绿色发展理念视域下环境管理方式变革

李明，张长立

（中国矿业大学文法学院，江苏　徐州　221116）

绿色发展理念视域下环境管理方式变革

李明，张长立

（中国矿业大学文法学院，江苏徐州221116）

《国民经济与社会发展第十三个五年规划纲要》将绿色发展确立为五大发展理念之一。理念引领行动，这就要求各级政府环境主管部门转变环境管理方式，提升环境管理能力。环境管理方式从行政主导型向合作治理型的转变受四个方面因素影响：快速发展的城镇化和工业化时代背景、当代环境问题的复杂性本质、公众参与意识和能力的提升以及行政主导型环境管理方式存在的弊病。绿色发展理念引领下的环境管理方式变革，需要加强政府环境管理能力建设。环境管理官员必须转变角色，成为变革型管理者、团队建设者、冲突管理者以及终身学习者。

绿色发展；环境管理方式；行政主导；合作治理

2015年，无论对于全世界还是中国的环境保护工作来说，都是一个关键的年份。2015年9月，联合国发展峰会召开，通过了《2030年可持续发展议程》。在中国，2015年3月24日，中共中央政治局召开会议，审议通过了《关于加快推进生态文明建设的意见》。2015年10月26日至29日，党的十八届五中全会胜利召开，会议通过的“十三五”规划建议提出，全面建成小康社会新的目标要求之一是生态环境质量总体改善。与此同时，绿色发展被确立为引领“十三五”时期中国发展的五大理念之一。中国的环境保护工作由此进入崭新的发展阶段。

绿色发展理念的落实需要环境管理的战略转型，即环境管理方式从行政主导型向合作治理型转变。综合已有的研究成果来看，现阶段学术界关于环境管理方式变革的研究主要集中于三个视角。一是建构政府与企业的合作关系。在传统环境管理方式下，政府对企业环境行为的监管面临着三个挑战，即信息不对称带来的交易成本过高、企业的环境成本与收益不确定、监管方成为被监管方的“俘虏”。实现政府与企业环境治理合作关系，关键在于提升企业自身的环境管理能力以及降低政府与企业环境管理的交易成本。［1］二是建构政府与公众的合作关系。公众是环境问题的直接承受者，公众参与环境治理能够有效弥补市场调节和政府干预的不足，提高公共决策的合法性。［2］三是加快环境管理战略转型的路径研究。环境管理战略转型是环境管理思维、策略和方式的转变，需要以较为健全的环境法治作为保障。［3］现行的环境管理体制在复杂的环境问题面前显得力不从心，必须进行生态环境保护管理体制改革。［4］我国环境管理制度滞后，应从政府率先履职、改革完善资源环境价格、建立系统完整的政府环境管理体系等方面加快生态文明制度建设，实现环境管理体制转型。［5］现有研究为进一步探讨环境合作治理提供了借鉴和参考，然而却忽略了环境管理战略转型对环保官员提出的新要求。本研究以“十三五”规划提出的绿色发展理念为视角，探讨环境管理方式变革的内外部因素、环境合作治理体系的内涵以及意义，并且在此基础上，以环保官员的角色转变为切入点，研究合作型环境治理模式下的环境管理能力建设。本研究进一步丰富了环境合作治理的知识内容，同时对环境管理部门的理论培训和能力建设具有一定的启发性。

一、行政主导型环境管理方式遭遇挑战

行政主导型环境管理方式建立在环境问题本质的“外部性”理论假设基础之上。企业或其它社会主体在生产或生活中，产生了污染物，危害环境或者他人健康，具有负外部性，即市场失灵。政府是公共利益的捍卫者，承担着污染控制和环境保护的责任。政府通过制定相应的环境政策与措施对企业的经济活动进行调节，以达到保持环境与经济发展相协调的目标。尽管行政主导型环境管理方式能够明确政府在环境保护中的责任，对于重点工业企业污染控制也比较有效，然而，进入新世纪以来，它遭遇了越来越多的挑战。

