两岸保险保障基金的制度比较分析

马海峰　林　燕　上海师范大学商学院



两岸保险保障基金的制度比较分析

马海峰林燕上海师范大学商学院

保险保障基金制度是完善保险市场退出机制的关键环节。本文采用制度比较分析的方法，结合我国大陆和台湾地区典型公司的案例素材，对两岸保险保障基金的目标、救助对象、缴纳费率和方式、基金公司的定位和权责等进行对比分析。主要结论有：保险保障基金的缴纳方式值得安定基金借鉴，而后者的补偿限额值得前者学习；安定基金公司的中介定位和资金缺口的招投标制度值得大陆借鉴；两岸基金救助问题保险公司的介入时机都存在不足之处；为扩大基金规模和抵御风险能力，两岸保险保障基金可构建理论和实践的交流合作平台。

保险保障基金制度是保险业防范和化解风险的一道重要防线，其设立目标是应对保险行业的危机事件，维护保险消费者的权益和稳定行业健康发展。目前，大多数国家都实行了保险保障基金制度，我国大陆和台湾地区也不例外。但是，无论在理论或实践上，两岸保险保障基金制度都有很多不同的地方。通过比较分析和相互借鉴，能够促进两岸保险保障基金制度的发展与完善，并为进一步交流与合作奠定基础。

一、前言

大陆保险保障基金制度建设的法律依据始见于1995年颁布的《保险法》，其中第九十六条规定：“为了保障被保险人的利益，支持保险公司稳健经营，保险公司应当按照金融监督管理部门的规定提存保险保障基金。保险保障基金应当集中管理，统筹使用。”随后，2004年中国保监会发布《保险保障基金管理办法》，2008年保监会、财政部、中国人民银行共同制定了新的《保险保障基金管理办法》（以下简称《办法》），保险保障基金公司挂牌成立，并走上公司化运营的道路，保险保障基金制度建设有了具体的法律依据。

台湾地区保险安定基金制度是指，当保险人有失去偿付能力可能之时，或者已经失去偿付能力而无法履行保险给付责任或负担契约责任时，通过设立基金或法人组织，担负垫付或保护保险人权益为目的的制度。安定基金制度的设立起因于1972年2月台湾国光人寿的破产事件。因为客户投保该公司的多年保费完全落空，同时又有其他人寿保险公司因投资不当或业务开展受阻，财务陷入困境，使社会大众对保险业的信心产生动摇。因此，台湾地区相关机构于1974年4月订立《人寿保险业安定基金设置及管理办法》，1992年将财产保险亦纳入保险法增列保险安定基金，从此安定基金制度在法律上有了明确依据。1993年1月，台湾地区相关部门正式设立人身保险安定基金和财产保险安定基金（施文森，1988年）。

大陆保险保障基金和台湾安定基金制度的设立都是受到保险公司破产或者濒临破产事件的影响，以保护被保险人或保单持有人权益为目的，并在实践中分别资助多家问题保险公司或者给付保单持有人，为维护行业稳定发挥了重要作用。但是，两岸保险保障基金制度设计也存在着一些差异，如保险保障基金的救助对象是谁、基金如何缴纳和支付、基金公司的定位与权限是什么、两岸基金是否有合作的可能性等等。制度设计的不同之处就是两岸保险保障基金相互交流和学习的起点。在制度比较分析的基础上，本文结合典型案例对该问题进行初步探讨。

二、文献回顾

现有文献多是针对保险保障基金制度的某个特点或者缺陷进行评价，制度比较研究的文献还很少见。在两岸制度比较的基础上，本文重点关注保险保障基金公司的定位与权限、基金缴纳费率与方式、救助时机与措施选择等方面。

保险保障基金公司的性质是公益组织还是公司，不同制度文献有不同的结论。如任建国（2013）对保险保障基金公司的定位：它既是一个提供公共服务的机构，又是一个实行公司化管理、立足于市场化运作的机构。马海峰、谢志刚（2010；2011）对保险保障基金公司的权责范围进行分析，建议给予基金公司配置监管权，并对基金如何救助问题保险公司的时机和风险处置措施进行了全面研究。腾帆（2004）对比美国保险保障基金制度发现，美国更倾向于在保险公司出现经营困境或破产时的事后监管，我国则是为了防范保险公司可能出现的风险，属于事前监管的范畴。

