农村基层领导干部法治能力提升的探索——基于山东省潍坊市的实践

卜华（中共潍坊市委党校　山东　潍坊　262406）



农村基层领导干部法治能力提升的探索
——基于山东省潍坊市的实践

卜华
（中共潍坊市委党校山东潍坊262406）

【内容摘要】农村的法治建设是全面推进依法治国的基础，这对于农村基层领导干部法治思维能力、依法办事能力都提出了更高的要求，培养农村基层领导干部的法治能力就成为迫切之需。山东省潍坊市对于提升农村基层领导干部法治能力进行了有益的探索，本文试进行总结，以期提供有价值的借鉴。

【关键词】依法治国农村基层领导干部法治思维法治能力

*本文为山东省行政学院科研合作重点课题“法治中国建设中的农村基层党组织法治能力研究”阶段性成果（编号：SHZKT201507）。

“法律是治国之重器，良法是善治之前提”。在党的十八届四中全会上我们党提出了建设“法治中国”的宏伟目标，这表明“法治是治国理政的基本方式”，标志着我国社会主义政治文明建设进入到一个全新的发展阶段。当前国家经济正处在调整转型升级的关键时期，改革发展稳定任务之重前所未有，矛盾风险挑战之多前所未有，人民群众对法治的要求越来越高，这就使得在农村中领导干部提升法治思维和依法办事能力更为重要，是全面推进依法治国的重中之重。而农村的法治建设更是全面推进依法治国的基础，基层的法治建设面临着严峻的考验。

全面推进依法治国，基础在基层，工作重点在基层。农村基层干部能否运用法治思维和法治方式深化农村改革，推进新农村建设，直接事关依法治国在基层的落实、事关百姓利益、事关社会的和谐稳定。发挥基层党组织在全面推进依法治国中的战斗堡垒作用，这对于农村基层领导干部法治思维能力、依法办事能力都提出了更高的要求，因此，培养基层领导干部的法治能力就成为迫切之需。本文深入调查了解农村领导干部法治能力现状，并对潍坊市的探索进行总结提升，以期对全面推进依法治国战略的实施提供有价值的参考。

一、农村基层领导干部法治能力问题分析

领导干部的法治能力包括法治思维与法治方式，法治思维强调的是对法治的理念态度，在思想观念层面提出的明确要求；法治方式是行为准则，在执行层面提出的明确要求，二者相辅相成，共同构成领导干部的法治能力。农村基层领导干部的法治能力如何呢？从现实分析，农村基层领导干部的法治能力不断提高，但与建设“法治中国”的宏伟目标还有一定差距。

（一）法治思维层面，尚未形成与法治相匹配的思维模式

法治思维，是指执政者在法治理念的基础上,运用法律规范、法律原则、法律精神和法律逻辑对所遇到或所要处理的问题进行分析、综合、判断、推理和形成结论、决定的思想认识活动与过程。法治思维的形成与培养是一个复杂而漫长的过程，当法治思维真正成为一种习惯，成为一种自觉，法治建设目标才有可能实现。目前，我国基层领导干部在法治思维层面，尚未形成与法治相匹配的思维模式。

一是法律知识储备不足。部分农村基层干部对基本法律知识不了解，对基本的法治原则和要求不清楚。对待法律知识学习没兴趣，认为法律知识学习没有用，不愿学习法律知识。部分农村基层干部对众多的法律知识不知道怎么学，找不到学习法律知识的方法和途径，不知道结合工作实际和问题学习。

二是法律意识不强。部分农村基层干部缺乏法律逻辑，对法律原则和法律精神把握不够，处理问题时注重依靠经验和传统习惯，喜欢闭门决策，个人决定，不注重集体研究，对复杂事务不能有效地根据法律原则和法律精神进行分析，或者是对法律和法律实质缺乏深刻理解，只会简单、机械地照搬法律条文。尽管很多领导干部从理性上认为法律高于政策，但是实际工作中，仍存在着法律的地位让位于政策或上级指示的情况，敬重上级而不敬畏法律。遇到问题首先想到的是如何向上级汇报，而不是用法治思维去解决问题。

（二）法治实践层面，依法办事能力不高

一是在执行中注重“制”而忽视“治”。部分农村基层干部将“法治”等同于“法制”。法律只对被管理者发挥作用，而管理者可以置于法律统治之外，法律是约束普通人的行为、限制其权利的，对于权力者说来是实现管理的工具。注重了法的惩治作用，而忽视了法律所赋予公民的权利。以罚代管现象大量存在。有些基层干部不严格遵守法律，不能依照法律和相关制度规定的职权依法办事，存在着不作为、乱作为现象，这些问题的存在，严重损害了人民群众的合法权益，损害了法律的尊严，损害了政府的形象。

二是解决矛盾纠纷能力欠缺。法治思维要求在法律框架下化解社会矛盾、维护稳定，可以有效避免暗箱操作、徇私枉法等不法行为。一些基层领导干部在处置社会矛盾纠纷方面简单粗暴，重行政手段，轻法律的运用。有些社会矛盾纠纷因基层领导干部没有依法处理，造成一些地区社会矛盾越积越多，甚至上升为群体事件，进而影响到社会的和谐稳定、人民生活的安定。因此，基层领导干部面对当前社会矛盾纠纷的多发和凸显，依法处理的能力不足。法治能力的欠缺与日益提高的群众权利意识、民主意识的矛盾造成农村基层领导干部在依法办事时的捉襟见肘。