第一，当前的时代背景对传统环境管理方式提出挑战。首先，我国现处在城镇化和工业化的快速发展阶段，各主要污染物的排放量均处于较高水平，从而接近甚至超过环境容量。资源约束趋紧、环境承受力脆弱、生态系统退化的形势十分严峻，已成为制约经济持续健康发展的重大矛盾、人民生活质量提高的重大障碍、中华民族永续发展的重大隐患。［6］在快速的城镇化和工业化进程中，传统环境管理方式对于环境污染问题的应对显得力不从心。其次，我国当前处在全面深化改革的关键时期，国家治理体系和治理能力现代化的改革总目标必然要求环境治理体系和治理能力的现代化。实现环境治理体系和治理能力的现代化，就必须打破传统行政主导型环境管理方式，在反思和学习的基础上实现环境管理方式的转型。

第二，现代环境问题的复杂性使得传统环境管理方式面临困境。环境问题首先是一种环境变化，但并非所有的环境变化都是环境问题，只有当这种变化威胁到了部分人群乃至整个人类的生产或生活时才成为环境问题。因此，环境问题本质上是社会问题。高投入高消耗高排放的传统发展方式，给地球带来了资源短缺、环境污染和生态破坏等后果，引发人与自然之间愈来愈尖锐的矛盾冲突。［7］正因为如此，解决环境问题，不能够单纯依靠从自然科学、工程科学的范畴中寻找解决手段，这样只是考虑了环境变化的因素，而没有考虑到人类行为和环境问题之间的复杂动态关系。然而，传统行政主导型环境管理方式，只是以自然科学和工程技术的思维来解决环境问题。无论是污染防治还是应对全球气候变化，无论是森林绿地管理还是生物多样性保护，行政主导型环境管理方式都无法有效地实现环境目标。

第三，公众参与意识和能力的提升使得传统环境管理方式难以适应变化。1992年，我国确立了建立社会主义市场经济体制。之后，环境领域产生了一句影响深远的口号：“经济靠市场、环保靠政府”。然而行政主导型环境管理方式主要依赖单一的行政管理主体，不利于调动企业、民众以及非营利组织的积极性，环境管理缺乏社会公众的广泛参与，环保工作得不到有效的监督，这严重影响了环境管理决策的科学化和管理效率的提高。［8］虽然为公众提供基本的健康的环境质量是各级政府应当提供的基本公共服务，然而政府提供并不意味着政府垄断。1992年《里约环境与发展宣言》第10款强调：环境问题最好是在有关公众的参与下，在有关层级上加以处理。国家层面上，每个人都应有权获得公共当局所持有的有关环境的资料；各国应通过提供资料来增加公众的认知，鼓励公众的参与，应让人人都能有效地使用司法和行政程序，包括补偿和补救程序。2015年3月24日，中共中央审议通过的《关于加快推进生态文明建设的意见》指出：“完善公众参与制度，及时准确披露各类环境信息，扩大公开范围，保障公众知情权，维护公众环境权益。健全举报、听证、舆论和公众监督等制度，构建全民参与的社会行动体系。”世界各国已达成广泛共识，公众参与是推动环境保护事业前进的基本动力。公众参与不仅能够提升政府环境决策的质量，而且能够降低政府环境管理的成本。

最后，命令控制型环境政策工具自身的缺陷迫使环境管理方式进行变革。各种环境管理方式之间的重要区别，体现为它们所依赖的不同的政策工具。对于环境管理者来说，能否从政策工具箱中选择最有效的治理工具，在很大程度上将决定环境治理的绩效。［9］行政主导型环境管理方式的基本政策工具是自上而下的命令控制。命令控制型政策工具在实施过程中表现为两种基本活动，即监控和执行。监控指的是为了获得被监管者是否遵守环境管制的信息而进行的各种各样的环境扫描活动；执行是指为了确保被监管者遵守环境法而采取的相关活动。然而现实情景中，命令控制型政策工具存在重大缺陷，即排污企业的欺骗动机和监管成本过高。另外，行政主导型环境管理方式主要是对企业环境违法行为的监督执法，对地方政府环保职责履行情况缺乏督察手段。［10］

