农业水价改革的理论分析与路径选择

刘小勇

(水利部发展研究中心,北京　100038)



农业水价改革的理论分析与路径选择

刘小勇

(水利部发展研究中心,北京100038)

摘要：基于当前我国农业水价综合改革面临两难困境,从理论上分析农业灌溉供水的商品属性和公共物品特性,在此基础上,提出推进农业水价综合改革的“3+1”模式,即建立科学的水价形成机制、合理的水价管控机制、动态的水价调整机制和创新有利于推进农业水价改革的边界条件。

关键词：农业水价改革;理论分析;路径选择

2015年9月,中央审议通过《关于推进价格机制改革的若干意见》,要求完善重点领域价格形成机制,推进水、石油、天然气等领域价格改革。2016年1月,国务院办公厅印发《关于推进农业水价综合改革的意见》,提出了推进农业水价改革的目标与要求,但在政策落实过程中,仍然有不同的认识与争议。笔者基于当前农业水价改革的困境,通过探寻农业水价改革的相关理论依据,研究提出落实相关政策和深化农业水价改革的路径,供相关研究和决策参考。

1　农业水价改革的两难困境

近年来,各地积极探索,开展农业水价综合改革试点,取得一定成效。但要全面推进农业水价改革,对大多数地区而言,面临着两难困境,即:一方面,要建立反映供求关系和水资源稀缺程度的价格形成机制,基于当前供水价格低于供水成本的实际情况,应提高价格水平;另一方面,要考虑用水户的水费支付能力和支付意愿,基于当前农业生产比较效益低和保障国家粮食安全的考量,应维持甚至降低价格水平。这种基于不同出发点在农业水价改革认识上产生的分歧,是改革推进过程中各方难以统一认识和形成合力的根本原因。

1.1农业水价改革的方向导引

价格是市场经济最活跃的要素,深化价格体系改革,是完善社会主义市场经济体制的重要内容。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确要求:“完善主要由市场决定价格的机制。凡是能由市场形成价格的都交给市场,政府不进行不当干预。推进水、石油、天然气、电力、交通、电信等领域价格改革,放开竞争性环节价格。”“加快自然资源及其产品价格改革,全面反映市场供求、资源稀缺程度、生态环境损害成本和修复效益。”从已有的政策文件来看,作为当前价格改革的难点之一,农业水价改革应完善主要由市场决定价格的机制,发挥市场对水资源配置的作用。此外,由于大多数灌区的农业供水价格低于供水成本,出现供水设施运行维护经费不足、老化失修严重以及用水户节水意识不强、农业用水效率不高等问题。因此,坚持市场化的价格改革方向,建立覆盖供水成本、反映市场供求和资源稀缺程度的价格形成和调整机制,逐步提高农业供水价格水平,是推进农业水价改革的方向选择。

1.2农业水价改革的现实阻碍

根据调查,我国当前农业水费收入仅占供水生产成本的1/3左右,大多地区价格水平低于灌溉设施的运行维护成本,按照市场化改革方向,必然要提高价格水平。但从一些试点情况看,用水户支付能力不足、支付意愿不强已成为农业水价改革相关政策落地的掣肘因素。农业生产比较效益低,近年来农业生产资料价格不断上涨,农民处于增产不增收的窘境,一些地区特别是种植粮食作物的地区,农民水费承受能力不高[1],对提高农业水价有明显的抵触情绪,一些地方甚至出现弃灌、弃耕现象。用水户支付意愿不强,也是当前推进农业水价改革的现实阻碍。受传统少收费或不收费的灌溉用水管理方式影响,以及免征农业税和各项支农惠农补贴政策给农民形成“减负降支”的心理预期,一些农民认为需要减少或免收农业水费;此外,随着农业经济结构变化,农业生产收入占农民收入比例不断下降,农民对土地和农业生产的依赖性降低[2],不愿支付更多的灌溉水费。基于上述实际情况,在落实农业水价改革相关政策时,会遇到较大的阻碍。

