因，后者是我国大学行政化问题的现实背景，二者共同导致了我国大学行政化问题产生。因此，大学去行政化一方面要树立民主与自由的旗帜，让大学自治与学术自由成为大学的价值追求和精神支柱；另一方面要加快政府角色、职能转变，实现其治国方略由管理向治理的转变。

(一)摒弃“学而优则仕，仕而优则学”的官僚主义传统

“学而优则仕，仕而优则学”原义是指学习和实践的关系，并非学习与做官的关系，后来引申为“学习而有余力可以做官，做官而有余力可以学习”。其实这种引申义背后隐藏着我国“官师一体”、“官学一体”的官僚主义文化传统。我国古代学术看似繁荣、丰富，但始终没有摆脱政治的控制，直到今天学术依然在追求独立与自由。而西方学术自文艺复兴后从神学的桎梏中解放出来，获得了独立与自由，发展繁荣至今。因此，“学而优则仕，仕而优则学”的官僚主义文化传统是影响我国学术独立与自由发展的重要历史原因。

在我国历史发展中，学术与政治是一体的，并且二者之间是主从关系，即政治为主，学术为辅，学术是为政治服务的。用十年寒窗苦读，换来金榜题名，是无数读书人的梦想，而“治国平天下”更是读书人入世的抱负。将优秀的学术人才纳入政治体制中，在一定程度上提高了官员的文化素质和行政能力，有利于国家政权的稳定和高效运转。但这种学政不分家的做法长期使学术受制于政治，学术不能独立，则思想不能自由，思想不自由，则民智愚钝，民智愚钝则国无希望。因此，学术必须独立于政治。但是学术独立于政治并不意味着学者可以逃避自己的担当，清末民初的大思想家章太炎认为：“学而优不仕，不仅使学术成为学术，亦使政治成真正意义上的政治。学术界这种独立自由态度，不是逃避社会责任，不是脱离政治，而是为了更好的支持(或制约)政治。”[8]在我国今天的大学中，学术与政治依然不分家，学者热衷于做官，官员则喜欢披上学者的外衣，大学由人人平等自由的学术场所异化为等级森严的官场，学者们对学术的热爱不及对权力的欲望，对学术的尊重不及对权力的谄畏，当学术沦为学者们跻身政治的一种资源或是一块敲门砖，就不难理解为什么自近代以来我国的学术就一蹶不振、始终落后于西方的原因了。因此，坚决摒弃“学而优则仕，仕而优则学”的官僚主义文化传统成为大学去行政化的必然选择。

(二)重视和重建大学自治与学术自由

“它的自治权——这种自治权甚至都得到国家的尊重——是来自一个具有超国家、普适性特点的不朽理念：学术自由。……学术自由是一项特权，它使得传授真理成为一种义不容辞的职责，它使得大学可以横眉冷对大学内外一切试图剥夺这项自由的人。”[9]大学自治与学术自由作为大学的一项特权，是大学学术生命的保护伞，失去了大学自治与学术自由，大学学术将面临严重的生存危机。而“学而优则仕，仕而优则学”这种延续千年的官僚主义文化传统像“魔咒”一样牢牢控制着我国的学术与文化，将学术与文化置于官僚权力统治之下，导致我国学术与文化衰落。虽然大学的外部功能(经济功能、政治功能、文化功能等)越来越重要，然而大学更重要的使命在于重塑国民人格，复兴民族优秀文化、促进民族学术发展。而大学使命实现的前提条件就是大学自治与学术自由，这是大学的生命力所在，是大学发展力量的源泉。“目前，学术自由在我国还只是停留在大学诉求层面，还只是学术工作者的呼吁，我们的社会还没有发育和形成学术自由的社会文化共识。”[10]因此，必须在社会主义核心价值观中树立和强化民主与自由的思想，让自由、民主、平等的理念成为社会大众的价值信念，进而为大学自治与学术自由营造良好的社会环境，这是大学去行政化的根本条件。

(三)构建中国特色的现代大学制度，完善大学内部治理体制

大学自治与学术自由的实现，需要以制度为保障。那么，构建独具中国特色的现代大学制度，完善大学的内部治理体制，保障大学自治与学术自由，关键在于合理确定政府与大学的关系，有效解决政府对大学“一统就死，一放就乱”的老大难问题。“强政府与大学之间的边界需要法律来明确，大学办学自主权的落实需要法律来保障，基层民主和学术民主的实现也需要法律来保证，所以，在强政府、民主和法治这三者的关系上，法治是第一位的。”[11]

