多元共治视角下我国环境治理体制重构探析

王　名，邢宇宙



多元共治视角下我国环境治理体制重构探析

王名，邢宇宙①

摘要：在当前我国生态环境问题日益严峻的形势下，环境治理逐渐成为各界共同关注的议题，政府、市场与社会不同程度的失灵，使得传统的环境监管体制陷入了无力的境地。在全面深化改革的历史新阶段，通过顶层设计、地方政府改革与社会创新，我国的环境治理体制正在重构，即在多元主体共同参与治理的理念下，探索市场、协商、倡导和赋权等机制，共享生态文明建设的成果与价值。

关键词：环境保护；共治；路径；机制

随着我国工业化和城镇化进程的快速推进，生态环境问题日益严峻。自党的十八大首次提出经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设五位一体的总体布局以来，十八届三中全会进一步明确提出深化生态文明体制改革，加快建立生态文明制度，四中全会强调用严格的法律制度保护生态环境，突出法治和制度的重要作用。与此同时，从2013年以来，国务院相继颁布实施《大气污染防治行动计划》《水污染防治行动计划》和《土壤污染防治行动计划》，大气、水体和土壤污染的治理成为当前环境治理中的重点工作。实践表明，环境治理不可能仅仅依靠行政手段、法律手段和经济手段，还必须有社会手段，有赖于构建一套科学而系统的环境治理体系。

一、传统环境监管模式的失效

现代社会中，无论是全能政府还是有限政府，在环境保护方面都普遍存在能力不足或是缺位的问题；而受到个体利益驱动等因素影响，企业和社会更是难以独自肩负环境保护的责任，因此政府、市场与社会也都存在失灵的问题。尽管我国早在1983年就将环境保护作为一项基本国策确立下来，建立起基本政策与管理制度，并逐步建起了法律法规体系，但是30年来治理赶不上污染和破坏，面临的环境形势十分严峻。*曲格平：《我们需要一场变革》，北京：中国环境科学出版社，2007年，第8～12页。

一方面是政府主导的直控型环境治理模式，其特点是政府几乎包揽了环境保护的所有工作，从宏观政策制定到微观环境监督，都主要由政府直接操作，所采用的手段也以行政手段为主。*夏光：《环境保护社会治理的思路和政策建议》，《环境保护》2014年第23期。从地方政府环境监管的角度，表现为环境监管无动力、环境监管无能力、环境监管无压力。*齐晔等：《中国环境监管体制研究》，上海：上海三联书店，2008年，第3页。这种模式具有内在的、结构性的缺陷，即治理主体的不完整，并具有早生性、外生性、形式性和脆弱性等特征。*洪大用：《试论改进中国环境治理的新方向》，《湖南社会科学》2008年第3期。与此相对应，在压力型体制和竞争性的政绩驱动下，各级政府以GDP增长为导向，目标是加快经济社会发展速度，实际上很难真正落实政府的环境责任。更为严重的是，在此过程中形成“政经一体化”开发机制，结果是环境保护在实践中常异化为“污染保护”，企业的环境污染无法得到有效制止，环境污染受害者的诉求得不到支持，从而引发环境冲突，*张玉林：《流动与瓦解：中国农村的演变及其动力》，北京：中国社会科学出版社，2012年，第179～181页。带来社会稳定风险。

另一方面是整个社会的环境保护意识和公众参与意愿不强，也缺乏参与的平台和渠道。如作为公众参与中介机制的社会组织，尽管关注环保的社会组织较为活跃和发达，*邓国胜：《中国环保NGO的两种模式》，《学会》2005年第3期。但是在规模和功能上，还未能形成一股重要的制约力量。首先，从数量和类型上看，根据民政部《2014年社会服务发展统计公报》，截止2014年底，正式注册登记的生态环境类社会团体6 964个，生态环境类民办非企业单位398个，不到总数的3%。根据基金会中心网的数据，专注于自然保护领域的基金会为51家，占全国基金会总数的1.2%。*基金会数据分析报告：《自然保护领域基金会发展趋势分析·2015》，基金会中心网，2015。此外，还有一些是未注册登记的草根环保组织。其次，从发挥作用的方式和功能来看，环保组织主要聚焦公众教育、自然资源保护，属于价值观模式驱动的倡导机制，对于公众环境意识的提升、参与机制的形成有一定作用。尽管近年来一些环保组织也逐步介入公共决策中来，体现动员社会参与的能力，但是仍然无法与大规模出现的生态环境议题相对称。在大多数环境污染引发的抗争中，抗议者缺少相应的组织资源，*张玉林主编：《环境与社会》，北京：清华大学出版社，2013年，第183页。尽管在个别的环境抗争事件中，也有环境污染受害者经历了从无组织化到维权组织再到环境正义团体的发展过程，*童志锋：《变动的环境组织模式与发展的环境运动网络》，《南京工业大学学报》(社会科学版)2014年第1期。如“淮河卫士”这类由环境损害导致的污染驱动型组织。这种不同于西方环境社会运动催生环保组织发展的路径，与我国的制度环境和社会发育有一定关系。总体而言，不仅环保组织自身能力有限，也缺乏参与环境治理的机制，不能很好地发挥其作为第三部门激活社会力量、提升公众意识和扩大公众参与的作用。