2　 农业水价改革的理论认识

当前农业水价改革的两难困境,导致了不同的认识甚至争议。从理论层面分析,农业灌溉供水具有商品的一般属性,能够按照市场化价格形成机制确定供水价格;同时,受当前农村生产经营方式等因素影响,农业灌溉供水又具有一定的“公共物品”特性,农业供水价格需要由政府进行调控和引导。

2.1农业灌溉供水的商品属性

农业灌溉供水凝结了一般的人类劳动并用于交换,具有价值和使用价值,符合商品的一般属性,其价格由商品价值决定并受供求关系影响。马克思等[3]认为,“种种商品体,是自然物质和劳动这两种要素的结合”,商品是“用于交换的劳动产品”。商品的使用价值源于自然属性,而价值则体现为凝结在商品中的一般人类劳动,由生产商品的社会必要劳动时间决定。农业灌溉供水的使用价值在于通过灌溉能够满足作物对水分的需求从而形成产出,其价值主要体现在把天然降水或河川径流、地下水等通过修建水利设施输送到农田这一过程中凝结的一般人类劳动。除农户自建自用的灌溉水利设施外,其余农业灌溉供水都具有商品的交换属性,其价值通过交换关系表现出来并决定供水价格。

作为商品的灌溉供水,可充分发挥市场机制的作用,在价格改革方面,应能反映出灌溉供水过程中的劳动量和供求关系。灌溉供水中凝结的一般人类劳动(价值)包括供水设施修建、维修养护、管理运行等环节所花费的社会必要劳动时间。供求关系受水资源稀缺程度的影响,从区域而言,北方地区的水资源更为稀缺;从时间而言,枯水年灌溉供水具有稀缺性。

2.2农业灌溉供水的公共物品特性

受当前农村生产经营方式影响,农业种植“碎块化”特征明显,农业灌溉供水难以完全实现“付费者得”的商品供给模式,有一定的“公共物品”特性,农业灌溉供水价格需要由政府进行调控和引导。1978年改革开放初期,我国实行农村土地家庭联产承包责任制,极大地调动了农民从事农业生产的积极性,促进了农村经济快速发展。但是,集中连片种植的灌区土地分割成碎块(大多地区不足1亩)后由不同农户种植,作物种植结构、耕作方式以及对灌溉用水的依赖程度等都会出现变化,这样不但增加了灌溉供水的管理成本,而且很难实现选择性地对付费者供水(理论上可以进行精准控制,但会极大增加供水设施建设和管护成本,导致供水价格上升)。

除农户自建自用的小型农田水利工程外,在我国目前联产承包经营的农业生产方式下,大量的小型农田水利工程往往具有普遍性和公共性,不具有竞争性和排他性,具有“公共物品”特性。长期实践也表明,对农田水利设施进行改造，提高灌溉供水质量,用水户乐于接受,但要其为此增加水费支出,一些用水户则表示无能为力,也有一些研究者从国家粮食安全角度出发,提出农业水价分担机制[4]。基于当前我国农村生产经营实际和灌溉供水的特殊性,在水价改革中,政府进行调控和引导十分必要,甚至是农业水价改革最初阶段能否取得实效的关键。

3　农业水价改革的路径选择

在当前制度环境下,农业灌溉供水既具有商品属性,又具有“公共物品”的特性,导致改革陷于两难境地。要破解这个难题,必须要构建符合改革方向和当前实际的体制机制,既要做好顶层设计,又要立足当前实际情况,有序稳步推进。在改革路径选择上,笔者提出“3+1”模式:“3”指3项机制,包括科学的水价形成机制、合理的水价管控机制、动态的水价调整机制;“1”指1项条件,即创新有利于推进农业水价改革的边界条件。

