论预算执行法的能动激励属性

汪湖泉

【摘要】唐代漕吏治理有效模式的成功经验在于调动漕运官吏的主观能动性，敦促其以自我激励的方式纠正执行行为的偏差。充分借鉴唐代的漕吏治理经验，创造式建立预算执行法的能动激励机制是国家预算法实施机制对当前预算法参与式变革的最佳呼应，也是新时期政府预算法治责任实现的关键步骤。

【关键词】漕吏治理 预算执行 法律激励

【中图分类号】D909 【文献标识码】A

官品和俸禄：唐代漕运法的激励失灵

唐代的漕运官吏，一方面处于唐代漕运法行政集体的较低等级，需承担大量的行政杂务，是漕运法得以实施的主要执行力量。另一方面，他们又处于官与民之间：虽为帝王差遣，却无荣禄之进望；虽无流官品秩，却有征敛之职守。身份的多重性导致他们成为掌握漕运法信息完整度最高的一个群体，同时也是最有可能利用漕运法的执行为己谋利的群体。事实也是如此，在唐代的漕运法发展中，漕运官吏徇私的问题确实曾严重影响到漕运法的执行效率。到唐宣宗大中年间，“漕米岁四十万斛，其能至渭仓者，十不三四。漕吏狡蠹，败溺百端。官舟之沉，多者岁至七十余只。”①每年的江淮漕米，能运抵渭仓完纳的，不到四成，可见漕运官吏的徇私和不作为对唐代漕运法的执行带来的损耗之重。

漕吏舞弊，可以说是漕运官吏因承担大量具体漕运执法事务而掌有信息优势使然，也可以说与唐代中后期中央政府对地方官员的监控能力下降有关。但是，真正促使漕运官吏利用这些外部条件作出舞弊行为的，仍然是他们的行为动机。反言之，唐代漕运官吏舞弊泛滥的根源在于唐代漕运法存在激励失灵。漕运官吏作为中央政府的代理人，代表其行使漕运法的执行事务，其个体目标与漕运法整体目标之间必然会存在偏差。这种目标偏差反映到漕运官吏的个人行动中，就会表现为漕运官吏因为受到双重目标的影响而不能进行充分的自我激励。唐代中央政府与漕运官吏之间的 “委托—代理”关系因为“当事人之间的目标不一致以及信息的分散化”而导致执法效率低下。②

唐代的漕运官吏分为两类，一类是具有漕运使职的官员，一类是没有漕运使职的胥吏和“临时工”。唐代漕运法对这两类漕运官吏分别表现出不同类型的激励失灵。

首先，漕运使职官吏的激励失灵源于官品等级。漕运官员承担使职，即具有漕运法上的“使职差遣”，③但是就其漕运使职本身而言，并不具有品秩。唐代的官职法令所规定的官位种类有四种，分别为职事官、散官、勋官以及爵号，官员的俸禄与升迁依据“惟职事一官”，④使职既不属于正式官名，更不是俸禄与晋升的依据。漕运使职官吏所担负的漕运法执行任务并不能直接带来利益，其对漕运法的认同感自然不会太高。

其次，漕运吏民的激励失灵源于无荣禄。漕运吏民包括政府机构中不能判补的番官、从事杂役的杂任以及应付征调而督船行纲的平民。这些人在身份上并非士人，甚至许多番官和杂任还具有官奴的身份。漕运吏民对漕运法执行的参与多是由于身份或者劳役的制约，完成漕运法执行任务并不能给他们带来收益，故他们对于漕运法的目标认同感在漕运法的执行主体中是最低的。

总体上看，唐代漕运法的执行尽管主要依赖这两类漕运官吏，但是其法制本身却缺乏相应的激励机制，导致这两类漕运官吏的执行行为与漕运法的目标价值存在严重偏差，漕运法效率便大打折扣。