面对困境和失效，环境管理体制亟需转型。党的十八届三中全会提出了改革的总目标，推进国家治理体系和治理能力现代化，环境治理成为国家治理体系的重要组成部分。从环境管理到环境治理，不仅是理念的转变，更在于通过制度建设，重构环境治理体系和提升治理能力。如前所述，在国家层面，党和政府已经将生态文明建设摆在更加突出的位置，将其提升到“五位一体”总体布局的战略高度，加快生态文明和环境保护制度化建设的速度。随着环境保护体制和社会治理体制的变革，传统的环境监管模式正在被改变，从政府主导的环境监管，走向动员社会和公众参与，迎来了环境治理体制重构的契机。

二、环境治理体制重构的路径

从环境管理向环境治理转型，强调不再仅仅取决于政府的权力和权威，而是通过政府设计适当的机制，依靠各种利益相关者的参与、协商和共同行动，在政府部门和私人部门之间建立良好的伙伴关系，构建新型的环境治理体系。*齐晔：《环境保护从监管到治理的转变》，《环境保护》2014年第13期。这种多元主体共同参与治理的视角，可视为多元社会主体在社会权力的基础上共同治理公共事务，通过协商民主等手段发起集体行动以实现共同利益的过程。*王名，李健：《社会共治制度初探》，《行政论坛》2014年第5期。它超越了传统的政府管制模式，强调治理中的合作、协商、参与和多中心等特点。因应于当前我国环境治理体制的重构，不仅需要从顶层设计的角度推进法治和制度化建设，也要为地方政府改革和社会创新留出足够的空间。

(一)通过法治推进制度化建设

法治是有效治理的基石，环境保护需通过法治推进制度化和规范化建设。一是从立法的角度，通过环境保护领域的法律法规建设，明确不同治理主体的权力和责任。党的十八届四中全会提出，用严格的法律制度保护生态环境，加快建立有效约束开发行为和促进绿色发展、循环发展、低碳发展的生态文明法律制度。2015年1月1日起施行的新《中华人民共和国环境保护法》，被称为“史上最严”的环境保护法。此外，还要建立健全自然资源产权法律制度，完善国土空间开发保护方面的法律制度，制定完善生态补偿和土壤、水、大气污染防治及海洋生态环境保护等一系列的法律法规，做到环境保护有法可依、依法治理。

二是从执法的角度，完善行政执法体制，加强环境行政执法。尤其需要增强基层执法力量，加强市场活动监管，强化企业作为生产者、个人作为消费者，对于环境保护的法律责任，大幅提高违法成本。对一些行政机关违法行使职权或者不作为，或企业的违法排污等，造成对生态环境破坏或不利于资源保护的行为，探索赔偿金的使用方式，进一步完善环境公益诉讼制度，以及支持环保社会组织能力建设，推进公众参与的相关制度建设，发挥社会力量的监督作用。其中，环境公益诉讼制度有助于推动将司法途径作为解决环境污染及治理问题的重要手段之一。

(二)通过改革推动地方政府创新

中央生态文明建设的目标导向，以及制度层面的顶层设计，为地方政府探索环境治理机制进一步明确了方向和思路，有助于将各项制度真正落实，从而既防止改革出现“空转”，也避免演变为一场自上而下的运动，从而实现常态化的治理。与此同时，我国地方政府的试点和创新，在公共政策的决策和扩散过程中往往扮演着重要角色。

首先，国家层面已经推出生态文明建设的地方试点，为地方政府环境治理改革和制度创新提供了机会和空间。从2013年开始，国家发改委等六部委联合实施的生态文明示范区建设，明确要求以制度创新为突破口，在制度设计上可以先行先试。2015年9月，中共中央、国务院印发的《生态文明体制总体改革方案》也强调“积极开展试点试验”，为全国层面的改革提供地方实践经验。如浙江开展的“五水共治”(治污水、防洪水、排涝水、保供水、抓节水)，由省委省政府主导推进，同时动员企业和社会组织等社会力量参与的模式，已经引起其他省市的广泛关注。

