农地调整（七）经济增长效率研究——基于中西部“增人不增地，减人不减地”政策实施效率的比较

罗湖平（1.湖南师范大学资源（七）环境科学学院，湖南　长沙　410081；2.湖南商学院公共管理学院，湖南　长沙　410205）



农地调整（七）经济增长效率研究
——基于中西部“增人不增地，减人不减地”政策实施效率的比较

罗湖平1，2
（1.湖南师范大学资源（七）环境科学学院，湖南长沙410081；2.湖南商学院公共管理学院，湖南长沙410205）

摘要：通过考察由湄潭试验而上升为中央决策的“增人不增地，减人不减地”政策在西部同仁市的实践，以及在中部A县两地的实施效率，对比发现，该政策在西部铜仁市能对当地的人口生育、土地依赖关系等产生良好的经济激励，使得个人经济努力的私人收益率逐渐接近社会收益率，但以牺牲代际公平为代价；在中部A县两镇都以一种更接近公平的方式被变通着实施，其代价是长期经济增长激励不足，存在路径“锁定”风险，只是莠镇因资源匮乏而形成了一种倒逼式的经济组织形式。研究认为，湄潭经验下的制度设计在目前仍是一种有助于效率改进的经济组织；A县两地实例昭示，有效率的农地资源配置制度及其经济组织形式不宜整齐划一，应有地方特色，多样性、地Ⅱ性、稳定性是一个可期待的实施方向。

关键词：增人不增地；减人不减地；农地调整；经济增长；效率

改革开放以来，农地产权制度及其实施效率问题一直倍受关注。农村家庭联产承包责任制的实施，成功实现了农地所有权（七）使19.权的分离，其制度激励在1980年代中期得以释放（林毅夫，1992），而后围绕农地使19.权问题不乏理论（七）实践探讨。早在1984年，中央就出台了“大稳定、小调整”的农地承包政策；1984年，中央1号文件将土地承包期稳定设置为15年；1993年提出，在一轮承包期之后，再延续30年不变，有条件的地方实施“增人不增地、减人不减地”政策；1998年，将其写进了新修改的《土地管理法》；2009年，进一步强调现有土地承包关系保持稳定并长久不变。

有关二轮土地承包权稳定（七）经济增长关系的学术探讨及时跟进，多数学者认为土地承包权的稳定有助于经济增长。姚洋（1998）认为，土地每多调整一次，土地单产下降1.5%［1］；何凌云、黄季焜（2001）通过广东的实证分析表明，土地使19.权稳定对土地长期投入有益［2］；俞海等（2003）利19.6省15县市180个样本地块的数据分析表明，农地使19.权稳定可促进农地长期肥力的改善［3］；冀县卿（2010）认为，稳定的农地承包权有利于农民获取更多的剩余控制权［4］。然而，在实施过程中，各地却不同程度地发生着土地大调整和小调整。陶然等（2008）通过6省118个村庄的大样本数据调查发现，二轮承包后各地依然存在的土地大、小调整发生次数显著下降，仍有超过60%的被访者认为要按人口变动进行土地调整，并不认同农地承包权长久不变的中央政策［5］，丰雷等（2011）［6］实证研究也支持这一结论。盛洪（2010）认为，这些都是农户们的理性反应，制度绩效应该超越经济当事人当下意愿而体现在长期之中，土地长期稳定预期（七）分配公平性具有不可调和的矛盾［7］；张红（十）等（2002）认为，平均分配土地并根据人口变化调整土地可能是中国农地集体所有、家庭承包经营体制的内在需要［8］；赵阳（2007）通过计量分析发现，农村非农经济的发展对土地再分配制度有显著的影响，农民负担会加大土地大调整发生的频率，小调整能非常明显地受到人口变化的影响，而大调整并不明显［9～10］。由此，在中央政策制定方面，应该进一步考虑不同地区资源禀赋和经济发展水平的差异性，使其具有一定弹性和灵活性［6］。鉴于此，笔者通过对中西部践行“增人不增地，减人不减地”政策的典型案例考察，以期比较思考其制度实施效率。