两岸学者大都认为基金缴纳的费率有失公平，基金规模尚不足以处置保险业的重大风险。如任建国（2013）认为，应推进基金筹集方式的改革，探索实施风险费率。邵全权等（2009）认为，按照保费规模平均缴纳的结果对信誉高、资本实力雄厚的公司不利，反而对规模小、信誉低、抗风险能力差的公司有利，因此极易诱发道德风险，应该逐步采取风险费率制度，按保险公司风险程度大小收取保险保障基金。周延（2006）认为：我国基金规模还过小，难以承担“最后一道屏障”的作用，还需要国家财政的额外补助。池晶等（2008）通过借鉴发达国家经验，建议保险保障基金补偿标准中应对补偿上限作出规定，避免发生巨额赔付时影响到保险保障基金本身的偿付能力，并建议根据风险程度大小收取基金，而不是按照保费的一定比例来收取。黄昱龙（2003）基于Cummins等提出的年度最大可能总损失（Maximum ProbableYearlyAggregateDollarLoss, MPY）概念，针对台湾财产保险公司构建模型，保险公司的MPY相当于最适模式资本扣除其预期资本，加总各保险公司差额即为安定基金总额，并衡量最佳基金水平总额。黄敬壹（2003）应用蒙特卡罗模拟法研究发现，台湾财产保险安定基金最适度规模为51亿元新台币，而实际的征收总额为20亿元新台币，可根据不同公司风险程度的高低来调整征收费率，因此以求公平化和防范道德风险，完备安定基金制度。

以上文献对完善保险保障基金制度的费率与规模、基金公司的权限定位等打下了坚实基础，但是对基金费率如何厘定、救助对象如何确定、基金公司性质等问题还没有进行两岸制度的比较分析，本文以制度比较分析和案例分析为研究方法，对上述问题进行初步探讨。

三、保险保障基金与台湾安定基金的制度比较分析

（一）两岸保险保障基金的目标

保险保障基金的目标可见《办法》第一条：“为了规范保险保障基金的筹集、管理和使用，保障保单持有人合法权益，促进保险业健康发展，维护金融稳定。”台湾安定基金的目标可见台湾地区“保险法”（2010年修订）第一百四十三条之第一项：“为保障被保险人之基本权益，并维护金融之安定，财产保险业及人身保险业应分别提拔资金，设置财团法人安定基金。”其目标为“保障被保险人之权益，并维护金融之稳定”，具体可分为四项内容：保护保户权益、保险制度之维系、维护社会秩序、维护金融稳定。

通过对比分析发现，两岸保险保障基金的目标基本一致。首要目标是保护消费者个人（如被保险人、保单持有人等）的合法权益，在问题保险公司失去偿付能力之后，保险保障基金代为垫付保险金的支付义务，这也是保障基金最基本、最首要的目标。次要目标为救助问题保险公司，保险保障基金通过股权抵押贷款等方式资金救助问题保险公司，避免问题公司危机的扩大和传染，预防诱发系统性风险的可能，从而维护金融秩序的稳定。最后，保险保障基金公司协助监管机构实施对行业重大风险的检测，提前预警识别问题保险公司，并建议监管机构进行风险处置。

虽然，救助被保险人、保单持有人等为基金的首要目标，但在实践中，基金对问题保险公司的救助更多于对个人的救助，其原因在于救助问题保险公司的成本往往小于救助个人的，能有效控制个体公司风险的传染及危及行业的稳定。不过，两岸基金在现有法律规定中，对问题保险公司的救助时机和措施表达还有些含糊不清。因此，不妨在相关法规文件中，直接明确对问题保险公司的救助原则、介入时机和具体措施等内容，进一步完善保险市场退出机制，使之更加法制化和透明化。

（二）两岸基金公司的性质

在台湾，安定基金为财团法人，在法律上有独立人格，享有权利能力、行为能力及责任能力，亦得为诉讼之当事人，便于执行其业务。安定基金（包括财产和人身）设有董事会，置董事九人，自下列人员中聘任：目的事业主管机关代表二人；保险业代表四人；目的事业主管机关指定之专家学者及社会公正人士三人。董事长由保险业代表选举一人担任，对内主持董事会，对外代表保险安定基金。

在大陆，《办法》第七条规定：保险保障基金公司依法建立健全公司治理结构、内部控制制度和风险管理制度，依法运营，独立核算。第九条规定：保险保障基金公司设立董事会，董事会成员由中国保监会、财政部、中国人民银行、国家税务总局、国务院法制办推荐。董事长为公司法定代表人，由中国保监会推荐，报国务院批准。保险保障基金公司应当按照《中华人民共和国公司法》的规定设立有关组织机构，完善公司治理。