其次，地方政府的主体责任通过制度建设进一步落实。地方政府的考核不再单纯以GDP为导向，越来越多的地方政府转变观念和思路，将生态安全和环境保护纳入干部政绩考核与审计之中。如西藏自治区政府出台了《西藏自治区环境保护考核办法(试行)实施细则》，江苏省制定了《生态环境保护审计实施方案》，针对各类项目的专项审计工作已经实施。

最后，地方政府为应对生态环境破坏，建立生态系统保护修复和污染防治的区域联动和部门协调机制。如京津冀地区的大气污染治理行动计划，建立京津冀及周边地区大气污染防治协作机制，研究协调解决区域内突出环境问题，并组织实施环评会商、联合执法、信息共享、预警应急等大气污染防治措施。尽管地方政府之间的协商、协同和合作有很大难度，但是构建跨行政区域的权威强制力，通过地方政府间的合力确保和引导多元主体共同参与治理，将对我国江河湖海的流域环境治理、生态脆弱地带的生态保育发挥重要作用。

(三)通过激发社会活力催生社会创新

政府体制改革增强行政能力，社会体制改革激发社会活力。近年来，我国社会体制改革的步伐越来越密集，逐渐呈现出社会组织、社会服务、社会治理三大领域齐头并进的宏观框架。*王名，蓝煜昕：《社会新政：从管理到治理》，《前线》2014年第6期。一方面，双重管理体制瓦解，《中华人民共和国慈善法》即将施行，将环境保护纳入构建大慈善的范畴，同时政府已经出台一系列鼓励性政策和意见，支持环保社会组织发展，推动公众参与；另一方面，随着政府职能转变的推进，简政放权意味着社会组织可以承担更多公共服务项目。与此同时，不同社会阶层对于环境议题日趋关注，社会资源进一步释放，为新体制下环保类社会组织发展带来更大的社会空间。

环保类社会组织的发展，首先需要提升组织能力，从大众参与到专业知识分子的介入，逐步走向组织化、专业化和制度化，促进各方参与到环境政策决策和环境治理行动中来。对美德日等发达国家和地区的研究表明，公众、媒体、非政府组织等社会力量的参与，对其工业化后生态环境修复和环境保护都产生了重要作用。*卢洪友等：《外国环境公共治理：理论、制度与模式》，北京：中国社会科学出版社，2014年，第352～353页如日本在20多年的公害污染治理过程中，通过各地民众的积极参与、地方政府的积极推动、中央政府的措施实行、企业的积极应对以及政治立法发挥作用等方面的努力，逐渐形成了一个良性的政策博弈过程。*孟健军：《城镇化过程中的环境政策实践：日本的经验教训》，北京：商务印书馆，2014年，第30页。在我国新《中华人民共和国环境保护法》实施之后，环境公益诉讼并没有如井喷之势出现，原因之一是很多环保组织没有这方面的人才和精力参与，因此还需要进一步提升专业能力，并就后续赔偿金如何使用等问题完善相关的制度。

其次，社会组织的发展本身就是社会发展与社会进步的表现。在互联网时代，需要运用新的理念和科技手段，探索创新性的方式，创造性地解决一些环境问题。如作为信息披露平台的公众环境研究中心(IPE)，充分运用互联网技术，动员公众和环保组织参与，在政府、企业与消费者等不同部门之间发挥重要的协调功能，创造一种引导市场力量支持环境保护的机制，*Mary Alice Haddad,Increasing EnvironmentalPerformance in a Contextof Low GovernmentalEnforcement:EvidenceFrom China，Journal of Environment &Development，2015，Vol.24(1)3～25.这极大地改变了传统的公众参与方式。

归结起来，我国环境治理体制变革的路径，是从顶层设计到地方试验，从政府创新到社会创新，自上而下和自下而上结合，形成相互嵌入和互相影响的多元路径。当然，在政府与社会双重转型和变革的基础之上，最终目标是实现多元主体共同治理，健全政府、企业、公众共同参与的环境治理体制。

