整体社会工作行政分析框架的建构与启示

王晓焘王国渝（.西北师范大学社会发展与公共管理学院　甘肃　兰州　730070；.甘肃民族师范学院　甘肃　合作　747000）



整体社会工作行政分析框架的建构与启示

王晓焘1王国渝2
（1.西北师范大学社会发展与公共管理学院甘肃兰州730070；2.甘肃民族师范学院甘肃合作747000）

【内容摘要】社会工作行政作为社会工作的间接服务方法，虽发展相对较晚但影响最大。相对于社会工作专业领域的其他主题，国内学术界对这一方法的研究尚较薄弱。本文在辨析社会工作行政概念的基础上，将社会工作行政聚焦于社会工作机构内部的行政管理，以构建整体社会工作行政的分析框架，即从社会工作行政事务的主要内容和行政运行基本过程的二维角度对基层社会工作机构的管理进行整体性考察，并总结了基层社会工作机构管理的两点启示：机构管理需要形成以项目管理为中心的整体社会工作行政，以培养社工的归属感为基本目标追求。

【关键词】整体社会工作行政分析框架社会工作机构

*本文为甘肃省社会科学规划项目“社会工作协同创新甘肃民族地区社会管理研究”（13YD009）。

当前，国内学术界虽对社会工作行政的研究予以关注，但无论理论探索还是经验解释方面都很不充分，需要从社会工作本土实践经验出发，总结研究我国基层社会工作机构管理机制的基本思路，即构建整体社会工作行政的分析框架，以促进社会工作机构的良性发展。

一、社会工作行政的概念辨析与研究思路

社会工作行政究竟研究什么？对这个问题的回答，一直影响着学界对社会工作行政的实质与内容的界定。国外对于社会工作行政的理解存在英、美两个不同理路。英国学术界认为社会工作行政是通过社会服务活动传递和实施社会政策的过程，即社会工作行政是社会政策过程的一个部分，这与英国社会将社会工作视为政府社会政策补充的传统是一脉相承的；而美国社会则更多认为社会工作属于政府与市场之外的第三部门，所以更侧重于从组织管理的角度出发来理解社会工作行政。

我国学者在社会工作专业知识引入初期，分别受英美传统的影响，对“社会工作行政”的概念与实质的认识亦表现出不同的理解。宋林飞认为，社会工作行政是指“政府的社会工作机构，社会的福利保障组织，为预防和解决各种社会问题，满足人民的福利需要而进行的社会工作及其相关的行政管理活动的总称。”（宋林飞，1991：144）这一将社会工作行政等同于社会行政的理解，最初一直影响着我国社会工作行政的研究思路。2005年，顾东辉在融合行政与管理二者内涵的基础上，将以往的社会工作行政概念改称为社会工作行政管理。（顾东辉，2005：174）2007年，曾群在对社会工作与行政、管理等概念的演变予以梳理后明确提出：“在现代的社会工作文献中，行政与管理的含义相同，是指协调他人工作的活动……社会工作行政就是指对社会工作机构的管理，即通过各种活动以实现社会工作的使命和社会工作机构的组织目标——有效地传递社会福利而满足案主的社会需求，恢复和提升它们的社会功能，追求社会正义。”（曾群，2007：1）之后，虽然也有部分学者仍将社会工作行政视为政策过程的一个部分，但是总体上将社会工作行政的重点聚焦于社会服务组织的管理上来。例如，陈为雷将社会工作行政与社会行政和社会福利行政作了严格区分。史柏年则将社会工作行政清楚地定义为“社会工作行政是一种间接的专业方法，它是通过对组织（即社会工作机构）科学有效的行政管理，以最大化满足社区和民众社会需求的专业活动。”（史柏年，2013）因此，在社会工作行政的实质方面，英美两国学者虽然各自保持其研究传统，但近年来我国学者们在这方面的意见渐趋一致，即将社会工作行政限定为微观层面的社会服务组织的行政管理。

上述共识对于我国社会工作的研究具有重要意义。将社会工作行政的研究聚焦于对社会服务机构的管理的研究上，是我国社会工作研究的主题进一步深入的重要表现，同时也符合激发社会组织活力，推进社会组织建设的现实需求。