台湾安定基金公司为财团法人，具有公益性质，不以营利为目的，在法律上具有完全独立人格。保险保障基金公司的定位既是一个提供公共服务的机构，又是一个实行公司化管理、立足于市场化运作的机构（任建国，2013）。

（三）两岸基金的主要职能

台湾“保险法”（2010）第一百四十三条之第三项规定，保险安定基金办理事项如下：“（1）对经营困难保险业之贷款。（2）保险业因与经营不善同业进行合并或承受其契约，致遭受损失时，安定基金得予以低利贷款或补助。（3）保险业之业务或财务状况显著恶化不能支付其债务，主管机关依第一百四十九条第三项规定派员接管、勒令停业派员清理或命令解散时，安定基金应依主管机关规定之范围及限额，代该保险业垫付要保人、被保险人及受益人依有效契约所得为之请求……”首先，安定基金最重要的任务就是替失去清偿能力的会员履行契约责任，亦即发挥对保户提供保障的功能。其次，安定基金可给予财务不健全之会员财务上之援助。另外，安定基金协助主管机关实施金融检查。

中国大陆的保险保障基金公司依据《办法》第八条，从事下列业务：“（1）筹集、管理、运作保险保障基金；（2）监测保险业风险，发现保险公司经营管理中出现可能危及保单持有人和保险行业的重大风险时，向中国保险监督管理委员会（以下简称中国保监会）提出监管处置建议；（3）对保单持有人、保单受让公司等个人和机构提供救助或者参与对保险业的风险处置工作。”

台湾安定基金的职能包括：贷款；低利贷款或补助；垫付投保人、被保险人及收益人的资金请求；执行代理行为之程序；担任接管人、清理人或清算人职务；承接不具清偿能力保险公司之保险契约。保险保障基金的职能包括：筹集、管理、运作保险保障基金；检测重大风险；提供救助和参与风险处置工作。比较而言，前者的职能比较具体和清晰，并具有很强的操作性；后者的职能则相对抽象，操作性低。

（四）两岸基金缴纳的方式和费率

台湾安定基金制度是事前征收制，保险业应每月依规定提交一定比例的金额至安定基金指定专户。根据台湾保险业管理办法第十二条规定：“财产保险业及人身保险业依本法第一百四十三条之二的规定应提交的保险安定基金，应按月计算，并于次月底前分别缴至财团法人财产保险安定基金及财团法人人身保险安定基金指定之专户。”依据台湾“保险法”（2010）第一百四十三条之第一项规定，台湾安定基金由各保险公司缴纳，其比例不得低于各保险公司总保险费收入的千分之一（财产保险为千分之二），安定基金累积的金额不足以保障被保险人权益，且有严重危及金融安定的可能时，报经主管机构同意，可向金融机构借款。基金缴纳无上限总额限制。

大陆的《办法》第十四条规定，保险公司应当按照下列规定，对经营的财产保险业务或者人身保险业务缴纳保险保障基金，缴纳保险保障基金的保险业务纳入保险保障基金救助范围。非投资型财产保险按照保费收入的0.8%缴纳；投资型财产保险，有保证收益的，按照业务收入的0.08%缴纳，无保证收益的，按照业务收入的0.05%缴纳。保险公司缴纳保险保障基金，实行按年计算、按季预缴。保险公司应当在每季度结束后15个工作日内预缴保险保障基金，在每年度结束后4个月内汇算清缴。第十五条规定了基金缴纳的上限：财产保险公司为保险保障基金余额达到公司总资产的6%；人身保险公司保险保障基金余额达到公司总资产的1%。

台湾安定基金的缴纳费率比较简单，如人身保险只是规定为总保费收入的千分之一，并未就不同产品的风险属性设定不同缴纳比率，缴纳频率是按月缴纳。大陆保险保障基金的缴纳按照业务类型（如投资型和非投资型财产保险产品等）有不同的缴纳比率（从0.05%至0.8%不等），缴纳频率是按季预缴，年终汇算清缴。体现出一定的风险匹配和公平原则，这点值得台湾保险安定基金借鉴。

（五）两岸基金救助限额的比较

以人身保险为例，安定基金对每一保险公司单一动用事件依据台湾“保险法”（2010）第一百四十三条之三第一项第三款：“（1）身故、残疾、满期、重大疾病（含确定罹患、提前给付等）保险金：以每一被保险人计，每一保险事故；或每一被保险人之所有满期契约（含主附约），为得请求金额之百分之九十，最高以新台币三百万元为限。（2）年金（含寿险之生存给付部分）：以每一被保险人计，所有契约为得请求金额之百分之九十，每年最高以新台币二十万元为限……”