定向和能动：唐代漕运法的激励变迁

为了解决漕运法的激励失灵所造成的漕吏舞弊，唐代的历任皇帝及其信任的财相们采取了多种措施予以应对。按照措施的效果来划分，自然有失败教训和成功经验两个方面。

首先，失败教训以“严刑治漕”和“长定纲”两种措施为典型。“严刑治漕”是元和年间转运使王播所兴起的漕吏整顿运动，其后任的皇甫镈、柳公绰等人也沿用此法，并进一步细化。“严刑治漕”以漕额指标的完成情况作为定罪量刑的依据，一旦漕运的折耗达到相应的额度，行纲人员就需被处以相应的刑罚。“严刑治漕”并没有带来漕运吏治的改善，反而使得漕吏舞弊变本加厉，漕运完纳比例每况愈下，漕运沿途百姓也更受盘剥之苦。至太和初年，漕运每岁完纳不足三成，运至关中的租米还掺杂大量的沙土。百姓因不堪苛政之苦而普遍抵触漕运，每年因此而处死的人不计其数，甚至“不待覆奏”。⑤“严刑治漕”至此宣告破产。如果说“严刑治漕”以漕运额作为惩罚标准，那么开成初年施行的“长定纲”措施则将漕运额作为奖励的标准。“长定纲”将漕运“清强官”的升迁与漕运额挂钩，以这些漕运官员累积完纳的漕运物资额度为限，完成十万钱的就可以升一级，累积行纲达十年以上的，就可以升任县令。但是“长定纲”不仅没有解决漕运的低效问题，反而因“命官不以材”而破坏了职官法令秩序。不久，“长定纲”措施也被废止。

从漕运法的激励进路上看，尽管这两种措施对漕吏群体采取相反的利益刺激形式，但是它们都试图通过单一的、量化的机械激励手段来强制激励对象扭转目标偏差。这两种法律激励方式都没有全面认识漕吏激励失灵原因的复杂性和多元性，而只以漕运完成额作为量化激励标准，将法律激励方式集中成为“定向激励”。⑥这种“定向激励”只关注于解决激励失灵所造成的形式问题之一部分，无力应对激励失灵的其他影响因素，激励对象自然无法获得正确和充分的法律引导，其自我激励从而也无法实现。

其次，成功的经验以刘晏改革与裴休改革为典型。与前述的定向激励措施不同，刘、裴二人的漕吏治理措施并不以漕运额作为激励指标，他们的措施更加注重对漕运官吏的工作积极性的调动。刘晏自宝应二年开始进行漕运法改革，其最为重要的措施之一，就是建立起行政效率极高的专业化漕运组织。刘晏并不设立行政指标强制其属下部吏严格遵循，而是通过多元化措施实现对漕运官吏的能动性激励。他一方面对漕运官员的遴选严格把关，所选官员“皆新进锐敏，尽当时之选”，通过提高漕运官吏的行政专业性来降低其对行为目标偏差的依赖性。另一方面则分别对“士人”与“吏”进行不同激励，以“检核出纳”等职事委于“士人”，以“奉行法令”的职事委于“吏”。⑦刘晏的措施不仅全面认识到漕运法对漕吏激励失灵的动机根源，而且有意识地对不同的漕吏群体采取针对性激励方式，以调动个体的主观能动性为激励目标，最终达到“人人劝职”的效果，漕运法由是大兴。但是，刘晏并未将其激励措施具体化为法制形态，以至于其遭构陷而罢殁之后，继任者鲜有能遵循其激励措施之精髓。

到大中年间，由于正确激励措施的长期缺位，漕吏徇私日益恶化，刘晏改革所立之漕运法已经被毁殆尽。此时，裴休接受唐宣宗的委托担任转运使，他在总结刘晏之成功经验与王播之失败经验的基础上，采取三个措施治理漕吏。其一是对漕运僚佐与州县官吏的责任进行明确划分，通过不同的漕运执法责任实现对不同类型漕吏的激励。其二是将每年的漕运佣金全部划归吏民，这也解决了吏民最为关注的利的问题。其三则是将此次的改革方案具体化为新漕运法，“凡十事”，以法制的方式将能动激励措施固定为漕运法的激励内容。裴休的措施准确抓住了漕吏徇私的激励失灵动因，获得相当不错的制度效果，其在任三年顺利转漕租粟一百二十万斛，“无合升沉弃”。⑧