二、农村基层领导干部法治能力影响因素分析

（一）人治传统的惯性思维是法治思维的内在反作用力

我国是一个有着两千余年君主专制政体的国家，长期的“人治”及皇权思想使大众普遍崇拜权力而忽视法律，人治思想在广大农村干部群众头脑中根深蒂固，少数基层干部头脑中的特权思想较为严重，他们认为法律只是管老百姓的，自觉不自觉地把自己摆在超越法律之上的地位，以执法者自居，别人只能惟命是从。在日常工作中个人也不注重学习提高，不注重法治思维训练，对法律的信仰在短期内较难形成，这极大地阻碍了法治思维与依法办事能力的提高。

（二）农村家族主义、宗族势力的复苏是实现农村法治的外在阻力

宗族家族文化在中国有着极其深厚的历史根源和社会基础。在当今农村社会，由于维护秩序、交往互助等的需要，宗族主义又重新复苏，宗族势力由于其明显的专制性、保守性和不平等性，其消极作用不容忽视。另一方面，农村的基层政权和基层司法机关的领导和工作人员与当地的各个家族有着种种联系，导致有的村领导班子在一定程度上成了宗族之间权力分配的舞台，村委会实际上成为传统家族势力寄生的载体。这严重地影响到施政和执政的公正性，成为最严重的法治破坏力量之一。

三、提高农村基层干部法治能力的探索

潍坊市对于提升农村基层干部法治能力进行了不懈的探索，对于增强法治思维、完善基层治理等都产生了积极的效果。

（一）以多元化的法治宣传增强领导干部法治思维与法治意识

通过“三位一体”等方式增强领导干部的法治思维能力。潍坊市所属的安丘市通过打造多元化法治宣传载体、构建实效性普法内容体系、完善立体化组织保障体系，把普法依法治理工作纳入全市经济和社会发展规划，实行目标管理责任制，建立评估考核机制和监督激励机制，促进农村领导干部学法、用法，以法治思维逐渐取代人治思维。

1.打造多元化法治宣传载体。一是加强普法队伍建设。组成市、镇、村、组四位一体法治宣讲队伍，成立由法院、检察院、公安局、司法局、人社局、教育局、党校等单位人员组成的普法讲师团，形成组织有序、覆盖全市的普法工作网络。二是加强普法阵地建设。各镇街区、村居、社区结合各自实际，分别建立普法宣传街和法制宣传栏，满足基层干部对法律知识的需求。三是充分运用现代传媒。在报纸开设普法专栏，在广播电视开设《法治之窗》、《行风在线》等栏目，建立安丘普法网站、手机短信普法平台和普法博客。充分利用公交电视、广场、商场LED显示屏等现代传媒进行宣传，做到“报刊有文、电台有声、荧屏有像”的宣传效果。

2.构建实效性普法内容体系。加强领导干部和公务员学法用法。制定下发《关于进一步加强领导干部学法用法工作的实施意见》和党委（党组）中心组年度集中学法等制度，市委党校将普法教育列入干部培训课程。市委、市政府开办“青云大讲堂”，定期邀请法学专家对领导干部进行法治辅导。市普法办每年组织干部参加普法考试，以考促学，提高了各级领导干部的法律素质。

3.完善立体化组织保障体系。一是完善齐抓共管工作机制。按照“党委领导、人大监督、政府实施、各部门齐抓共管”的思路，明确各级各部门的普法职责，注重发挥成员单位作用，建立完善普法依法治理工作领导小组联席会议和领导约谈等制度，积极构建全方位、立体化大普法格局。二是加强监督考核。市委、市政府把普法依法治理工作纳入全市经济和社会发展规划，实行目标管理责任制，建立评估考核机制和监督激励机制，促进各项工作措施落到实处。

（二）以基层治理的契约化提升法治能力

随着农村社会结构的变化，利益关系的调整，农村成为各种社会矛盾和问题的集结点。农村矛盾纠纷涉及面广、影响较大的有土地矛盾、家庭矛盾、邻里矛盾、经济纠纷、干群矛盾等。这些矛盾的积累加重，给农村社会的和谐稳定留下了隐患。为了解决这些矛盾，潍坊市坊子区探索推行“一约三会”，通过“约定”形式、用“三会”机制，规范基层干部的决策管理行为。“一约”，是指村居组织与党员干部之间、村居组织与村民之间、村居民与村居民之间，以合同、协议、纪要、责任书、承诺书等形式签订的约定。“三会”，是指围绕约定的形成、执行、监督等环节，在党组织的领导下，有关方面参与的民情征询会、民主协商会、监督评议会。“一约三会”从源头上预防和化解了基层矛盾，维护了农村社会稳定。具有超前预防性，能够从源头上预防和化解矛盾纠纷。

（三）以会计委托代理制加强对基层的监督制约。潍坊市寒亭区探索“村财镇管村用”，村里的财务由镇（街道）代记、代管，开支进行公示，加强了对村财务的监督管理。

通过这些探索，增强了农村基层干部的法治观念，依法办事能力大大提升，农村的法治环境进一步优化。

参考文献：

［1］姜明安.再论法治、法治思维与法律手段［J］.湖南社会科学，2012（4）.

［2］邓国军.关于农村“两委”干部法治思维培养的思考［J］.中共太原市委党校学报，2014（6）.

［3］罗岚，刘永红.领导干部法治能力的内涵与路径探讨［J］.法制与社会，2014（3）上.

中图分类号：D922.1

文献标识码：A

文章编号：1007- 9106（2016）06- 0016- 03

*作者简介：卜华（1971—），女，中共潍坊市委党校科研处副主任、副教授，研究方向为基层组织建设。