新时期深化国有企业改革的理论研究述评

王胜利　亓文清

（西北政法大学经济学院陕西西安710063）

新时期深化国有企业改革的理论研究述评

王胜利亓文清

（西北政法大学经济学院陕西西安710063）

党的十八届三中全会以来我国开始了“1+N”全面深化国有企业改革的新时期，本文对理论界关于新时期国有企业在功能分类、国有资产监管、混合所有制改革和现代企业制度等改革的理论研究，梳理出未来国有企业面对的理论创新和具体操作的困难。

国有企业混合所有制综述

党的十八届三中全会以来我国开始了全面深化国有企业改革的新时期，这个时期因所面临的任一问题的解决，不是某一部门能独立完成的，而是需要顶层规划和全面推进。为此，中共中央、国务院公布了《关于深化国有企业改革的指导意见》、《关于改革和完善国有资产管理体制的若干意见》、《关于国有企业发展混合所有制经济的意见》和《关于国有企业功能界定与分类的指导意见》等一批文件，以积极推进国有企业在功能分类改革、国有资产监管、混合所有制改革和现代企业制度等方面改革，但目前国有企业在这几个方面改革仍然面对着理论创新和具体操作的困难。对此理论界也已经深入探讨并取得了积极成就，全面地把握目前理论界关于国有企业改革的研究现状，对于进一步推动深化国有企业改革具有重要的意义。

一、国有企业功能定位改革

“国有企业的定位问题，即对国有企业性质和功能的认识，是国有企业改革中最基本的问题，是国有企业产权制度、治理结构、管理体制、监管体制等方面改革的本源性问题，是探讨国有企业改革方向、模式和路径的逻辑起点”［1］。因此，需从此问题开始阐述国有企业改革现状。围绕这个问题理论界主要从国有企业“为何要分类”和“如何分类”展开。关于“为何分类”，理论界主要是说明国有企业分类改革的依据，目前“无论是西方经济学，还是马克思主义经济学，都在自己的逻辑体系内为我们认识它提供了有益的工具，从而为进一步分析国有企业的功能奠定了理论基础”［1］。对于“如何分类”，20世纪90年代就有学者提出相应观点，在1995年，杨瑞龙系统地提出了国有企业分类改革战略［2］，董辅礽在1995年将国有企业划分为非竞争性企业、竞争性企业两类，前者又包括自然垄断企业和以社会公益为目标的企业两类，认为应当从国有企业在社会主义市场经济中的功能出发，从发挥其主导作用出发，对国有企业实行分类改革［3］。杨瑞龙等将国有企业划分为公共产品国有企业、垄断性国有企业、竞争性大中型国有企业、小型国有企业四类［4］，蓝定香从产权性质的角度将国有企业划分为公共领域的国有企业与非公共领域的国有企业，认为前者应建立“特殊”的产权制度，后者应建立多元产权相互制衡的产权结构［5］。高明华将国有企业划分为公益性国有企业、垄断性国有企业、竞争性国有企业三类，其中垄断性国有企业又分为自然垄断性国有企业和稀缺资源垄断性国有企业［6］。戚聿东、刘健认为“根据国有企业的性质与功能定位来对国有企业进行科学分类。按照国有资本具有社会性和经济性两重属性，国有企业提供公共产品和私人用品双重功能的基本要求，依据中国国有企业的现实特征和基本功能定位，并按照出资人、产品和服务属性、企业功能、政府调控等具体特征分类，我们建议将中国国有企业分为公共服务类、特定功能类和一般竞争类三大类”［1］。高闯认为，“大多数国企（包括商业性国企和社会公益性国企）应该遵从‘市场化改革'的逻辑，逐步直至彻底地退出市场；另一类国企（国家公益性国企）则应该按照‘行政化改革'的逻辑完成行政化改革后继续存在，且可能在某种程度上强化其行政色彩。”［7］

而对于垄断行业企业改革，戚聿东、刘健提出了“从竞争化改造入手，根据技术经济特征设计科学的运营模式，根据经济运行规律选择有效的竞争结构，尽可能实行‘网运分开'，将自然垄断企业中的竞争性业务剥离出去，不断扩大市场竞争的产业范围和容量”［1］。即使是公共产品，赵昌文认为虽然“‘公共产品'应该由政府提供，一般没有太多异议。但是政府提供公共产品并不意味着要由国有企业提供，既可以通过国有资本控制下的企业提供，也可以通过契约合同的方式即政府购买公共服务来实现。”［8］。

