浙江省投资项目“先建后验”的经验及对我区的启示

文 民



浙江省投资项目“先建后验”的经验及对我区的启示

文 民

党的十八届三中全会指出，经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。全面推进经济体制改革，必然要进一步深化投资体制改革，确立企业投资主体地位。这就需要政府全面正确履行职能，进一步改革投资项目审批制度，努力为企业创造一个公平开放透明的市场环境。

在如何进一步推进投资项目审批制度改革方面，全国各地都主动作为，进行了有益的探索和尝试，在创新中不断积累改革经验。其中，浙江省在舟山群岛新区、嘉善县、海宁市、绍兴市柯桥区开展的核准目录外企业投资项目不再审批改革试点，即项目管理由“先批后建”转向“先建后验”，值得我们在审批制度改革中学习和借鉴。企业投资项目“先建后验”，大幅度精简了项目审批事项，缩短了项目开工前办理手续的时间，不仅充分调动了企业投资的积极性，而且还增强了政府的公信力和执行力。作为四个试点之一，绍兴市柯桥区的“先建后验”改革取得了积极成效，具有一定的代表性。

一、绍兴市柯桥区“先建后验”的基本做法

柯桥区为绍兴市辖区，2013 年10月经国务院批复设立（撤销绍兴县），现已发展成为浙江省经济最发达的地区之一。2015年，柯桥区户籍人口达到65万人，地区生产总值达到1200亿元，人均生产总值达到17万元以上。柯桥区现有工业单位16000多个，其中规模以上工业企业1200多家，年主营业务收入超亿元企业（集团）531家，其中超10亿元企业（集团）57家，超50亿元企业（集团）7家，超百亿企业（集团）2家。

随着市场竞争的加剧，项目审批环节多、时间长成为影响企业投资效率、制约有效投资增长的一个重要因素，企业为减轻负担、赢得时间也更加期待相关职能部门简化审批流程。在浙江省新一轮深化行政审批制度改革的背景下，柯桥区在推进投资项目审批改革、创新县级行政审批方式方面进行了大胆探索。

第一步，全面开展企业投资项目高效审批省级试点工作。2013年，柯桥区向浙江省政府请示开展企业投资项目高效审批省级试点，并获得了正式批复。浙江省政府为保障柯桥区的“高效审批”顺利实施，直接下放了13项省级权限审批事项，绍兴市政府也相应下放了12项审批权限，涉及项目审批的主要权限全部下放到柯桥区。柯桥区以承接好省市两级下放的项目审批权限为基础，完善企业投资项目审批的组织保障、跟踪服务、监管、考核等运行机制，通过设立审批专窗、强化审批授权、创新审批方式、规范中介服务等具体措施，建立了企业投资项目从土地征转用审批到项目开工行政审批全流程定时办结的高效审批制度。

第二步，在高效审批的基础上开展“先建后验”试点工作。2014年，浙江省政府发文，将柯桥区列为“先建后验”改革四个试点县（区、市）之一。政府在项目核准目录的基础上制定负面清单，企业可以自主决策负面清单以外、符合准入标准的投资项目。按照“先建后验”改革方案，柯桥区委、政府制定了具体的实施意见，界定了“先建后验”的含义和适用范围（主要是备案类的工业项目），规定了办事程序及流程、相关标准及制度、监管和组织领导等详尽的工作措施。按照柯桥区“先建后验”的实施意见，企业在项目决策和建设中可以充分发挥投资自主权，相关职能部门对项目的管理重点体现在前期的统一服务和竣工后的集中综合验收上。按照项目验收合格后方可投产的目标要求，企业在项目建设中更加规范自身行为，政府在项目审批过程中进一步简化环节，政府和市场的关系得到捋顺。

第三步，全面加强项目竣工后的集中综合验收。按照“先建后验”的办事流程，企业在获得用地后，对原来前置审批事项只要依法作出承诺并经公示和备案后，项目即可“先建”。“先建”的环节极大地减少了企业取得项目前置要件所需时间，加快了项目投资落地进程，为企业抢占市场赢得了机会和时间。虽然项目审批环节被大幅缩减，办理手续简化，但不等于相关部门放松了对项目的监管，监管的重点落在严格的集中验收、责任追究等“后验”环节上，项目不达标不但不能投产，而且还要追究有关人员的责任。柯桥区在加强“后验”方面成立了相关的组织领导机构，制定了《企业投资项目不再审批试点项目综合监管验收实施方案》、《企业投资项目不再审批试点工作运作协调机制》和《开展工业投资项目建设工程竣工联合测绘实施办法》等配套管理措施。

二、绍兴市柯桥区“先建后验”的经验

“先建后验”使企业摆脱了投资项目审批繁琐的程序，在项目前期工作中投入的时间和资金大幅压缩，切实享受到了改革带来的实惠。“先建后验”作为行政审批制度改革的一种实验和示范，其中有不少经验值得学习借鉴。