三、环境保护多元共治的机制

在环境保护的多元共治中，政府因其拥有的强制力，对于污染行为的规制仍然占据主导地位，但是也需要公众和社会组织等社会力量的参与和监督，才能形成各级政府之间、政府各部门之间、政府与企业、社会组织、公众等不同主体之间的合作共治。在多元共治的理念下，从治理主体上强调政府、市场、社会组织的多元化，其权力向度是多元、相互的；从治理机制上强调治理主体间的合作网络、协商和协同；*俞可平主编：《治理与善治》，北京：社会科学文献出版社，2000年，第6页。从治理能力上强调开放包容的政治体制、更高效的行政能力，将社会组织纳入政策制定和执行过程中来。*王名：《社会组织论纲》，北京：社会科学文献出版社，2013年，第397页。正如盖伊·彼得斯指出的，要使政府的功能得到最好的发挥，最好的办法就是鼓励那些一向被排除在决策范围外的成员，使他们有更大的个人和集体参与空间。*[美]盖伊·彼得斯：《政府未来的治理模式》，吴爱明，夏宏图译，北京：中国人民大学出版社，2001年，第60～73页。因此，不仅要求社会组织具有自治的理念和能力，还要具备与政府进行合作、参与公共事务管理的能力。*王浦劬：《国家治理、政府治理与社会治理的基本含义及其相互关系辨析》，《社会学评论》2014年第3期。具体而言，多元共治可形成如下几类机制。

(一)污染治理的市场机制

在污染治理方面，可以运用市场机制有效地进行资源配置，尤其是动员专业化资源。在实践层面，各级政府正在探索推进环境污染第三方治理机制，如排污者通过缴纳治污费或按合同约定支付费用，委托环境服务公司进行污染治理的模式；发展环保市场，推行碳排放权、排污权、水权交易制度，建立吸引社会资本投入的体制机制；探索通过政府购买服务等机制，向企业和环保社会组织转移政府职能，提供更多的公共空间和资源，进一步培育和发展环保类社会组织，尤其是生态环境领域的研究型、服务型、倡导型组织。此外，从组织形式上可以探索环保类社会企业等组织形态，满足多样化、专业化的社会需求，弥补政府能力有限和监管不足的缺陷。

(二)环境影响的协商机制

随着公众环境意识的提升，在日常生活乃至一些工程项目建设过程中，经常出现对于环境影响的争议，从而引发矛盾和冲突。协商对话的机制重在沟通之中形成公共场域，进而寻求不同利益主体之间的共识，最大限度地减少冲突。因此，需要完善环境影响评价和信息公开制度，尤其在推进化工、核电等重大工程项目建设的环境影响评价过程中，推动政府、企业、社会组织、公众等利益相关群体参与对话和协商。如环保组织“淮河卫士”从抗争博弈到合作共赢的“莲花模式”，在环保社会组织与企业、当地政府之间，通过深度合作实现了发展与环保的共赢，该组织也从中体会到合作共治的真正价值在于保护环境的同时能够实现经济发展；*王名，胡英姿：《探索政府与环保社会组织的合作共治》，《环境保护》2011年第12期。“绿色浙江”则在处理和政府、企业之间关系中体现出巧妙性和平衡性，在环境保护项目中经常运用公众参与机制、圆桌协商机制、舆论倒逼机制等。*刘国翰，郅玉玲：《生态文明建设中的社会共治：结构、机制与实现路径——以“绿色浙江”为例》，《中国环境管理》2014年第4期。它们在一定程度上都将意见表达和利益诉求纳入制度化渠道，有助于化解因环境问题带来的社会稳定风险。

(三)环保组织的倡导机制

倡导是环保社会组织的重要功能维度之一，它包含两个层面：一是针对政府决策部门的政策倡导；二是针对企业和公众的社会倡导。首先，针对环境法规的制定和政府决策，环保组织可以与立法部门、各级政府之间共同构建制度化的沟通渠道，促使法规和政策体现不同利益相关群体的共同利益和价值。在此次《中华人民共和国环境保护法》的修订过程中，多家环保组织动员各方力量，积极表达各自的意见和建议，在推动环保组织获得公益诉讼主体资格等方面共同行动和努力。其次，大力倡导居民从垃圾分类、节水节电等日常行为做起，转变生活方式，提升居民环保意识，建立全民共同参与的社会行动机制。最后，在政策执行过程中，还要通过建立行业协会、环保组织、媒体和公众参与的自律和他律机制，倡导对政府、企业和公民环境行为的有效监督。