但是，此间对国有企业分类改革的讨论仍存在不足：第一，对我国国国有企业分类的理论基础研究是不足的；第二，现有研究主要从分类改革的角度提出国有企业改革的思路，很少进一步从具体操作层次来研究哪些行业应该是公益性行业，哪个行业或企业应该是商业性国有企业，以及由谁来决定这些问题。这是因为“如何确定一个央企的分类会是一个复杂问题。“国有企业普遍兼具‘盈利性使命'和‘公益性使命'，只是程度不同而已。中央企业更具有复杂性。”［9］（高永岗，2016）。如“电网企业和油气企业将商业性业务与公益性业务混在一起，内部形成了交叉补贴，无论将他们归为商业类还是公益类都不够准确。”［9］（范比，2016）第三，国有企业的功能是发展变化的。“除了少数特殊行业和领域外，大多数重要行业和关键领域都应是动态可变的，而不是一成不变的。”［8］

二、国有企业混合所有制改革

国有企业混合所有制的理论研究和改革实践早已开始。在西方，混合所有制的理论与实践已有百年历史，在我国，薛暮桥先生于1987年在《我国生产资料所有制的演变》一文中最早正式提出“混合所有制”这一概念并加以论述，1993年党的十四届三中全会首次提出混合所有制经济，2013年党的十八届三中全会明确指出，积极发展混合所有制经济。国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股、相互融合的混合所有制经济，是基本经济制度的重要实现形式。国有企业混合所有制改革实践也取得新发展，理论界也做了新的探索并取得了许多积极成果，其主要集中于混合所有制内涵、性质、为何以及如何进行混合所有制改革等方面。

关于微观层次混合所有制内涵，理论界普遍认为是指企业资本组织形式中产权来源多元化，投资主体多元化，而且投资主体所有制属性是多元的。（高明华，2014）（程恩富、谢长安，2015）（刘伟，2015）（杜黎明，2015）；而邱海平（2014）则强调国有资本、集体资本、非公有资本之间的交叉持股和实行员工持股，是《决定》中所提出的“混合所有制经济”所特有的内涵。［10］关于混合所有制性质，有学者认为混合所有制经济的性质取决于其资本结构和控股资本的所有制性质（项启源、何干强，2014）（付钦太，2015），但有学者认为我国混合所有制是中国特色的股份制，国家和集体控股具有明显公有性，但是并不就是公有制经济。

关于为何需要发展混合所有制，理论界有三种观点，第一种是混合所有制的出现和发展是基本经济制度与市场经济体制相结合的产物，是国企改革的产物。孙宗伟认为“混合所有制经济的形成与发展，在很大程度上是国企改革的产物。”［11］方敏认为“混合所有制经济的出现和发展是基本经济制度与市场经济体制相结合的产物”［12］。张卓元认为“我国出现和发展混合所有制经济，主要源于国有企业改革，源于寻找国有制同市场经济相结合的形式和途径。”［13］刘伟认为“企业混合所有制改革，其直接原因则是适应社会主义市场经济体制改革目标的要求。”［14］第二种是公有制和非公有制共同发展论。卫兴华认为，使混合所有制成为基本经济制度的实现形式，其具体目的，既是为了更好地发展公有制经济，也是为了更好地发展非公有制经济［15］。冷兆松认为（2015）混合所有制经济既是公有制经济的重要实现形式，又是非公有制经济的重要实现形式［16］。程恩富认为，“作为现阶段基本经济制度重要实现形式之一的混合所有制经济，是我国不断探索公有制和非公有制企业改革和发展的产物。”［17］。张旭认为，我国发展混合所有制是“实现所有制形态和经济形态以及生产工具形态的现实结合。这一结合可以概括地表达为：公有制经济+非公有制经济+商品经济（本质是市场经济）+高新技术基础上的社会化大生产。”［18］第三种是为提高劳动者的地位和收入增长，邱海平认为“从劳资关系的角度来看，目前无论是国有企业还是非公有制企业，都还存在资本强势而劳动弱势的共同缺陷”［10］。为了从微观上提高劳动者的地位和收入增长，提出了“允许混合所有制经济实行员工持股，形成资本所有者和劳动者利益共同体。”［10］