二、“政府+企业+社会”环境合作治理体系的特征及其功能

我国当前正处于工业化和城镇化的快速发展阶段，环境问题十分复杂，命令控制型环境政策工具难以有效应对，伴随着公众环境意识和能力的提升以及对于环境公共物品的需求增长，环境管理方式从行政主导向合作治理转型势在必行。传统的环境管理方式将工业企业或居民看作是污染物的排放者，是环境问题的元凶，是实现环境目标的威胁。这种环境管理方式，以污染物控制为主要目标，以环境监管和服从为主要内容，以环境保护主管部门和企业之间的对抗关系为主要特征。

环境合作治理指的是，在自然资源保护、污染防治或其它的环境管理领域，鉴于传统治理模式的弊端，为了实现可持续性的环境结果，环境公共机构主动地将非政府的利益相关者参与到环境决策和管理过程之中，而形成的一种以共识为导向的正式制度安排。［11］合作治理涉及到两个或两个以上公私组织的动态过程，其目的在于解决单个组织不能或不容易解决的问题，从而实现互惠性。通常来说，当政府环保主管部门意识到很多环境问题并不限制于特定机构的组织边界之内，超越了自身的能力，它们就会寻求与其它组织进行合作。环境合作治理将环境问题的利益相关者都作为治理主体，环境管理的目标从以往的污染控制为主转向污染控制与质量改善兼顾，通过科技创新和科技进步促进环境保护实现跨越式发展。

和行政主导型环境管理方式相比，环境合作治理模式具有三方面的显著特征。首先，从注重过程的环境监管模式转为面向结果的环境治理模式。测量环境绩效的标准是具体的环境质量或者说环境绩效，而不再是环保机构的活动和投入。其次，从封闭和对抗式的环境监管模式转向参与和协商的环境管理方式。传统的环境管理方式虽然口头上说重视公众参与，但实质上公众难以真实参与到环境政策制定和执行过程中。环境合作治理模式不仅基于环境质量的结果导向，而且将公众融入到环境管理的全过程。最后，从事后的污染治理转向更加重视污染预防以及企业自愿环境行为。行政主导型环境管理方式注重污染物排放控制，强调排污单位排放达标，然而，由于我国工业企业布局区域集中程度非常高，即使所有企业污染物排放达标，污染物的累积效应仍然会给所在的时空区域造成极大的环境压力。环境合作治理从重视事后的污染治理，转向更加重视污染预防，从强调传统的命令和服从转向更加提倡企业自觉控制的环境行为和公众参与。

环境合作治理的功能主要表现在两个方面。首先，增进政府与公众之间的沟通，开展环境教育。环境问题的存在，部分上可以归结为公众缺乏适当行事的信息。环境合作治理的重要特征是信息的交流与分享，并进而达到教育公众的效果。环境教育的目的是要增进公民的环境知识，提高公民的环保意识，培养公民的行动能力，并且引导公民采取负责性的态度和行为。［12］同时，在合作的制度框架内，政府也能够从公众当中获得信息，从而更好地实现环境管理。环境合作治理能够融合各种观点和视角，进而促进公私组织共同保护环境。其次，提高环境决策和管理过程的科学性。过去环境领域的决策是由以环境管理者为身份的环境专家控制的，包括执行决策的措施。然而当今环境议题的复杂性、利益相关者目标的冲突性以及环境管理资源的稀缺性，使得技术官僚式的环境管理方式不再适用。通过环境合作治理，可以培养公众对于共同问题的关注，并且可以借助协商过程来解决冲突，环境领域的合作管理能够产生更加明智的决策，同时获得更广泛更持久的公众支持。在环境决策的执行环节，通过协调各方面的力量，广泛动员社会资源，共同分担管理责任，促进环境决策的有效执行和目标的实现。