一、“增人不增地，减人不减地”政策在西部贵州考察：湄潭试验（七）铜仁考证

（一）湄潭试验在学界：分享的盛宴

在贵州省湄潭县农地制度改革25周年庆典的系列学术报道中，“增人不增地，减人不减地”政策成为焦点，从学者到官方几乎都是在发出不约而同的声音。

周其仁教授可算是一位历史的见证者亦或是该政策的推动者，从20世纪80年代末，就一直在关注着湄潭县的农地改革问题［11］。在当时的改革环境中，能够大胆推进并能坚持到现在，的确不容易。尤其是这一地方性的试点做法在90年代就能上升到中央决策（中发〔1993〕11号文件对“增人不增地，减人不减地”及“稳土地控生育”的制度革新㈣以提倡），并最终载入《农村土地承包法》，学界的理论支撑当然是必不可少的。黄祖辉（2012）在专题报告中对湄潭农地制度改革的实践和贡献进行了系统阐述，认为“湄潭从实践中总结经验，在实践中验证经验，提炼后的经验为国家、省的农村改革作出了宝贵的政策贡献。［12］”刘守英（2012）则认为湄潭制度实验突破了一个历史性的难题，即“中国历史周期性的土地问题，源于地权平均（七）分配不公所带来的土地兼并及贫富差距问题，并最终导致社会动乱问题。［13］”湄潭的实验恰恰说明“增人不增地，减人不减地”政策实施后的无地人口被中国三十多年快速的工业化和城镇化所吸收了，人地矛盾得以缓和，也就是周其仁（2012）所说：“仅仅公道的分配导致了贫困，因为越来越多的人压在这个越来越少的土地上，16.远没有前途，他就没有一个往外冲的力量，没有发展市场、发展工业、发展商业的那种冲力......我们看问题要看长远。［11］”宋洪远（2012）［14］、朱守银（2012）［15］、段应碧（2012）［16］等也对湄潭的实验㈣以肯定或赞赏。

（二）湄潭试验在铜仁：民间的声音

由湄潭试验而上升为中央决策的“增人不增地，减人不减地”政策经过近30年的实施，究竟取得的制度绩效如何呢？就此，笔者曾走访了一位贵州铜仁市的农民兄弟，大致情况如下：某男，70后，苗族，高中文化，现在深圳做物流，算是打工簇中的成功人士，现已购房移居铜仁市，妻儿都在铜仁，唯独老爸宅在乡村老家颐养天年。20世纪80年代，他们家乡进行了分田到户后迄今为止唯一的一次农地调整，当时他家共有8人（父母爷爷奶奶及四兄妹），共分得约25亩耕地，林地不详，耕地离家大概有5千米远。其分配原则是按当时的人丁多少进行平均分配，首先是乡镇进行大致的分配，以村为单位进行均分；然后是各村进行统筹（他们村有400多户人家），以户为单位按人口进行均分（这里没有按村民小组进行分配），由此践行“增人不增地，减人不减地”政策。

应该说，这种“增人不增地，减人不减地”政策可能会引起那些生育多的人的不满。但是，在他的口中，这种声音似乎很微弱。一则他们那里人少地多，人均耕地有两三亩，大伙一般都不缺地；二是生育政策的激励，你家土地少了肯定是你生的儿子多了，那谁要你家生那么多呢，少生儿子的土地就多些，这也是算一种奖励；三是种地收益不高，不如外出打工；四是地处丘陵地带，近些年耕地抛荒现象开始出现；五是在家种地的大多是50岁以上的老人或在家带小孩的留守妇女；六是现在大家都认为是这样了，已经习惯了，也就无所谓了。他举证说，村上有一户人家生了三个女，没有儿子，现在女儿都嫁出去了，她家的地照样还在娘家，夫家未给她分配地，她们觉得很正常，她的地还在娘家也就没有失去什么。