在如何发展混合所有制问题上，虽然《关于国有企业发展混合所有制经济的意见》对此进行了全面部署，各类、各地区国有企业也积极推进混合所有制改革，“对于承担公益功能的企业，应走‘国有国营'的路子。对于承担特殊功能的企业，应走‘国民结合'的路子；对于承担盈利功能的企业，则走‘让民经营'的路子，并且通过有计划地出让股权使国有资本向公益和特殊企业集中”［19］。但在改革过程中仍面临原有及新出现的问题，理论界已对此进行了一定研究，其主要围绕四方面问题展开。第一，发展混合所有制的指导原则，即跟谁“混”，怎么“混”，“混”多少［20］；第二，国有企业和民营企业混合发展的意愿问题。“当前发展混合所有制的瓶颈是国企不让民企进入、民企不敢进入。一方面，越是垄断程度高的行业，越是‘好'的企业，既有利益集团越不愿意民资进入，不愿‘平静的垄断'被打破。担心被戴上‘国资流失'的帽子，成也流失，败也流失，因为对国资流失没有符合规范的法律界定。另一方面，民企并非不想进，而是‘不敢'，或者说存在‘担忧'，担忧被控制，担忧因被控制而造成自己的利益受损。”［21］。第三，混合过程中的技术操作问题，如国有企业资产规模较大，资产价格估值难等问题［20］（叶根英，2014）。第四，解决问题的路径分析。高明华（2015）认为应该坚持分类治理原则，公益性国企、合理垄断性国有企业不适合进行混合所有制改革，只有竞争性国企适合改革；国企发展混合所有制不需要强调国有资本控制力，只有这样才能消除民营资本的进入忧虑［21］。而黄群慧研究员提出了混合所有制改革的方法论。他认为，推进混合所有制改革的路径是“自下而上”和“自上而下”结合。由于每家国有企业的功能定位、历史沿革、行业特性、规模大小和生存状态千差万别，在具体推进混合所有制改革中，“一企一策”是必然的选择。国家统一的约束应该体现在改革程序公正规范、改革方案依法依规、股权转让公开公允和内部分配公正透明四个方面［22］。

可见，整体上说，理论界对发展混合所有制的观点是一致的，但在如何发展混合所有制问题上仍然面临着诸多困难，这也是国有企业改革实践面临的问题。

三、国有企业现代企业制度改革

党的十八届三中全会提出要推动国有企业完善现代企业制度。目前理论界对其研究集中于三个方面。第一，对目前国有企业混合所有制改革下的公司治理仍未解决问题的研究。这些问题表现为三点：一是混合所有制企业中国有资本和非公有资本的股权结构不明确，二是公司治理有待进一步完善，三是党政干部管理企业的做法依然存在，为此，要“根据进一步发展国有资本和非公有资本的改革目的，首先应该明确不同行业中国有资本与非公有资本的股权结构，并在公司内部治理结构中增加非公有资本的话语权，完善激励约束机制、职业经理人选聘机制、绩效评价机制、信息披露机制和监督机制，切实提高混合所有制企业的治理效率。”［23］第二，积极完善公司治理结构设计的研究。“通过优化股权结构克服一股独大的弊端。一是在一般性竞争领域应放开国有股权比例限制，国有资本可以控股、可以相对控股、也可以不控股；二是需要控股的，将股比过大的国有股权适度分散给两个或几个国有投资机构持有，彼此形成制衡关系；三是引进养老基金、保险基金、公众基金以及PE基金等机构投资者。通过合理的股权结构形成制衡机制，使所有股东的权利统一在股东大会和董事会层面体现，阻止任何股东跨过董事会干预公司经营，保障公司的独立地位”［24］。特别是对国有独资公司，“需要对国有独资公司的治理结构进行重构”［25］。关于党组织和公司治理结构的关系，程凤朝、李莉（2012）认为“改善党委领导与公司治理关系的建议：一是强化党委领导的核心作用，二是提升董事会的战略决策功能，三是授予行长充分的经营自主权，四是保证监事会依法监督”［26］。第三，公司治理结构改革过程中新产生问题的研究。宁向东（2015）认为国有企业改革可能出现以下新问题，一是混合所有制企业的稳定性问题，可能会因大股东间激烈的控制权争夺而造成企业绩效受损；二是由国有资产管理转变为国有资本管理，如果没有相应的更大范围的根本性的改革措施和良好的治理机制，国有资本管理难以奏效；三是职业经理人团队的不稳定性将对国有企业的持续健康发展造成重大危害［21］。

四、国有资产管理体制改革

十八届三中全会决定明确提出，完善国有资产管理体制，以管资本为主加强国有资产监管，改革国有资本授权经营体制。理论界对国有资产管理体制改革的研究目前主要是有两个层次，第一个层次是国有资产管理问题产生的原因及其深化改革的方向。何玉长、史玉（2016）认为原有“国有资产管理偏离市场经济的现象也时有出现。如国资监管委权利集中造成新的政资不分；国有企业公益功能削弱和垄断出现；国资监督机制弱化和国有资产流失等。国有资产管理跟进市场经济，要遵循市场经济规律。”［27］第二层次是关于构建新国有资产管理体制的三种思路。思路一：按照分类管理，以管资本为主加强国有资产监管，提高国有资产监管能力［28］（黄淑和，2014）。思路二：逐步建立出资多元、监管统一、将金融类和行政事业类以及文化等纳入的国有资产管理体制，形成包括人大监督、行政监督、审计监督和社会监督在内的全方位、统一的监督体系［29］（郭春丽，2014）（赵昌文，2014）。思路三：构建一个“三层三类全覆盖”的国有经济管理新体制，第一层次为国有经济管理委员会，第二层次为国有资本投资运营公司，第三层次为公共政策性、特定功能性和一般商业性三类国有企业［24］［22］。（黄群慧、余菁、贺俊，2015）（陈清泰，2015）。而赵昌文（2015）认为，无论何种思路，在国有资本管理体制问题上不能另起炉灶，否则会变成第二国资委，对于改变目前国有企业存在的矛盾没有任何益处［30］。