由此，本文认为社会工作行政是指社会工作机构内部一切与提供服务相关的行政管理的过程。大多数研究者对社会工作行政的一般过程进行研究时，基本都是遵循了法约尔、孔茨等大师们对管理职能的划分标准。比如曾群将社会工作行政的内容视为计划、决策、组织、人力资源管理、领导、激励、控制等过程，斯基德莫尔则将之分为决策、财务管理、责信与评估、委员会和董事会的运作、领导、团队工作的动态本质、激励、沟通等内容。可以看出在尽量遵循管理职能划分的传统来理解社会工作行政的同时，学者们也希望能够将社会工作机构异于企业的工作内容加入其中。总体来看，两位学者的研究基本包括了社会工作行政的主要研究内容。不过，二者均在研究的纬度和思路上不甚清晰。比如计划、组织、领导和控制等环节属于管理活动的过程；而组织结构、办公行政、人力资源、财务、项目管理则属于管理活动的内容。但将管理活动的过程和内容不加以区分，穿插在一起进行论述，难免会造成研究思路的混乱。并且，如果我们根据这一研究思路对社会工作机构的行政运行进行考察，就会掩盖社会工作行政的特点以及它与其它组织管理的区别。

本文作者之一曾在某国际慈善机构在国内的一个办事处（以下称W机构）有三年的工作经历。在对其行政运行机制进行长期的参与式观察后认为，对于社会工作机构来说，既不能将社会工作行政简单地按管理的职能划分，亦不可将社会工作行政的特别内容杂糅到管理的一般过程之中，而是应该立足于社会工作机构的现实，将社会工作行政视为一个整体，或者称之为整体社会工作行政（如图1）。无可否认，社会工作行政必然是一个管理的过程。因此，从管理过程的角度来说，社会工作行政便是纵向的计划、组织、领导和执行、控制的过程，这也就是社会服务机构行政运行的过程。但是，如果我们将社会工作机构内社会工作行政的内容横向地取一个截面来看，基本可以划分为项目、财务、人力资源和办公行政四大板块，这就是社会服务机构行政事务的主要内容。这同时意味着，社会工作行政不只是一条简单的向前的时间线条，而是一个逐层向上的立体，其中每一层里都包含着项目、财务、人事和行政这四块基本内容。同时，每一块内容都不是某一层单独拥有，而是贯穿整个管理的过程。

图1整体社会工作行政分析思路

因此，对社会工作机构的管理与运行进行整体性考察，就需要从横向和纵向的二维角度，即从社会工作行政事务的主要内容和行政运行的基本过程来全面系统地开展研究。

二、整体社会工作行政的分析框架

遵循上文提出的社会工作行政的基本研究思路，下文将结合作者曾经的工作经验以及对基层社会工作机构的行政运行的观察，从横向和纵向两个纬度对整体社会工作行政进行考察。

（一）社会工作行政事务的主要内容

从整体社会工作行政的横截面上来看，社会工作机构行政事务的主要内容基本包括办公行政、财务、人力资源和项目四个方面的内容。

1.办公行政管理。社会工作机构作为一种组织，日常运转中难以避免地会存在大量的行政性和事务性的工作。具体包括三个方面的内容：第一个方面是对外的行政工作；第二个方面是针对项目的行政工作；第三个方面是日常办公的行政工作。虽然这些工作表面上都是一些细微的、辅助性的事务，但每一项小的工作后面却是大量的沟通和协调工作，这既是这项工作的重点也是它的难点所在。

2.财务管理。社会工作机构的公益性质决定了财务管理在所有工作中的重要性，体现在机构的日常工作中，便是机构的所有活动支出都需要向资助方负责，即财务管理既要做到透明公开更要细致严格。因此，财务管理的要求不只是对财务资金流进行管理，更是希望通过财务管理来实现对项目过程的控制。同时，严谨科学的财务管理也能够为机构争取更多的个人或组织的支持。

3.人力资源管理。当前社会工作机构发展迅速，但人才流失的严峻问题也是机构所面临的客观现实。所以，对于社会工作机构来说，人力资源管理既要不断引进人才、培养人才、留住人才，同时也需要在日常行政中重视对工作岗位和流程的优化，以达到人力资源的有效利用，最大限度地弥补人力资源的不足。

4.项目管理。项目管理基本是目前所有社会工作机构最主要的工作内容。这与社会工作机构的工作方式有很大关系。社会工作机构与企业的不同之处便是服务的享受者和服务的购买者的不一致性。这也就决定了社会工作机构的工作需要根据经费提供方的资助意愿来进行安排，而这些资助意愿转化为可操作的服务便是一个个具有周期性特征的项目。因此，“以项目养机构”也正是当前基层社会工作机构的生存特征，项目管理就成了社会工作机构最主要的工作内容。具体来说项目管理工作主要包括需求评估、项目设计、项目倡导、项目管理与督导等。