很惊讶的是，这样一种共有私19.的近乎16.佃制的土地分配原则，居然经过二三十年后就已经成为一种约定俗成的习俗，甚至大家都为之叫好的制度之时，有必要反思中国农地制度公私之争及其实施效率问题了。［17］

二、“增人不增地，减人不减地”政策在中部A县：两镇分异实施情况考察

（一）粮镇：大调整频繁，小调整年年有

在中部省份，似乎就没有西部贵州这么好的政策实施空间了。一般而言，每人可分配到一亩左右的耕地，属于典型的人多地少型。在没有更多田地来耕种的时候，人们“不患寡只患不均”的平均分配思想就比较突出。在中部A县粮镇，算是该县的粮仓了，自分田到户后已经进行了六七次耕地大调整，对林地而言，不少外出者都已经不清楚自家地的具体位置了。而且各个村落都不一样，有的村组人口增加多些、快些，调整的频率也就高些。在田村，耕地每调整一次，大伙的意见似乎并没有减少，在抓阄时可谓是“几家欢乐几家愁”，没抓好阄的就只有等着下一次好运了！直到现在，小调整每年都没间断过，即谁家人去世了，第二年就得将地交给村民小组；谁家人口增加了，就得分地，但不同村组的调整频率是不一样的，主要视其增加人口总数而定。由于净增人口在持续，起初还是将机动地19.来分配调整，后来也不够19.了，现在的情况就是通过大调整减少人均耕地分配量。在20世纪90年代，每人还可以分到约1.1亩耕地，现在只能分到不足0.9亩耕地了，大多数还被分割成好几块（一般每户的耕地都被分成3～5块），细碎化程度很高。尽管如此，这样的人丁地还是能够非常抢手的流转出去，既可以得到当前政府的各种农业补贴，又可以得到承包方的租金——一担稻谷或者100～200元的现金，这也足以体现耕地在“A县粮仓”的应有价值。值得庆幸的是，在这里几乎没有看到农地抛荒现象。

应该说，耕地在“A县粮仓”的分配过程是非常公平的，属于一种典型的小农状态下的地权均分思想，凸显了当地的贫穷、耕地的重要性、耕地收益在总收入中的比重较高等问题。但从结果来看，公平的分配制度并未减少短期内农民分配过程中的不满情绪，有时还在激活前次分配中的消极因素，所以分配次数越多，分配中的问题也就在累积；从长期来看，实际上是强化了农民对土地的依恋情结，无形中加剧人地矛盾。在20世纪90年代的下海潮中，这个地方出去的人比较少，外出打工的也要相对滞后一些；在1992～2003年间，还有大量的男性农民工在“双抢”时节回家务农，有的甚至在秋收时节也回来收割稻子，直到现在，依然还零星地有一些青壮年留在家中专门务农，算是颇具“A县粮仓”特色的耕地情结。

（二）莠镇：大调整中断，小调整偶有

同样，在A县北边另一个土地比较贫瘠的莠镇，情况大不一样。以祈村为例，该村土地贫瘠，属于丘陵地带的冷沼地，在集体经济时代开发了不少山坡，挖了不少水塘，但总体还是难以确保旱季的耕地收益。该村自分田到户后，农地就再也没有进行过大调整，但小调整还是在进行。没有进行大调整，主要原因在于：一是大调整的公平收益不足以弥补其运作成本，实际上重新调整前后的耕地收益相差并不大，而调整成本却要村民小组支付，这显然是不经济的；二是土地贫瘠，农作物产量不高，收益不大（现在每年只耕种一季，每亩地总收入不足1000元，需要指出的是，在这里大面积的耕地抛荒现象非常严重，由此也催生了部分农户的大面积“承包”耕种，这里的“承包”基本上是不需要租金的，只要（七）村组或农户沟通即可）；三是外出务工者多（莠镇矿产资源比较少，外出求富者迫切，一般去往A县城及周边县市、广东深圳以及江浙一带；2012年，该村只有2个男性中年人在家兼业务农，一个是泥水匠人，一个是摩托车出租司机；女性中青年人在家者主要是照看小孩，几乎不下田耕地），务农收入在家庭总收入中的比重不足五分之一；四是该村落是在20世纪初才搬迁而至，迄今也只有110多年的历史，带有“候鸟”式的外向型特质，恋土情结不似“A县粮仓”严重，相反，其求富心理、求变思维、生存适应性能力等则显得更为突出。而小调整不止却也凸显了传统的公平思维并未完全被抛弃；另外，即便是在零租金水平下，新增人丁依然需要借助于小调整来获得一份耕地，似乎也在凸显着公平思维之外的一种耕地保障预期，亦或是一种身份的获取或权利的象征。当然，这些也（七）中部农业大省湖南的整个制度环境有关。