三、合作型环境治理方式下环境管理能力建设

合作是21世纪环境管理过程的主旋律，是在学习和反思传统行政主导型环境管理方式经验和教训基础上的结果。无论是政府环境保护主管部门，还是环保主义者，甚至工业企业，他们都逐渐意识到，改善环境不仅仅是简单建立适当的环境行政主管机构和法规，而是要通过不同利益相关者之间的广泛合作，汇聚政府、企业、环境非政府组织以及社会公众等共同智慧和力量。环境管理方式转型涉及到制度和人两个层面。现有的研究通常关注制度层面的变革，事实上，仅仅只有制度层面的变革而没有人的观念和行为层面的变革，环境管理方式转型通常难以奏效。传统行政主导环境管理方式下，环保官员实现目标主要依赖的是职位权力和命令控制，而环境合作治理模式对环保官员的素质和技能提出了各种新的要求。在环境合作治理模式下，环保官员需要扮演与以往不同的角色类型，这对环境管理者的职业能力提出新的要求。

首先，从行政主导到合作治理，环保官员应当成为变革型领导者。传统的行政主导型环境管理方式下，环保官员扮演的是典型的技术专家角色。他们接受过环境科学与工程、生物化学等学科的专业训练，参与了污染物排放标准等环保标准的制定。在环境管理过程中，环保官员担任的是裁判官的角色，做出排污单位是否超标排放以及环境损害大小等方面的判断。在新的环境管理方式中，技术技能仅仅是环保官员的基本能力要求，领导力等人际关系方面的技能变得尤为重要。环保官员成功扮演变革型领导的角色，是环境合作治理取得成功的关键。变革型领导能够创新工作方式，带领和激励所有的组织成员朝共同方向前进，成功地实现组织目标。变革型领导需要有权威，但决不是专制者；变革型领导既需要是坚定和自信的，更需要适时地成为追随者。［13］

其次，从行政主导到合作治理，环保官员应当成为团队合作者。传统行政主导型环境管理方式中，环保官员主要依赖本部门的人力、物力和技术来执行环境监管任务，效果不是很理想。环境合作治理模式下，环保官员意识到环境问题的解决只有依赖利益相关者的力量来共同实现。也就是说，新的环境管理方式使得环境官员从孤军奋斗到团队作战，不仅借助环保系统的力量，而且借助政府内部其它部门的力量；不仅借助市场主体的力量，而且借助环保组织、新闻媒体以及公民等社会力量。在环境合作治理模式中，遵从环境法律法规仅仅是最基本的要求，环保官员要能够构建任务导向型团队，激发团队成员的承诺和行动，成为团队合作中的问题解决者，并且能够维持团队的持续存在和高效运作。

再次，从行政主导到合作治理，环保官员应当成为冲突管理者。事实上，从交易成本经济学的视角看，环境问题的本质表现为资源的冲突性利用。环境管理领域的冲突无所不在，例如污染排放者和利益受损者之间、污染监管者和污染排放者之间、政府环境保护主管部门和其它部门之间（发展和改革委员会、城市建设委员会、交通运输部门等）。传统行政主导型环境管理方式和环境合作治理模式对环境领域的冲突持有不同的观点。以往，环保官员要么否认冲突的存在，要么将冲突看作是破坏性的，竭力避免。在新的环境治理模式中，环保官员将冲突处理看作是合作治理过程中必不可少的元素。因此，学习冲突处理能力、掌握结构化的冲突管理技巧，成为环保官员必需具备的技能。环保官员不仅不回避冲突，反而能够主动地管控冲突，在他们看来，冲突中蕴涵着变革创新的机遇。环境合作治理过程中呈现出的冲突，事实上是各利益相关者需求差异化的表达。正是通过冲突的表达和交流，各方才能够更全面地理解彼此的观点，从而建构为各方所能共同接受的可行方案。作为冲突管理者的环保官员，其主要职责就是运用冲突管理技巧，引领各方进行建设性的互动和对话，预防冲突朝着破坏性方面发展，这是民主协商的过程。