依据《办法》第二十一条规定，被依法撤销或者依法实施破产的保险公司的清算资产不足以偿付人寿保险合同保单利益的，保险保障基金可以按照下列规则向保单受让公司提供救助：（1）保单持有人为个人的，救助金额以转让后保单利益不超过转让前保单利益的90%为限；（2）保单持有人为机构的，救助金额以转让后保单利益不超过转让前保单利益的80%为限。

从基金的救助额度上来看（以人身保险为例），台湾安定基金根据不同给付金类型制定不同的给付比例和限额。大陆保险保障基金的使用不针对个人，因为按照《办法》第二十条的规定，被依法撤销和实施破产保险公司的人寿保险合同只能依法转让，或者被指定公司接收，这与基金救助保单持有人的首要目标有些偏离。其次，这里还存在一些制度上的漏洞，问题保险公司的保单转让可能存在较大难度，如果转让不成功，接下来如何处置，并无相应规定。从救助金额的限额上，台湾安定基金设置了每一被保险人的绝对限额；而大陆保险保障基金只是设置比例限额，却没有设定绝对限额，这有可能造成对单个保单持有人的较高给付额，进而导致基金规模总额相对于救助额度的不足。

（六）两岸基金投资管理的比较

台湾财团法人保险安定基金管理办法第七条关于安定基金运用的规定为：保险安定基金之资金，除支付业务之需要外，存放金融机构；购买公债、国库券、金融债券、可转让定期存单、银行承兑汇票及银行保证商业本票；以及其他经主管机关核准之运用项目。

大陆《办法》第二十九条规定，保险保障基金的资金运用限于银行存款，买卖政府债券、中央银行票据、中央企业债券、中央级金融机构发行的金融债券，以及国务院批准的其他资金运用形式。

基于安全性的考虑，大陆的保险保障基金的投资范围主要是存款、公债、央行票据，安定基金的投资范围更宽泛些，多出了如可转让定期存单、银行承兑汇票及银行保证商业本票等对象。正确处理风险与收益的关系，是两岸保险保障基金安全、稳定、持续增长的前提。

（七）两岸基金的救助时机

台湾安定基金启动的时点为“当保险业之业务或财务状况显著恶化不能支付起债务，主管机关依第一百四十九条第三项规定派员接管、勒令停业派员清理或命令解散时”。而1993年相关规定的启动时点为“保险业失去清偿能力后”，但是所谓的“失去清偿能力”在定义上有不明确之处。

实践中，大陆保险保障基金的使用都是对问题保险公司的资金救助。2007年，保险保障基金花费资金累计约27亿元人民币购买新华人寿共2.7亿股份；2011年，保险保障基金又注资中华联合保险公司60亿元人民币，引进东方资产管理公司作为战略投资者，2012年中华联合税前利润超过27亿元，实现了偿付能力充足率目标。

因此，如何发现最佳救助时机并介入是保险保障基金制度非常重要的环节。但是，两岸制度在这个方面都还缺乏明确的启动时机和相应救助措施的设计。例如，台湾保险安定基金的“对经营困难保险业之贷款”，究竟什么是“经营困难”并无实际的规定或指标去落实。再如，保险保障基金制度对“重大风险”的检测算是介入指标之一，只是目前各方面对“重大风险”并无统一的概念界定，如何检测它就更无从谈起。进一步研究落实“重大风险”和“失去清偿能力”的数量指标体系和临界值，这需要保险保障基金公司完善对问题公司进行风险监测和预警识别的职能。

四、案例研究

（一）案例简介

其一，台湾保险安定基金2012年11月27日进行台湾地区国华人寿标售公布结果，由全球人寿以赔付金额883多亿元新台币得标。国华人寿的账面亏损从2009年底的658亿元新台币持续扩大，到2012年6月底亏损达753亿元新台币，安定基金为弥补这个883亿元新台币的缺口，以现金一次性付给买家全球人寿，放在隔离账目中，安定基金当时账上约有330亿元新台币，需再对外借款560亿元新台币。原本是打算以公开招标方式，由银行团竞标，但寿险业也争取到寿险资金要来竞标此贷款案。