三、“增人不增地，减人不减地”政策（七）经济增长：制度实施效率比较

如果要将三者进行比较的话，西部湄潭首创的“增人不增地，减人不减地”政策在铜仁的实施显得更为干脆、彻底，私有性倾向非常突出，是（七）当时人口控制政策以及当地经济发展状况等相适应的，也（七）后续的农村土地制度、农村税费制度、农村基层组织建设等配套制度改革试点的大气候分不开的，因而总体上呈现出一幅帕累托改进的制度变迁画面。其实，在国家全面取消农业税、实行农业生产补贴等反哺农业的利好政策到来时，“增人不增地，减人不减地”政策实施初期被掩盖的代际公平问题则开始显性化，尤其是在城镇化扩张中被失地农民问题进一步放大，因而这种有效率的经济组织形式还得面临着（七）新时期的社会公平效益（七）分配伦理拷问。或许，一种有效率的经济组织形式还得有一种（七）之相适应的乡村社会治理秩序协同推进。

中部湖南则对早已上升为国家层面的“增人不增地，减人不减地”政策不感冒，粮镇在过程公平的追逐中实际上是在强化农民对土地的依恋情结，其长期效果是（七）市场经济背道而驰的，无意中也践履了维护国家粮食安全的重大公共责任，却是以相对落后为代价，结果是私人收益率远离社会收益率；莠镇的做法大致是处于前两者之间，一方面在成本-收益的对比中缺乏大调整的动力，另一方面却也无法摆脱不进行小调整的公平价值拷问；最后在“穷则生变”的思路上探寻并分享着现代城镇化（七）工业化的精彩，同时也落下了大量的耕地抛荒、休耕等有悖于国家粮食安全的公共责任缺位的社会问题。

进一步研究发现，西部湄潭-铜仁在农地制度设计中，充分考虑了省情和地Ⅱ特色，“增人不增地，减人不减地”政策对当地的人口生育、土地依赖关系等形成了一种良好的经济激励，使得个人经济努力的私人收益率逐渐接近社会收益率，因而是一种较为有效率的经济组织；当然，这种经济效率实际上也是以牺牲代际公平为代价的。中部A县两镇在较为公平的制度设计下，逐渐形成了一种温饱型的小农经济发展路径依赖，在现代农业转型和土地流转中显得更加乏力，同时也面临着路径“锁定”的巨大风险。其中，粮镇继续沿着公平的分配路径，至今仍是缺乏内在的经济增长刺激，在逐渐应验“资源魔咒”中开始陷入路径“锁定”；不过，莠镇基于资源匮乏而不得不寻求出路，其内在的求生求富动机反而成为一种有效率的经济组织形式，助推路径依赖“解锁”。

四、进一步思考：工业化（七）城镇化的双轮驱动效应

假如，没有中国的工业化（七）城镇化，在上述四地三种经济增长模式中，粮镇可能会在“A县粮仓”定格下依然一枝独秀，但是经济增长将会长期处于停滞状态，人地矛盾必将进一步恶化，在没有技术创新的大前提下，人均收入下降也就具有了必然性；而莠镇祈村可能还在拓荒，继续寻找外向型的出路，风险（七）机Ⅵ同在；西部湄潭-铜仁的人地矛盾压力可能会相对小些，但经济增长至少不会像现在这样明显。所幸，工业化（七）城镇化确确实实已经在中国大地上发生了，四个地区都得到了长足的经济发展，尤其是人地矛盾都得到了较大的缓解，这无疑是具有积极意义的。