最后，从行政主导到合作治理，环保官员应当成为终身学习者。传统的行政主导型环境管理方式下，环保官员是以技术专家和公共权威的双重身份从事环境事务的管理。由于外部环境的相对稳定性以及官僚机构本身的相对封闭性，因此接受了专业训练的环保官员能够胜任自身的岗位职责。在知识储备和知识更新上，他们并没有明显的压力。然而，新的时代背景下，工业化、信息化、城市化、市场化以及国际化的深入发展，传统环境污染问题和新的环境问题相互交织，环境风险和不确定性程度显著提高，公众对于环境质量的需求越来越强烈，各种环境利益相关者之间的冲突逐渐显现，因此，提升环保官员的学习能力比以往任何时候都更加关键和更加迫切。环保官员的知识学习，不仅包括环境科学和工程领域的知识，也包括公共卫生领域的知识；不仅包括网络治理方面的知识，而且包括危机管理方面的知识。在环境合作治理模式下，知识成为环保官员进行有效环境管理活动的重要前提和基石。环保官员唯有终身学习，才能够做到角色胜任。概括来说，合作环境治理时代，环保官员应该成为知识型公务人，既能够拥有环境科学和合作治理方面的知识和能力，而且又是在为人类共同的更美好的生活环境这一公共利益服务。

四、结语

进入二十一世纪，全世界范围内的政府官员、工商界人士以及非营利组织的领导者，都将变革和创新作为共同的主题。当然，每个领域都有自身的使命。对于政府环境保护部门来说，环境管理方式的变革和创新，最终目的在于建设资源节约型和环境友好型社会，实现经济和社会的可持续发展。中国国家主席习近平强调，绿水青山就是金山银山，保护生态环境就是保护生产力，改善生态环境就是发展生产力。李克强总理指出，良好生态环境是提升人民生活治理的重要内容，也是全面建成小康社会的应有之义。［14］在这样的目标指导下，2015年11月9日，在中国环境与发展国际合作委员会2015年年会上，环境保护部部长陈吉宁提出，要以提高环境质量为核心，从改革环境治理制度入手，实行最严格的环境保护制度，构建政府、企业、社会共治的环境治理体系，不断提高环境管理系统化、科学化、法治化和市场化水平。［15］

加快实现环境管理方式转变，是在我国当前快速发展的城镇化和工业化的时代背景下进行的，由现代社会环境问题的复杂性所决定，适应了公众参与环境管理的呼声，是在学习和反思传统环境管理方式优点和弊端基础上的结果。环境管理方式转变的趋势是从行政主导转向合作治理。与传统的行政主导模式相比，合作治理能够更有效地应对现代社会的复杂环境问题，例如跨界污染、金属污染、PM2.5等。需要注意的是，环境合作治理并没有削弱各级政府以及环保官员在环境保护中的责任，而是要求政府实现目标的方式进行改变，不仅包括环境管理方式变革，而且包括环保官员的角色转变。借助合作实现环境质量的目标，对环保官员的能力提出了更高的要求，需要他们成为多面手，即变革型领导者、团队合作者、冲突管理者以及终身学习者。

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［2］辛方坤，孙荣.环境治理中的公众参与——授权合作的“嘉兴模式”研究［J］.上海行政学院学报，2016（04）.

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［4］辛志伟，付军.改革生态环境保护体制加快推进环境管理战略转型［J］.环境保护，2015（13）.

［5］吴舜泽，李新，储成君.强化制度建设实现环境管理战略转型［J］.环境保护，2014（01）.

［6］范伟.为什么必须坚持绿色发展理念［N］.学习时报，2015-11-12.

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［13］Lisa Blomgren Bingham，Rosemary O'Leary Connelly.BigIdeasinCollaborativePublicManagement［M］. Routledge，2008.

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［15］王菡娟.构建政府、企业、社会共治的环境治理体系［N］.人民政协报，2015-11-12.

编辑：邵西梅

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2095-7238（2016）06-0037-05

10.3969/J.ISSN.2095-7238.2016.06.006

2016-05-07

本文为江苏高校哲学社会科学基金资助项目（2016SJD630080）、江西高校人文社会科学研究青年基金项目（GL1570）、中央高校基本科研业务费资助项目（2014XT07）阶段性成果。

李明（1982-），男，中国矿业大学文法学院公共管理系讲师，管理学博士，主要研究方向为公共政策、环境治理；张长立（1963-），男，中国矿业大学文法学院教授，博士生导师，主要研究方向为管理思想和领导科学。