其二，新华人寿保险股份有限公司（简称“新华保险”）成立于1996年9月，是一家大型寿险企业。2011年，新华保险在香港联交所和上海证券交易所同步上市。新华保险前任董事长关国亮利用职务之便，挪用保险资金总额约130亿元人民币，至2006年10月，仍有26亿元的资金窟窿。2007年5月29日，保险保障基金购买海南格林岛等3家股东所持新华保险股份共2.7亿股，用以填补新华保险被挪资金的窟窿。之后又通过购买其他股东的股权，最终保险保障基金持有新华保险4.6亿股，持股比例达到38.815%，花费资金累计约27亿元。2009年，保障基金最终以每股8.71元的价格（总价约40亿元）全部转让给汇金公司，获得约12.7亿元的溢价。

（二）案例分析

1.救助对象和救助方式。从救助对象上来看，两者救助的都是问题保险公司，而非直接救助保单持有人。救助方式可分为财务救助和管理救助，两个案例均属于管理救助，即对存在重大风险的问题保险公司实施救助。虽然，保险保障基金救助的首要目标是保单持有人，但在实践中最先救助的对象往往是问题保险公司，尤其是在人身保险领域。因此，保障基金如何能够及时发现并介入问题保险公司，是降低救助成本、提高救助效率的关键环节。从救助结果来看，保险保障基金对问题保险公司实施及时救助避免了危机的扩散，起到了稳定行业信心和维护金融秩序的作用。

2.救助措施的选择。从案例以及前文的法规对比中，可看出台湾安定基金的职能和使用范围比较具体，救助措施包括：贷款；低利贷款；垫付投保人、被保险人及收益人的资金请求等。在上例中，台湾安定基金由于自身规模难以满足资金缺口，因此采用了竞标贷款的方式来弥补资金缺口，竞标人可以是银行、保险公司等金融机构。大陆保险保障基金的职能和使用范围相对抽象，缺乏可操作性，案例中是以购买股权为主的方式将资金注入问题保险公司。

3.基金的职能定位。台湾安定基金公司是充当中介和桥梁的角色（资金借贷的中介、组织竞标活动的中介等），资金缺口可以通过银行业和保险业投标的方式进行贷款弥补，并不直接入股问题公司。大陆保险保障基金公司对问题公司的救助，还是以资金注入购买股权，成为其大股东，直接介入公司的经营活动，等到时机成熟再转让股权，退出公司的经营。比较而言，台湾安定基金的做法更能消除行业其他公司对竞争秩序的担忧，而大陆保险保障基金公司成为一家商业公司的大股东，会对行业秩序产生一定的负面影响。

4.安定基金的规模相对于问题保险公司的资金缺口明显不足，大陆保险保障基金已经初具规模。2012年年底，台湾安定基金账上有330亿元新台币；2015年9月，大陆保险保障基金余额672亿元。从案例可知，问题保险公司的资金缺口经常会达到数百亿元，单靠基金公司自身资金规模是不足的。台湾安定基金通过搭建融资平台，以招投标贷款方式吸纳包括保险公司、银行等金融机构的参与，是解决此问题的重要途径。另外，通过两岸保障基金的合作与交流，能够增加基金的绝对规模和实力，实现风险保障范围的扩大，增强保险保障基金制度抵御风险的能力。

五、主要结论

本文采用制度比较分析的方法，结合典型公司的案例素材，对两岸保险保障基金的目标与性质、缴纳费率与管理使用、基金公司的职能权责等内容进行对比分析。主要结论有：

第一，台湾安定基金的缴纳方式可以借鉴大陆按照不同产品缴纳不同比率的做法；而保险保障基金可借鉴安定基金的做法，按照不同性质支付不同比率和设置单一个人的支付限额。

第二，安定基金公司充当救助问题保险公司的中介，而不是直接介入公司的经营。问题公司的资金缺口通过公开招标的方式值得大陆借鉴，如台湾地区国华人寿资金缺口的招投标案例。

第三，鉴于保障基金对问题保险公司救助的合理性和重要性，应在法规中明确基金的此项职能，并重点具体说明救助依据、救助原则和措施等内容。

第四，两岸基金在对问题保险公司救助的启动时机上，都还缺乏具体明确的介入标准，进一步研究落实“重大风险”和“失去清偿能力”的数量指标体系和临界值，这需要保险保障基金公司完善对问题公司进行风险监测和预警识别的职能。

第五，台湾安定基金的规模相对于问题保险公司的资金缺口明显不足，大陆保险保障基金已经初具规模。通过两岸保障基金的合作与交流，能够增加基金绝对规模和实力，实现风险保障范围的扩大，增强保险保障基金制度抵御风险的能力。

总之，两岸的保险保障基金制度各有其优缺点，都有值得双方相互交流和借鉴之处，如果能够进一步实现理论层面、市场层面、监管层面的交流与合作，将能大大提高保险保障基金制度的安全性和有效性。