一是省级层面的设计。无论是“高效审批”还是“先建后验”，都是浙江省政府直接以“红头”文件形式授权柯桥区政府开展试点。高效审批试点方面，省政府直接向柯桥区下放13项审批事项，同时要求绍兴市政府同步下放配套审批事项，柯桥区在承接省市两级审批事项后，审批权限超过市级，部分权限和省级一样。只要法律没有明文禁止，高效审批需要下放的审批权限，浙江省政府都最大力度地下放。近三年来的实践也证明，柯桥区完全可以做到“接得住、管得好”下放的审批事项。“先建后验”试点方面，省长更是亲自督办，由省审改办牵头组织实施，最大程度地实现部门之间协作联动，为柯桥区开展“先建后验”创造了宽松的外部条件。同时，省级层面制定出台的行业准入负面清单制度，也为企业自主投资提供明确指导。浙江省这种以省政府直接推动的形式，最大程度地调动和发挥了基层的积极性和创造力，破除了基层行政审批制度改革面临的阻碍。

二是扎实稳定的基础。柯桥区“先建后验”改革是在几轮扎实有序的行政审批制度改革的基础上建立起来的。市场竞争和企业发展的要求，促使柯桥区行政审批制度需要不断创新才能跟上区域经济发展的步伐。柯桥区在行政审批制度改革上，每年都有新举措，先后推行了“联审会议”、“联合踏勘”、“并联审批”、“多证联办”、“联合图审”、“模拟审批”、“联合测绘”等各部门“横向联审”的新模式，同时还构建了“1个综合性区级中心—3个区域分中心—17个镇（街道、开发区）便民服务中心—313个村（居）便民服务中心”的四级便民服务体系，构建起了全区半小时便民服务圈。这种横向联动、纵向深入的审批服务体系，为推行“先建后验”积累了经验，创造了条件。在开展“先建后验”试点之前，柯桥区先全面开展了企业投资项目高效审批省级试点工作。对于企业来讲，无论项目是备案还是核准，都要取得所有审批部门的要件才能开工建设，因此企业最关心的是整个审批流程的时间。在国家简政放权的要求下，行政审批已经尽可能做到简化高效，而有些中介机构的效率成为了拖延审批时间的症结。为推进高效审批，柯桥区及时启动中介机构管理配套改革，成立了全国第一家“中介超市”，对入驻的中介机构办理时限、收费标准和服务标准实行“三个统一”，建立健全备案管理、考核评定、清退淘汰“三大机制”，促进中介市场在竞争中健康有序发展。柯桥区这种完善的政务服务体系、高效的审批流程、规范的中介市场，为“先建后验”试点顺利开展奠定了坚实的基础。

三是完善配套的保障。第一，建立了组织领导保障。柯桥区建立了“先建后验”工作领导小组，下设办公室，办公室下设三个工作小组。区委、政府主要领导亲自挂帅，区各委办局等有关职能部门和镇（街道、开发区）政府协同配合、各司其职，有序开展项目“先建后验”的预审、公示、施工前审查、建设中监管、竣工后验收等综合协调工作。第二，建立了制度保障。柯桥区在落实省“先建后验”实施方案的具体过程中，制定了两大标准、十项制度，具体设定了项目准入标准、企业自主选择中介的依规标准，对负面清单、事前审查统一服务、前置审批承诺加备案、预审公示、集中统一验收、责任追究、中介管理等环节建立健全了具体可操作的工作制度，保障“先建后验”项目顺利实施。第三，建立了工作队伍保障。柯桥区的“先建后验”项目统一纳入行政服务中心管理，区各委办局等有关职能部门选派能力强、素质高的专人进驻行政服务中心，服务中心通过工作例会制、定期培训制、工作考核制等措施加强对工作人员的培训和管理，确保服务窗口的工作人员能够为企业提供最高效便捷的服务。

三、对我区的启示及建议

从柯桥区“先建后验”的经验看，项目审批程序越精简，政府对资源的直接配置就越少，从而市场机制作用就越明显。在当前经济发展进入新常态的时期，真正使市场对资源得到有效配置，政府就可以通过深入分析市场的表现，探索未来产业发展的方向。我区在适应新常态的过程中，面临着加快产业结构调整、推动传统优势产业升级等诸多问题。通过学习效仿浙江省开展“先建后验”改革试点工作，不仅是行政审批制度改革的有益尝试，而且是适应新常态的积极举措，更是供给侧结构性改革的创新探索。总体来讲，我区应立足实际，以自治区“8337”发展思路为统领，以改革创新为动力，以转变政府职能、提高行政效能为基础，以实现资源配置效益最大化和效率最优化为目标，通过“先建后验”试点的实践摸索，为全面推进投资体制改革、供给侧结构性改革积累经验。为此提出以下建议：