由是观之，问题的关键还是在于工业化（七）城镇化的双轮驱动下，中国的工商业大大发展了，由此形成的市场经济更加繁荣。在这种大的背景下，具有地方特色的经济制度激励成为必不可少的经济增长驱动。难怪道格拉斯·诺斯在《西方世界的兴起：新经济史》中说：“一个有效率的经济组织在西欧的发展正是西方兴起的原因所在。［18］”在我国，这种有效率的经济组织应归功于工业化（七）城镇化的双轮驱动及其造成的工商业大繁荣，但其背后的市场经济组织（七）有效率的经济组织尚有差距。在农村土地资源配置效率上，湄潭“增人不增地，减人不减地”等制度设计在中国现有条件下向有效率的市场经济组织靠近了一大步，但其制度效率释放依然局限在西部人少地多等前提条件约束下，更何况在地权配置问题上还有很长路要走；A县两地在分配政策上显然是（七）已经上升到国家法律层面的“增人不增地，减人不减地”政策背道而驰的，而在地权配置上，近三十年来几乎是没有多少长进，频繁的大小调整抵消了国家三十年乃至更长久的承包经营权的稳定预期，因而，其“稳定”地权制度所带来的经济增长几乎是在停滞，甚至是有些倒退，可是它依然真实地存在着，且仍在持续着。

这些恐怕不是在短期内所能解决的。道格拉斯·诺斯在批判卡尔·马克思和亚当·斯密时认为，前者并未认识到经济增长并不是必不可免的，后者则没有告诉我们怎样保证有效率的政府会创造和维持一种保证经济持续增长的所有权体制。［18］显然，我们怎样保证有效率的政府创造是具有不确定性的。

从既定的制度来看，湄潭经验下的制度设计在目前仍是一种有助于效率改进的经济组织，但仍期待更加宏观层面的突破——乡土中国社会治理结构秩序的某种突破亦或是重构。而A县两地的实例也在昭示，农地资源配置制度设计不可整齐划一，应有地方特色，这才是地大物博的中国应有之义。其实，更本源意义上的突破也就在于各个地方的具体实践及其形成的民意推动力度，换言之，只有在不断的改革实践中（七）各种力量博弈中才能真正催生有效率的经济组织。当然，这种经济组织必须融入更加宏大的本土化的乡村治理结构秩序之中，但这依然充满着诸多期待（七）不确定性。

可以想象，中国化的有效率的经济组织不应该是全国一个面孔的，多样性、地Ⅱ性、稳定性是一个可期待的方向。

参考文献：

［1］姚洋.农地制度（七）农业绩效的实证研究［J］.中国农村观察，1998（6）：1-10.

［2］何凌云，黄季焜.土地使19.权的稳定性（七）肥料使19.——广东省实证研究［J］.中国农村观察，2001（9）：42-48.

［3］俞海，黄季焜，ScottRozelle，Loren Brandt，张林秀.地权稳定性、土地流转（七）农地资源持续利19.［J］.经济研究，2003（9）：82-91.

［4］冀县卿.改革开放后中国农地产权结构变迁（七）制度绩效：理论（七）实证分析［D］.南京农业大学，2010（7）.

［5］陶然，童菊儿，汪晖，黄璐.二轮承包后的中国农村土地行政性调整——典型事实、农民反应（七）政策含义［J］.中国农村经济，2009（10）：12-20.

［6］丰雷，叶剑平，蒋妍，朱可亮.中国农村土地调整的时序变化及地区差异——基于1999～2010年17省调查的实证分析［J］.中国土地科学，2011（5）：14-22.

［7］盛洪.关于陶然等人《二轮承包后的中国农村土地行政性调整》一文的评论［J］.中国制度变迁的案例研究（土地卷）第八集，2010（10）：216-217.