总体上来看，在社会工作行政事务的整体内容之中，项目管理依然是所有工作的中心和重心。之所以说是中心，是从各部分工作量的比例上来看，虽然行政人员和财务人员的工作量并不比项目人员少太多，但是将他们各自负责的工作中项目活动指向的工作划分出来，那项目管理工作在总体工作量中所占的比例就远远超过了其他部分。而之所以说是重心，则是从各部分工作的重要性来看。虽然行政、财务、人力资源等工作对机构的发展也是至关重要，但是机构工作的重中之重还是项目管理工作。因为项目的影响力就是社会工作机构的“产品”，项目管理工作正是“制造”产品的过程，社会工作机构生存的根基就来自于这些产品。对于社会工作机构来说，良好的项目管理会为其带来影响力，而这种影响力又能够促使其得到更多的经费捐助和项目支持。从这个意义上来说，整体社会工作行政的横截面中四部分的准确位置与结构应该如图2所示，行政、财务和人事工作均以项目工作为中心，同时围绕项目展开各自的工作。

（二）社会工作行政运行的基本过程

将社会工作行政视为动态的管理过程是大多数学者的共识。但是这个过程具体包括哪些阶段，学者们的看法并不统一。本文认为应该从整体社会工作行政分析框架的纵向纬度来对社会工作行政运行的基本过程进行考察。

1.计划。在社会服务项目的管理中，计划是一个将项目目标逐步转化为具体行动的过程。也就是说，计划的过程就是为了实现项目目标而设计需要采取的具体行动的过程。所以对于以项目管理为工作中心的社会工作机构，计划对社会工作行政过程的顺利展开就显得尤为重要。因此，从项目计划到年度计划再到月度行动计划，就是机构理念从抽象到具体、机构目标逐步操作化的系统过程。

图2社会工作行政横截面结构图

2.组织。以项目为工作中心的性质决定了社会工作行政中的组织结构不是牢固不变的，而是会由项目的进展而发生变化。因此，在社会工作机构内，组织过程就是以项目活动为中心的人力资源的优化与整合的过程。这意味着三个假设，即组织结构是动态的；项目活动是组织结构成立和变化的基础；人与人之间的互动是组织的内容。根据实务经验，在社会工作行政中的组织工作主要包括两个方面：一个是机构内部的组织，另一个是与合作单位的组织。在机构内部最稳定的结构就是依据各个职位形成的组织关系，这是长期的正式的结构。而机构与合作单位的组织工作主要是通过一些项目的合作来实现双方人员的组织。这通常体现在项目的管理架构中，所有项目参与方通过各种合作关系联结起来，并围绕项目的开展进行分工，从而组成项目管理的架构。同时，机构也会与每一个合作单位就具体的合作工作进行进一步的组织分工，从而形成各种职权清晰的功能小组。

3.领导与执行。在许多管理学教材中，领导与执行是两个独立的研究内容。但本文认为在社会工作行政的过程中，领导与执行往往是相互关联的，无法截然分开。有学者将领导定义为“影响一个有组织的团体努力设定和实现目标的过程（行动）”（转引自曾群，2007：119）。由此我们可以看到，领导包含着两层含义，一是能够对团队施加影响；二是团队在此影响下努力设定和实现目标。而这个实现目标过程的相关行动就是执行。也就是说，没有执行的领导是缺乏影响力的，是无效的，也就不能称之为领导。从社会工作机构项目管理的过程来说，计划和组织之后便是领导与执行的过程，也就是通常所说的“落实”的过程。其中，领导的集权和执行的效率之间的关系需要特别注意。如何把握集权与分权的界限，就成为影响机构领导和执行效率的一个重要因素。同时，在这个过程中，有效的沟通和激励也是需要特别关注的内容。

4.控制。控制是对组织绩效进行衡量和矫正的过程。（曾群，2007：154）对于社会工作机构来说，控制主要是指保证所提供的服务能够有效到达服务对象的过程，也就是质量控制的过程。虽然本文将控制放在社会工作行政过程的最后一部分，但控制的工作却是从计划开始就贯整个过程。在社会工作行政过程中，控制的具体形式包括：（1）目标控制。在机构的具体工作中，对于目标控制的运用便是将项目或活动的目标转化为清晰的可理解的指标的过程。（2）风险控制。对于风险的控制也是社会工作机构日常工作中经常使用的一种方法。（3）预算控制也是社会工作机构经常使用的一项重要的控制手段。每次预算的制作过程就是从财务的角度对活动的总体安排进行细节控制的过程。（4）时间控制，具体是指进度控制和关键时间点控制。另外，社会工作评估和督导一般也包括在控制的具体内容之中，它是对社会工作服务在技术层面的一种间接控制。

总上，计划、组织、领导与执行、控制基本包括了社会工作机构行政运行的主要过程。然而，在实际工作中，这四个环节并非是相互独立的，也不是固定地从计划到组织，再到领导与执行，最后到控制这样简单地单向推进。很多时候，各个环节之间是相互渗透，相互作用的。比如控制中的许多内容就包含在计划之中，领导与执行的过程也会有组织过程等等。那么，是否意味着这四个内容并没有先后次序？我们对于行政运行基本过程的考察，是将项目管理做为工作的中心来研究的。所以，从这个意义上来说，计划、组织、领导与执行、控制四个步骤与项目管理的一般过程——项目设计、实施、监测和评估也是基本吻合的。所以社会工作机构行政运行的基本过程的方向是从计划至控制的逐步前进的过程，但每个阶段之间是相互关联的，并不是截然分开的。因此整体社会工作行政的纵向结构如图3所示。