3.1建立科学的农业水价形成机制

市场机制是价格调整最为有效的方式,可以充分实现商品分配的效率和效益目标,按照市场经济原则建立科学的农业水价形成机制,是推进农业水价改革的基本方向。农业灌溉供水作为商品,符合一般商品市场定价原则。但同时又具有特殊性,在价格组成及定价方式上又区别于一般商品。

根据2004年实行的《水利工程供水价格管理办法》:“农业用水价格按补偿供水生产成本、费用的原则核定,不计利润和税金。”2006年实行的《取水许可和水资源费征收管理条例》:“农业生产取水的水资源费征收标准应当根据当地水资源条件、农村经济发展状况和促进农业节约用水需要制定。农业生产取水的水资源费征收标准应当低于其他用水的水资源费征收标准,粮食作物的水资源费征收标准应当低于经济作物的水资源费征收标准。”上述政策法规对农业灌溉供水中供水成本及水资源费进行了规定,目前大多地区的灌溉供水成本测算按照文件规定执行。

按照市场化改革原则和生态文明建设要求,农业灌溉供水价格组成应考虑:反映供水生产成本的价格要素、反映水资源稀缺性的价格要素、反映供水对河湖生态系统功能产生影响的价格要素以及适当的利润和税金。因此,作为商品的农业灌溉供水,其价格应由供水成本、水资源费、生态功能补偿费和利税四部分组成。其中工程水价反映的是水生产部门的生产成本,属于企业行为,这部分价格的决策主体应是市场,由企业通过市场供求进行定价。而反映水资源稀缺性和生态功能影响的价格,目前还缺乏普遍认同的计算方法,如果完全依靠市场供求关系衡量,极容易出现市场失灵,导致资源的不合理利用,甚至会出现灌溉用水难以保障的情况,这部分定价由政府部门主导,根据实际需要进行指导定价或政府定价。

3.2建立合理的农业水价管控机制

农业灌溉供水具有“公共物品”的特性,完全依靠市场机制特别是在当前农村市场化程度不高的条件下,难以通过有效调节供求关系来形成市场价格,必须更好地发挥政府作用,强化对农业水价的监管和调控,以确保农业水价改革政策的导向性、持续性和可操作性。

农业灌溉供水是提高粮食生产能力、保障国家粮食安全的关键。从维护国家粮食安全的战略性和全局性出发,政府应具有非常明晰的主体责任,特别是在当前农业生产比较效益低、农民对土地依赖性下降等环境下,灌溉供水费用全部由农民承担,将会在一定程度上影响农民种粮的积极性,甚至出现弃灌、弃耕等现象。农村“两工”取消后,政府财政在农田灌溉设施改造等方面加大投入,一些地区,将国有骨干工程运行管理纳入“两费”,或者通过补助工程运行管理机构或用水户协会等方式,发挥政府作用,降低农民水费支出。但这些做法或探索不成体系,且受不同区域供水成本差异、水资源稀缺性、灌溉方式、事权划分等多因素制约,目前尚未形成政府对灌溉供水价格有效的引导和调控机制。在当前农业水价构成中,供水成本占比例最高,因此,政府对农业水价调控的重点在于基于粮食安全视角下供水成本的分摊。体现在价格机制上,则由政府和用水户按照一定比例共同为灌溉用水埋单,从经济层面和心理层面引导用水户更积极地参与农业水价改革,实现政府(财政资金)对农业供水价格引导和调控。

政府的作用还体现在对农业供水价格的监管上,将农业灌溉用水的商品性和公益性、垄断性与竞争性、供水的民生服务与市场服务相结合,在价格制定、水费收取、运行管理等环节进行有效监管。一方面,需要对价格形成过程中各环节予以监管,更多地按照市场供求关系确定合理价格,减少价格形成过程中过多的干预,避免搭车收费、恶性抬价等行为；另一方面,政府需要加强对基层用水管理组织建设的扶持、考核,保护农民利益。