(四)新媒介的赋权机制

当前，公众参与环境治理的制度化渠道相对短缺，而在作为重要中介机制的社会组织发展规模较小的情况下，互联网与新媒体技术的普及和应用，对于社会组织参与环境议题的构建、环境污染治理和公众参与的机会空间，以及资源动员和行动策略产生了重要影响，起到了为公众参与赋权的作用。有学者提出互联网时代环境治理模式，是政府、企业、社会组织和公众个人等各类社会主体多渠道多方式高度参与环境治理的模式。*郭红燕，黄德生等：《我国基于互联网进行环境治理的现状问题及建议》，《环境与可持续发展》2014年第6期。如微博等社会化媒体平台有助于促进环保组织之间建立联系，共享信息与环保话语，培育组织间认同，甚至有促进绿色公共领域的形成的潜力。*黄荣贵，桂勇等：《微博空间组织间网络结构及其形成机制：以环保NGO为例》，《社会》2014年第3期。新媒体甚至在一定程度上改变了抗争的组织动员形态，成为改变中国社会抗争弱组织化的重要技术力量。*曾繁旭，王玉琦：《新媒体时代的环境风险、环境事件和参与式沟通》，《世界环境》2014年第1期。在中国的制度环境下，互联网和新媒体的发展极大地拓展了社会空间，使得组织关系网络化，创新了环保行动者和草根组织开展各类环保行动的方式。

总之，推动环境保护领域的多元共治，并不存在统一而固定的机制或模式，还需要在治理体制改革的基础上，将多元共治理念转化和应用于地方实践，在具体环境问题中探索制度化的解决机制，才能逐步应对不同领域的环境议题，而其效度和限度也需要在实践中进一步研究和检验。

四、结语

近年来，我国已经提出了污染防治的治理目标和重点治理措施，尤其是出台针对大气、水和土壤污染的防治行动计划及相关的法规，不仅通过加强立法和严格执法来依法治理，履行政府职能实现政府治理，也逐步动员公众、企业和社会组织共同参与环境治理，探索市场、协商、倡导和赋权等不同机制，协调不同治理主体间的利益格局和关系，共同应对环境问题引发的危机和挑战，实现环境保护的多元共治。

多元共治的归依是生态文明的共享价值。在全球化时代，生态环境问题不仅是一个民族或国家的危机，而是全球性危机；它也不是市场、技术、政府或“消费者”等单一领域的缺陷造成的，而是超越了政治和社会制度的“工业文明”的总体性缺陷造成的总体性危机。*张玉林主编：《环境与社会》，北京：清华大学出版社，2013年，第5页。早在1972年，联合国在瑞典斯德哥尔摩召开人类环境会议，会前完成了非正式报告——《只有一个地球》，会议最后通过了“人类环境宣言”和《人类环境行动方案》。1987年世界环境与发展委员会(WECD)在题为《我们共同的未来》中正式提出“可持续发展”的概念。围绕这些生态环境保护的核心理念，世界各国正是在一系列行动中寻求共识。

我国改革开放以来，经济社会体制转型带来发展的奇迹，但是发展中不平衡、不协调、不可持续问题依然突出，资源环境约束加剧，生态环境代价过大。与此同时，自从20世纪80年代开始探索可持续发展战略以来，从坚持以人为本，全面、协调、可持续的科学发展观，到推进生态文明、建设美丽中国，我国正在构建基于本土特质的生态环境保护和治理体制，其价值在于通过建立与环境相协调、可持续的生产方式和消费方式，引导社会经济走上持续和谐的发展道路，强调人与环境之间的相互依存与相互促进。我们认为，多元共治的环境治理新体制，不仅有助于实现环境治理现代化，也有助于共享生态文明发展的成果和价值。

(责任编辑廖国强)

基金项目：①教育部人文社会科学研究青年基金项目“多元共治视角下社会组织参与环境治理的机制研究”(15YJC840039)

作者简介：王名，清华大学公共管理学院教授、博士生导师，公益慈善研究院院长；邢宇宙，清华大学公共管理学院、公益慈善研究院博士后流动站驻站研究人员(北京 100084)。

中图分类号：D035—3

文献标识码：A

文章编号：1001—778X(2016)04—0158—05

An Analysis of the Reconstruction of China’s Environmental Governance System from the Perspective of Pluralistic Co-governance

WANG Ming，XING Yuzhou

Abstract：As the problem of China’s ecological environment is becoming increasingly serious at present，the issue of environmental governance has gradually drawn attention of the whole society.Due to the malfunction of the government，market and society to varying degrees，the traditional environmental monitoring system has become ineffective.In the new historical stage of deepening the reforms in an all-round way，China’s environmental governance system is being reconstructed through the institutionalization construction，local government reform，and social innovation.It means that from the perspective of pluralistic participation in co-governance，the government will cooperate with the society to explore the mechanisms of the market，negotiation，advocacy and empowerment，and share the achievements and values of ecological civilization construction.

Key words：environmental protection，co-governance，approach，mechanism