图3社会工作行政纵向结构图

三、对基层社会工作机构行政管理的启示

（一）基层社会工作机构的管理，需要形成以项目管理为中心的整体社会工作行政

从图4看，整体社会工作行政的结构不是一个包含办公行政、人力资源、财务和项目等内容的平面，也不是一条依次经过计划、组织、领导与执行、控制的射线，而是一个以项目为中心的三维立体。在社会工作机构的实践中，常常将这些内容或过程与项目管理割裂开来，这就导致机构内部大量出现无效或低效的工作。而从社会工作机构管理的角度来说，解决办法就是构建以项目管理为中心的整体社会工作行政。具体来说包含以下两层含义：

第一，项目管理必须是社会工作机构中所有工作的中心和重心。一切不以项目管理为指向的工作对社会工作机构来说都不是必要的，也就是说机构内的所有工作安排都需要以推动项目进展为主要任务，从项目管理的角度出发来进行设置与调整。

第二，社会工作机构的项目管理是社会工作行政中各个部分协同作用的核心动力。社会工作机构内，无论是行政、财务和人事等，还是计划、组织、领导和控制，它们都各自包含着非常丰富的工作内容。然而，正是项目管理工作促成了这些部分形成了一种相互关联、相互协同的作用关系。因此，社会工作行政也正是在项目活动的推进中成为了整体。而以项目为中心的整体社会工作行政对于社会工作机构来说，将会凝聚机构的所有目标与任务，以最终实现机构的愿景。

图4社会工作行政整体结构图

（二）基层社会工作机构的管理，要以培养社工的归属感为基本目标追求

很多人认为社会工作机构以为困难群体提供服务作为自己的机构使命，因此，其行政运行也应该以为困难群体提供优良的服务为目标追求。然而，本文认为这种看法混淆了机构的使命与社会工作行政的本质。从根本上来看，社会工作行政是一种管理的方法。而在社会工作行政的整个内容与过程中有一个基本的要素就是社会工作者。无论是社会工作行政的内容还是过程，最终都要体现在社工的工作之中。当社会工作机构一味地追求服务而忽略社工的时候，那便与企业一味追求产量一样，员工在组织中只成了一件生产工具而已。因此，社会工作机构的社会责任感不应该只是针对服务对象，同时也应该面向自己的员工。只有社工对机构拥有了归属感，他的工作才会饱含正能量与幸福感而更好地达致服务人群。同时，社会工作行政中的每一项工作都与社工的归属感直接相关。因此，社工对机构的归属感在于日常工作中能够感受到自己是机构的一员，并且感受到自己对机构具有重要的价值。所以，社会工作行政应该以培养社工对机构的归属感做为最基本的目标追求。如此，社工才能以最好的状态投入工作，从而为服务对象提供最优服务。

四、结语

改革开放以来的三十多年，中国的主题是“经济发展”，相应的这个阶段也是各种经济组织迅速发展和成熟的三十年。而从十八大以后的三十年甚至更久，中国的主题必然是“社会发展”，与之相符的也必然是各种社会服务组织的发展与成熟。当前，在国家和地方政府大力支持政府购买服务的推动下，社会工作服务机构争先恐后地注册、申请项目。但总体上大多数基层社会工作机构缺乏学习组织管理理论和技术的机会，“摸着石头过河”成为他们的生存理念。然而，缺少规范的参考样本和系统的学习机会，导致相当一部分机构连石头都没有摸着，只能是淌着水过河。在这一轮时代大潮中，又必然会产生一大批“水性好”的社会工作机构，最终成功过河；也会淹没一大批“水性差”的机构。而机构“水性”的好坏，就取决于机构自身能力的高低，这种能力就是社会工作行政的水平。目前，国内专业领域内对社会工作行政这一主题的研究，还基本停留在“概论”的探讨阶段，绝大多数研究都缺乏来自实务经验的操作案例和理论总结。所以，本文对“整体社会工作行政框架”的建构也只是一个初步性的探索，今后能够在更多的实务案例和理论支持下对这一理论框架进一步深入探讨和修正，对基层社会工作机构的管理将具有非常重要的指导意义。

参考文献：

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·法学探讨·

中图分类号：C916

文献标识码：A

文章编号：1007- 9106（2016）06- 0068- 05

*作者简介：王晓焘（1984—），女，西北师范大学在读硕士研究生，研究方向为民族社会工作；王国渝（1988—），男，硕士研究生，甘肃民族师范学院讲师，研究方向为民族社会工作。