一是加大体制创新力度。改革需要创新，创新是改革的内在动力。“先建后验”的行政审批制度改革，创新之处就在于政府通过削减自身权力，为市场的开放和竞争创造有利条件。我区是以资源型产业为主导的地区，长期以来，市场结构比较单一，要适应新常态、引领新常态，最重要的就是培育和发展一个健康繁荣、统一有序的市场，顺利实现结构调整、产业升级。因此，我们在推进行政审批制度改革的过程中，“胆子要大一点，步子要快一点”，深入结合内蒙古的实际，大胆地把自己的创新理念融入“先建后验”的改革试验中，走出一条适合内蒙古的投资体制改革路子。

二是科学选择试点。“先建后验”试点工作能否顺利开展，关键的第一步是要科学合理选择试点。从浙江省的情况看，试点地区一般经济发展水平较高，当地政务服务体系建设比较完备，推行行政审批制度改革的外部环境要求较高，内部基础较好。从我区的情况看，区域的经济发展水平、基础条件、政府的服务能力有明显的差别，在试点的选取上如果能够从不同维度进行综合考虑，对政府的下一步决策会带来更多帮助。因此，建议把旗县、工业经济开发区统筹列入选择范围。旗县在“扩权强县”试点县中选取，东部、中部、西部各安排一个试点；工业经济开发区在国贫、区贫县和重点开发区中已赋予审批权的开发区中选取。

三是做好具体制度设计。“先建后验”简化了项目前期审批环节，把管理的重心转移到项目竣工后集中综合验收上，与传统的项目管理方式相比发生了很大的变化，需要政府通过再造审批流程，设计一套新的完整的制度，充分保障企业和政府双方的权利，明确相应的责任和义务。如，既要充分保障企业的投资自主权，又不能放松对限制、禁止类项目的管控，这就需要对项目准入标准进一步明确，建立“先建后验”项目准入制度，为企业自主投资划清边界。又如，按照部门原有规定，项目只有取得相关要件后，有关部门才可以为企业提供用水、用电、融资贷款等服务，这就需要建立新的制度予以保障。再如，为了保障“先建后验”起到对项目规范管理的作用，需要研究制定项目竣工集中统一验收制度、责任追究制度等，充分发挥项目验收对项目管理的约束作用。因此，政府改革牵头部门、法制部门应该积极开展有关制度的研究制定工作，为“先建后验”顺利推行提供保障。

四是提高服务水平。“先建后验”放松了对项目前置审批的管制，这就要求政府的相关部门服务进一步跟进，积极转变职能，提高服务水平。如柯桥区对企业取得土地出让前的水土保持、文物保护、矿产压覆等前置审批，改为由所在镇（街道、开发区）统一提供相关要件的编制服务，并负担编制费用。企业提出项目申请后，环评、能评、消防等前置审批全部改为企业填写承诺书向相关部门备案。因此，有关部门应从建设服务型政府的角度出发，科学制定“先建后验”办事程序和服务流程，为企业提供优质便捷的服务。

五是健全相关机构。“先建后验”改革试点涉及到多个政府部门，需要设立一个专门的领导机构统筹协调，从而有效减少部门之间的推诿、形成工作合力。严格的项目竣工验收标准要求，也需要相关职能部门联动起来，进一步加强事中事后监管。柯桥区通过建立健全“先建后验”的工作机构加强对监管的组织领导，组织上由区委、区政府、区纪委承担领导责任，横向上所有与项目审批有关的职能部门协作配合，纵向上区政府、镇（街道、开发区）政府上下联动，实现了对“先建后验”试点工作的综合协调、工作考核、项目预审公示、项目建设过程监管、项目竣工集中验收等的全方位综合监管和服务。因此，建议我区准备开展“先建后验”试点的旗县、开发区应提前做好组织机构的筹备工作，明确分工和责任，扎实做好前期准备工作。

六是扎实打好工作基础。浙江省经济发展水平、市场化程度都比较高，企业对市场的反应敏锐，对政府保障投资效率的要求高。与之相应，柯桥区政府通过几轮行政审批制度改革积累了大量经验，建立了非常完备的政务服务体系，从实现高效审批到“先建后验”试点，工作一步步扎实有序开展，打下了良好的硬件和软件基础。因此，建议我区准备开展“先建后验”试点的旗县、开发区，应扎实做好前期基础工作，抓紧完善试点政务服务体系建设，建立一套科学完整的项目高效审批办理流程，为“先建后验”打造一个扎实的运转平台。

（作者系内蒙古自治区发展改革委副主任）

责任编辑：杨再梅