对农村土地闲置问题的研究——以禹州市为例

张占毫，杨茂林

(广西师范学院 经济管理学院，广西 南宁 530299)



对农村土地闲置问题的研究
——以禹州市为例

张占毫，杨茂林

(广西师范学院 经济管理学院，广西 南宁 530299)

农村土地闲置不仅造成了土地资源的浪费，而且给国家的经济发展带来了阻碍。以禹州市为例，分析农村土地闲置现状及原因，并提出减少农村土地闲置及持续利用农用闲置地的建议。

农村；土地闲置；对策

禹州市是一个县级市，处于中原城市群的紧密层，是中国的百强县，也是许昌市未来最具活力的县域之一。由于经济社会的快速发展，禹州市人地矛盾越来越突出。农村宅基地闲置和农耕地、矿区荒废不但造成土地资源浪费，加剧人地矛盾，也不利于土地集约化发展，解决农村土地闲置问题刻不容缓。

1　农村土地闲置的内涵

有关土地闲置的定义，学者们的观点并不相同。有学者认为，土地闲置是指那些没有被利用，从而空闲搁置的土地，例如农村的宅基地；也有学者认为，农村闲置土地可分为农业闲置土地和非农业建设闲置土地两种[1]，出现农业闲置土地的原因是大多数年轻人外出务工，家里面只剩下老弱妇孺，导致农田无力耕种。

国土资源部有关规定指出，闲置土地是指土地使用者经过政府批准获得土地使用权，但是超过了开发期限仍然没有动工建设的那些土地。土地闲置有以下几种情形：第一，土地已动工建设，但实际投资额占总投资额的25%以下，或因土地投资风险较大等原因，实际开发的土地面积不足总面积的1/3；第二，经过政府同意取得了建设用地的使用权，但是没有严格按照合同规定开发动工，超过了规定年限(1年及1年以上)；第三，国家政府部门规定的其他方面。

2　禹州市农村土地闲置现状

禹州市地理位置优越，位于许昌市中部，北靠郑州，西靠洛阳，南靠平顶山，东西长约55公里，南北宽约47公里，土地总面积1461平方公里。禹州市农村土地闲置具体表现在以下几个方面：第一，居民点闲置，包括长期无人居住和面积超标两种。随着新型城镇化的推进，农村人口向城市中汇聚，在农村一些已建好的房屋被闲置下来。此外，由于各地对农户宅基地面积标准没有明确的规定，实际操作比较混乱，有的宅基地占地二三分的面积，有的五分左右，有的甚至更多。第二，宅基地闲置。因小农思想根深蒂固，很多农民缺乏保护和节约土地的意识，他们认为盖房占地越多越好，有些房子四周预留有大片空地，土地利用效率低。第三，工矿废弃地。禹州市工矿开采比较普遍，由于开发者环境意识淡薄，许多工矿选址在生态环境比较脆弱地方，开发过后，废弃工矿地很难再利用，修缮成本也很高，导致大量的土地闲置。2015年禹州市国土资源局对取得合法用地手续的低效、闲置用地进行了调查摸底，发现闲置土地和低效利用土地面积达到1306.95多亩。

3　农村土地闲置的原因分析

第一，政府层面。目前，农村土地闲置处理方面的法律规定尚存在空白，政府也未出台统一规定和具体办法。由于地方政府监督不力，执法力度不强，农村闲置土地常年无人问津。因地方政府出让国有土地可得到大量资金，这使其愿意征地，而对处理闲置土地缺乏动力。此外，由于一些支农政策落实不到位，加之近年来农民非农收入不断提高，所以农民种地积极性有所下降。

第二，农民层面。农业自身抗灾害能力差，风险大，生产成本高、收益低，导致农民不愿去种植农作物，土地被荒废。2014年禹州市大旱，入春以来基本无降雨，进入夏季干旱越演越烈，农民想尽各种办法灌溉农作物，效果不明显，后来干脆放弃，任其荒废。近年来，农民耕种土地的投资增大，但收益很少达到他们的预期，致使他们不愿去种地。以禹州市范坡乡为例，2013年大葱价格为2元左右，2014年仅为几毛钱，最后基本上没人收购，大量成熟的大葱不得不烂在地里，严重打击了农民的生产积极性。农民心理因素也是造成宅基地闲置的重要原因。一些农民不想种地，但受传统小农思想的影响，又不愿意放弃土地，不接受土地流转；受封建思想的影响，一些农民笃信“风水”，在兴建住宅时会让风水先生看风水，如果风水不好，就会舍弃这块宅基地，重新选择宅基地；一些农民在交通便利的地方新盖房子后，不愿拆除旧房等都造成了土地闲置。

第三，企业层面。企业通过正常手段从农民手里征得大量土地，用于开矿、开发房地产等，但是他们在得到土地使用权后并没有及时开发建设，有的企业囤积土地试图获得高额土地增值，有的企业认为投资风险过大，长期不开发，导致土地闲置。

4　减少农村土地闲置及持续利用和管理的对策

第一，完善农村土地流转机制，明晰土地产权。一是明确农民宅基地的使用权和所有权，使宅基地权利明晰化；二是完善农村土地流转机制，使农村土地更好地利用[2]。

第二，发挥政府职能，对农村闲置土地采取有效措施。一是组织土地管理部门对农村土地使用情况展开调查，摸清楚农村闲置土地现状，科学规划，使农村闲置土地得到更好地利用。二是健全法律法规，如明确农村闲置土地认定标准及处理规定。三是优先开发被闲置土地。政府在划拨土地时要优先考虑闲置、低效利用的土地，不能盲目地以征用农村土地的方式增加城市用地，这样不但可以提高建设用地的效率，还可以减少占用耕地的数量[3]。

第三，从农民利益出发进行调控。应通过提高良种、农机补贴以及灾后农产品补贴等方法，提高农民耕种积极性，保障农业的基础地位。同时，在尊重农民意愿的基础上，进行农村土地整理，清理闲置宅基地和超标宅基地，提高土地利用率。

第四，加强对企业闲置土地的管理。政府批准企业用于经营的土地，在规定的期限内，如果企业未开发、使用，依法对对其征收土地闲置费，也可借鉴国际经验，对土地投机行为导致的闲置土地征收增值税。

[1]崔雪萍.浅谈农村“闲置土地”的成因及利用[J].资源与人居环境，2013(2):45-46.

[2]孟祥仲，辛宝海.明晰使用产权:解决农村宅基地荒废问题的途径选择[J].农村经济，2006(10)：13-15.

[3]官本仁.小议农村闲置土地的开发利用[J].福建论坛(人文社会科学版),2010(10):36-38.

(编辑：唐芳)

Research on the Problem of Rural Land Idle——Taking Yuzhou for Example

ZHANG Zhan-hao , YANG Mao-lin

(School of Economics and Management,Guangxi Teachers Education University, Nanning 530299, China)

The idle land in rural areas not only resulted in the waste of land resources, but also obstacled the country’s economic development. Taking Yuzhou city as an example, the thesis analyzed the current situation and causes of rural land idle problem, and put forward the suggestions to reduce the idle land, keep sustainable use the rural land resources.

rural area; land idle; countermeasures

2015-12-26

广西研究生教育创新计划项目(YCLT20144009).

张占毫(1990-)，男，河南禹州人，硕士研究生，研究方向：区域公共管理.

F301.2

A

2095-8978(2016)02-0046-02