可见，理论界普遍认为国有资产管理体制的市场化改革取向，但在建立何种国有资产管理体制方面仍存在不同的看法。不仅如此，张振高（2014）认为“当国有经济首次引入其他所有制经济成分时，企业中的国有产权与非国有产权的界限是明晰的，但当这类企业作为投资主体再对外投资时，新形成的产权就变得不易明确区分。经过类似多次的投资组合，原有的产权链条可能越拉越长，产权界限也越来越模糊。如此一来，就无疑增加了对国有资本的监管难度。如何使监管跟上新形势、适应新变化，使监管既不“越位”、也不“缺位”，这同样也是未来国企改革面临的重大课题。”［31］此外，李琳，崔学刚（2014）认为“完善地方国有资产管理体制，要充分考虑地方经济发展水平、市场发展程度、国有经济布局、国有企业类型、政府管理特征与文化传统等政治、经济和文化因素，在统一体制模式下允许因地制宜，鼓励和支持根据当地的具体情况进行适当的创新，同时做好评估与监管工作，保证我国地方国有资产管理体制健康发展。”［32］

五、国有企业深化改革面对困难的思考

纵观理论界关于新时期国有企业改革的研究成果，可见，虽然国有企业全面改革的总体方案已经确定，这为国有企业深化改革指明了方向，但国有企业深化改革仍然面对着诸多困难，这些困难主要表现在以下几个方面。

第一，国有企业功能分类等的理论基础。目前关于国有企业的建立主要是以西方经济学或马克思主义经济学的一般性功能为基础说明的。但是我国国有企业的性质和功能是多样的，因此，这些理论对于我国国有企业的多样性缺乏解释力，为此，以马克思的基本方法为指导，基于马克思主义经济学，借鉴演化经济学和西方经济学等理论，系统化国有企业性质和功能的多样性理论，以此为基础对新时期国有企业公益性和商业性国有企业进行细化分类，从理论上解决“为什么”国有企业要分类改革的问题。

第二，对新时期按照国有企业顶层设计的“1+N”方案在具体运行过程中的关键环节及其新出现的主要问题进行深入研究。基于国有企业功能分类理论，对我国国有企业从功能分类、国有资产监管、混合所有制改革以及国有企业公司治理结构的改革试点及其面对的各层次现实困难进行分析，回答改革面临“哪些”问题。比如在国有企业功能分类层次，如何在技术层次区分各类公益性国有企业和商业性国有企业？尤其是对于那些兼有公益性和商业性的企业如何通过定性分析和定量计算相结合来区分其功能？在混合所有制层次，哪些行业可以实行混合所有制？混合程度多大？在企业内部国有资本和非国有资本如何平等竞争？在企业外部国有企业和非国有企业如何平等竞争？在完善现代企业制度层次，国有企业党组织的政治核心作用如何界定和如何实现？国有控股或非控股企业建立怎样的公司治理结构？在国有资产管理体制方面，不同类型的国有企业国有资产管理体制应该如何建立？国有控股和参股企业的如何考核？公益性国有企业如何考核？各自的标准如何界定？等等。

第三，按照国有企业改革文件精神，通过总结各类试点国企改革的经验和教训，针对各类国有企业在国有企业分类、监管、治理等方面存在的问题提出相应的各自特色的解决对策，确立各类国有企业具有可行性的不同改革路径，从而切实在操作层次解决“如何”全面改革的问题。

总之，中共中央和国务院已经就新时期国有企业深化改革提出了总体框架，理论界对于新时期国有企业深化改革实践进行了探讨，但是在理论基础和具体操作层次仍然存在着诸多现实困难，因此，仍然需要在国有企业改革实践和理论探讨方面不断创新。

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F276.1

A

1007-9106（2016）09-0043-05

王胜利（1973—），男，西北政法大学经济学院教授，硕士生导师，区域经济研究所所长，经济学博士，研究方向为政治经济学；亓文清（1991—），女，西北政法大学国际商务专业硕士研究生。