在今天的法治社会中，一切行为均要有法理依据，大学去行政化亦是如此。对大学去行政化而言，需要建立“外法”和完善“内法”，其中以“外法”为基础，以“内法”为保障，二者结合共同捍卫大学自治权，保障学术自由。首先，建立“外法”。所谓“外法”是指在国家层面建立法律、法规，为大学去行政化提供法律保障，以法的形式规定大学与政府的关系，厘清大学与政府的边界，防止政府越界或越权行为的发生，以刚性制度保障大学的自治权；同时贯彻落实大学的独立法人地位。其次，完善“内法”。所谓“内法”是指大学章程。大学章程被誉为大学的“宪法”，是大学内部活动(学术和行政)的法理依据，以大学章程规定行政权与学术权的主从关系(行政权与学术权并不是平等的关系，而是主从关系，即学术权为主导，行政权服务于学术权)，厘清行政权与学术权的边界，保障大学学术权的主导地位。就如阿什比所言：“大学的兴旺与否取决于其内部由谁控制。”[12]

(四)以教育家型的大学校长来领导大学去行政化

有一句著名的话：“城堡修建的再好，如果没有高素质的士兵把守，也是一座空城”。大学去行政化同样如此。因为无论制度多么完善、多么严谨，如果缺少真正执行的人，制度就会沦为一纸空文。制度既在于其形式更在于其实质。所以，大学去行政化不仅需要在法律制度方面进行完善，同样重要的是要有教育家型的大学校长来领导实行。大学校长对大学的重要性不言而喻，比如梅贻琦成就了清华大学和西南联大，蔡元培成就了北京大学，将官僚习气严重的北京大学改变为思想自由、追求自由、科学、民主的大学，并且成为我国新文化运动的发源地。

教育家型的大学校长是指大学校长要深谙教育规律，能够按照教育的规律办大学，尊重人才、崇尚科学，具备现代大学的办学理念。现代大学如同克拉克·克尔所描述的那样：“19世纪中叶纽曼所赞许的大学，充其量是‘一群僧侣居住的村庄’；20世纪30年代亚伯拉罕·弗莱克斯纳的‘现代大学’，也不过是‘一座由知识分子垄断的城镇’，它们都难以与加州大学这样‘充满无穷变化的大都市’——‘多元化巨型大学’相匹敌。”[13]大学的巨型多元化，对大学校长提出更高的要求。不仅需要大学校长具有专业的管理才能，还需要有教育家的情怀。大学校长只有按高等教育的特殊规律来办学，以大学学术发展为宗旨，以人才培养为核心，才能在大学行政化、功利化、市场化的浪潮下保证大学学术的本色，不至于迷失大学发展的方向。可以说，教育家型的大学校长，是我国大学去行政化改革取得突破的关键力量。

参考文献：

[1] 王建华. 中国大学转型与去行政化[J]. 清华大学教育研究，2012，(1)：23-32.

[2] 王英杰. 大学文化传统的失落：学术资本主义与大学行政化的叠加作用[J]. 比较教育研究，2012，(1)：4.

[3] 钟秉林. 关于大学“去行政化”几个重要问题的探析[J]. 中国高等教育，2010,(11)：1-7.

[4] 徐娟. 社会转型背景下我国大学行政权力演变的二维分析[J]. 高等教育研究，2012,(1)：27-32.

[5] 廖小平. 大学行政化三问[J]. 中国高教研究，2013,(9)：19-24.

[6] 陈学飞. 高校去行政化：关键在政府[J]. 探索与争鸣，2010,(9)：63-67.

[7] 爱德华·希尔斯. 教师的道与德[M]. 徐弢，等译. 北京：北京大学出版社，2010：154.

[8] 陈平原. 中国现代学术之建立——以章太炎、胡适之为中心[M]. 北京：北京大学出版社，2010：122.

[9] 雅斯贝尔斯. 大学之理念[M]. 邱立波,译. 上海：上海人民出版社，2006：19.

[10] 张应强，蒋华林. 关于中国特色现代大学制度的理论认识[J]. 教育研究，2013,(11)：35-43.

[11] 胡娟. 强政府、民主、法治——中国大学制度建设的关键[J]. 清华大学教育研究，2015,(5)：41-46.

[12] 阿什比. 科技发达时代的大学教育[M]. 北京：人民教育出版社，1983：59.

[13] 克拉克·克尔. 大学的功用[M]. 陈学飞,等,译. 南昌：江西教育出版社，1993：7.