如果将漕运法的执行视为一种基于漕运执法权的“委托—代理”契约，那么皇帝和转运使就是委托方，漕运官吏则属于代理方。漕运官吏以执行漕运法契约所规定的责任来换取相应的利益对价，其责任规范和利益规范是相辅相成的。所以针对漕吏的激励失灵反映在漕运法上，不仅体现为利益分配不均衡，也体现为责任规范不明确。在二者的共同作用下，漕运法的执行主体在行使权力的行为时出现能动性和导向性的双重不足，执行主体的行为目标偏差由此而产生，漕运法的实施效果也因此而降低。刘晏和裴休意识到漕运法执行中“利、责、权、效”四者的互动关系，并且遵循这种互动关系，对漕运官吏的收益规范和责任规范进行改造，通过责任和收益的双重法律激励来调动漕运官吏的能动性向符合漕运法目标的方向发展，最终恢复漕运法执行权的行为目标与法定目标之一致，漕运法的实施效果由此而获得提升。

相较之下，“严刑治漕”和“长定纲”措施的制定者，只看到漕运法利益分配不均衡与执法效果之间的同态趋势，却忽视了二者之间的传导关系，故其所采取的“定向激励”方式试图用量化的效果指标来建立单一的激励渠道，漕吏在收益改变的前提下所进行的行为改变，并不以漕运法的共同目标为导向，而是以量化的效果指标为导向，这就形成另外一种向度的激励失灵，故其相应措施的失败也就在所难免。

能动激励：唐代漕运法吏治整顿的当代启示

我国当前预算执行实践中普遍存在“逆向软预算约束”，⑨其根源在于晋升激励导致官员行为目标与预算法的价值目标出现偏差。这种目标偏差的形成机理与唐代漕运吏治问题相同。新《预算法》采取定向激励方式，在第十章“法律责任”中以列举式规范量化预算执行的效果指标，并将这种指标体系与预算执行主体的晋升利益直接挂钩，一旦预算主体达不成相应的效果指标，则需承担行政责任或者刑事责任所带来的利益损失。这种定向激励模式存在两个问题，一是即使量化的效果指标可以完全表达预算执行法所应有的公共利益导向，由于责任规范和权力约束的不足，这种将利益规范与执行效果直接挂钩的方法并不能调动预算执行主体的能动性，其激励途径不是通过自我激励来实现的。二是量化的效果指标不可能全面概括预算执行法的全部价值目标，而且预算执行的客观环境总是处在动态变化之中，量化的效果指标与预算执行法之间的目标偏差是必然存在的，故列举式禁止规范就好比“按下葫芦起了瓢”，容易陷入顾此失彼的激励窘境。总之，以定向激励模式为主的预算法执行责任规范无法应对软预算约束中的官员激励失灵。

我国当前的预算执行法兼顾“内部预算权分配关系”和“外部预算权分配关系”，⑩强调预算法的实施中赋予公民主动性的参与权利，其价值目标是通过实现公民对预算执行的参与权，来督促政府的执行行为与社会整体利益保持最大化的一致。建立预算执行法对政府官员的法律能动激励机制，可以满足预算执行法对此种价值动态的适应需求。就今天具有预算执行责任的官员而言，其在预算执行法上德定位与唐代的漕运官吏具有共同点，即都是国家权力所有者的预算执行权代理人。尽管国家所有权归属已经发生翻天覆地的变化，唐代的漕运法制执行目标也显然不代表社会整体利益，但是预算执行者的这种代理角色及其因激励失灵而出现的个体目标偏差却是相同的。因此，以社会整体利益为预算执行的目标导向，充分借鉴唐代的漕吏治理经验，注重与公民预算参与权实现方式的衔接，创造式建立预算执行法的能动激励机制，是国家预算法实施机制对当前预算法参与式变革的最佳呼应，也是新时期政府预算法治责任实现的关键步骤。