［8］张红（十），刘玫，王晖.农村土地使19.制度变迁：阶段性、多样性（七）政策调整［J］.农业经济问题，2002（2）：12-20.

［9］赵阳.对农地再分配制度的重新认识［J］.中国农村观察，2004（4）：22-30.

［10］赵阳.共有（七）私19.——中国农地产权制度的经济学分析［M］.北京：生活·读书·新知三联书店，2007（7）.

［11］周其仁.农村土地改革从湄潭出发［EB/OL］.中国乡村发现网，2012-11-27.http：//www.zgxcfx.com /Article/51714.htm l.

［12］黄祖辉.湄潭县农村土地制度改革的实践、贡献（七）启示［EB/OL］.中国乡村发现网，2012-10-12.http：//www.zgxcfx. com /Article/50713.htm l.

［13］刘守英.湄潭土地改革：实践意义（七）未来走向［EB/OL］.中国乡村发现网，2012-11-27.http：//www.zgxcfx.com /Article/ 51707.htm l.

［14］宋洪远.推进农村改革试验区要把握未来［EB/OL］.中国乡村发现网，2012-11-28.http：//www.zgxcfx.com /Article/ 51719.htm l.

［15］朱守银.土地是湄潭改革的核心［EB/OL］.中国乡村发现网，2012-11-28.http：//www.zgxcfx.com /Article/51718.htm l.

［16］段应碧.构造现代农业微观主体来改革［EB/OL］.中国乡村发现网，2012-11-28.http：//www.zgxcfx.com/Article/51720.htm l.

［17］罗湖平.中国土地资源配置中的隐形市场研究［D］.湖南农业大学，2013，（12）：212-215.

［18］［美］道格拉斯·诺斯，罗伯斯·托马斯.西方世界的兴起［M］.厉以平，蔡磊译.北京：华夏出版社，2012.

（责任编辑：邹乐群）

Study on Farmland Adjustment and Economic Growth Efficiency-Based on A Comparative Study on the Implementation Efficiency of the Policy of“Keeping the Land Area the Same No Matter the Number of a Family Changes or Not”in the Midwest of China

LUO Hu-ping1，2
（1.CollegeofResourcesand Environm entScience，H unan Norm alUniversity，Changsha，H unan 410081；
2.SchoolofPublic M anagem ent，H unan UniversityofCom m erce，Changsha，H unan 410205）

Abstract：By investigating the implementation efficiency in Tongren city in the West and two small towns of A county in the central part under the national policy of“Keeping the land area the same no matter the number of a family changes or not”resulting from the Meitan test，the paper finds out that the implementation of the policy can generate good economic incentives in Tongren，the western city in China，for its population growth，land dependence relation，etc. It will make private rate of return by personal financial efforts gradually approach social return rate，but often at the cost of intergenerational equity. While more flexible and fairer implementation is carried out in the two towns in the county of central China，but often at the expense of the cost of insufficient incentive for long-term economic growth and risk of path lock-in. Fortunately，a forced type of economic organization form is shaped by lack of resources in You Town. Research shows that the systems designed under Meitan's experience is beneficial for efficiency improvement of economic organization，and examples of two towns in A county show that the efficient allocation system and the economic organization form of farmland resource should have more local characteristics than uniformity，and the direction of implementation can be expected by diversity，regional，and stability.

Key words：no increase in rural land despite increase in population；no decrease in rural land despite decrease in population；farmland adjustment；economic growth；efficiency

中图分类号：F301

文献标识码：A

文章编号：1008-2107（2016）02-0005-05

收稿日期：2016－03－05

基金项目：国家社科基金一般项目（项目编号：14BJY041），湖南省科技创新人才计划优秀博士后培养项目（项目编号：2015RS4034），湖南省哲学社会科学基金项目（项目编号：14YBA228），湖南省教育厅科学研究青年项目（项目编号：14B100）。

作者简介：罗湖平（1977—），男，湖南耒阳人，湖南商学院公共管理学院副教授，湖南师范大学地理学流动站博士后，硕士生导师，研究方向：土地经济（七）政策。