首先，预算执行法的能动激励须以社会整体利益为根本目标。我们国家权力归全体人民所有，预算执行的激励目标与社会整体利益最大化相契合，是预算执行法律激励的正当性前提。在对社会整体利益最大化的追求下，我国预算执行法律激励创新应当遵循两各层次的具体价值目标。一是要实现对社会公共需要的最优化满足。预算执行主体根据国家权力机关的授权，以宪法、预算法以及其他预算法律法规为行为规范，对人民共有的公共资源行使占有、使用与处分的行为，确保人民群众公共需要最大化。二是要实现公共财政资源的分配正义。就预算执行权的实现形式而言，其是通过对公共财政资源的计划性分配实现资源配置的公平性与执行行为的效率性之平衡，最终实现公共资源分配格局的合理和分配结果的正当。

其次，预算执行法的能动激励须兼顾责任规范和绩效规范的综合应用。唐代漕吏治理的激励措施对于我们重构当前的预算执行具体法律激励规范具有十分重要的借鉴意义。充分调动预算执行主体的主观能动性，使其以自我激励的方式时刻注意保持执行行为与预算法公共利益目标的一致性，从而在执行效果上既实现预算指标，又注重分配正义。

一是能动性的责任激励规范应当突出预算执行法律责任的集体性和终身性。现行《预算法》的责任追究方式大多以负有预算责任的政府机构的“主管或直接责任人”作为责任承担者，然而我国《预算法》第二十三条至第二十六条所规定的预算执行权主体却是各级政府及其组成部门。这种对政府集体责任模糊化的规范方式，事实上仍然是受到行政科层制下对领导权力的依赖性之影响，既不利于调动作为预算执行主体的政府部门整体的能动性，也违背了《预算法》第十七条所规定的“相互制约、相互协调”的预算执行原则。因此，我国的预算责任规范体系必须赋予政府或者部门以健全的法律拟制人格，增加对预算执行机关的集体性责任规范。

二是能动性的利益激励规范应当突出预算执行权力约束的多样性和公开性。对于预算执行法而言，承担责任的个体不仅仅是一双依据预算和法律照准执行的手，更是具有多元化需求的心。因此，预算执行的能动激励在构建利益激励规范时仍需注重除晋升以外的其他要素对执行责任个体行为的影响，并设计相应的配套激励方案。同时，我们必须意识到，预算执行法中的利益激励措施必然涉及相应的公共财政资源分配方式，这种分配方式应当符合我国相应的财政支出规范和行政晋升规范等法律法规的约束，更应当具有明确地激励途径和分配比例，并应予以公开透明的激励程序，以实现内部激励和外部监督的衔接。

（作者为华东政法大学法律史专业博士研究生）

【注释】

①⑧（宋）王溥：《唐会要·卷八十七·转运盐铁总叙》，北京：中华书局，1955年，第1594页。

②[法]让·雅克·拉丰，大卫·马赫蒂摩：《激励理论（第一卷）：委托-代理模型》，陈志俊等译，北京：中国人民大学出版社，2002年，第4页。

③赖瑞和：“唐代使职的定义”，《史林》，2012年第2期，第48页。

④⑤⑦（宋）欧阳修，宋祁：《新唐书·陆贽传》、《新唐书·食货三》、《新唐书·刘晏传》，北京：中华书局，1975年，第4921页，第1371页，第4795页。

⑥丰霏：“法律激励的理想形态”，《法制与社会发展》，2011年第1期，第143页。

⑨周雪光：“‘ 逆向软预算约束：一个政府行为的组织分析”，《中国社会科学》，2005年第2期，第133页。

⑩蒋悟真：“中国预算法实施的现实路径”，《中国社会科学》，2014年第9期，第125页。

责编 /丰家卫（实习）