3.3建立动态的农业水价调整机制

价格是市场经济最活跃、最敏感要素,受供求关系影响围绕商品价值上下波动。农业灌溉供水具有商品属性,应建立动态的价格调整机制,反映市场经济一般规律。

长期以来,我国灌溉供水采用政府定价的机制,水价形成后难以及时调整,部分灌区甚至采用10多年前的价格水平,成为价格改革的洼地。灌区建成后,灌溉供水范围相对稳定,供需关系主要受降水等气象因素影响。降水的年际年内波动是影响供给和需求最主要的因素,降水丰沛的年份,供给充足,但需求不足,灌溉供水价格应降低;反之,干旱年份,供给减少,需求增加,价格应提高。其次,农业种植结构调整、灌溉方式改变等会对需求带来一定影响,人力资源成本增加等对供水成本具有影响。基于上述分析,在西北内陆河等区域,灌溉供水和需求相对稳定,价格主要受供水成本等因素变化的影响,可按照2～3 a的周期对价格进行调整;在江淮地区,降水丰枯变化大,应建立年度的价格动态调整机制,通过经济手段优化配置水资源。

3.4创新有利于农业水价改革的边界条件

当前,农村改革不断深化,就农业水价而言,应识别并创新有利于推进改革的边界条件,逐步减少和破除制约农业水价市场化改革的因素,发挥价格杠杆的调控作用。

农村土地“碎块化”经营方式,难以形成规模化的生产效应,按照市场化方向推进农业水价改革,农民不易接受。对于普通农户,种植面积小,灌溉后增产增收在其家庭收入中占很少比例,不愿意支付更多水费;但对于种植大户,农业生产规模化效益明显,能否保障灌溉供水对其收益影响大,更易于接受按照市场机制确定的供水价格。因此,应通过农村土地流转等方式,在传统个体分散经营的基础上,逐步形成农业生产大户、专业大户、农业企业、农业合作组织等多种经营主体,促进农业生产经营方式向规模化、产业化转变,提升农业生产规模效益、比较效益,提高用水户的水价承受能力。同时,通过土地流转,一些田间灌排设施由种植大户或企业长期经营管护,能够有效降低管护成本和价格水平。

加强灌溉供水供给改革,提高灌溉设施的供水保障能力,优化灌溉供水组织管理体系,也是促进农业水价改革的重要边界条件。受多因素影响,一些灌区设施老化失修,“最后一公里”问题突出,真正干旱用水时难以满足农户的灌溉需求,也是农业水价改革推进的制约因素。有序推进灌区配套与节水改造,特别是加强田间工程的运行维护,畅通水源—输水—田间灌溉系统,形成旱能灌、涝能排的灌排工程体系,提高灌溉供水保障水平和服务能力。同时,通过深化农田水利设施产权改革、培育专业化灌溉服务机构、推进建立用水户参与决策机制等措施,提高管理效能,降低供水成本,创造良好的农业水价市场化改革的边界条件。

参考文献：

[1] 李宝萍,赵慧珍,陈海涛,等.农业水价改革与农民承受能力研究[J].人民黄河,2007,29(2):58-59.

[2] 王冠军,刘小勇,王健宇,等.小型农田水利工程产权制度改革的理论与实践[M].北京:中国水利水电出版社,2015.

[3] 马克思,恩格斯.马克思恩格斯选集(第1卷)[M].2版.北京:人民出版社,1995.

[4] 徐璇,毛春梅.我国农业水价分担模式探讨[J]. 水利经济，2013,31(2):19-22，26.

基金项目：清华大学中国农村研究院研究课题(CIRS2015-6)

作者简介：刘小勇(1976—),男,甘肃天水人,教授级高级工程师,主要从事水利政策研究。E-mail:liuxy@waterinfo.com.cn

DOI：10.3880/j.issn.1003-9511.2016.04.008

中图分类号：F323.213

文献标识码：A

文章编号：1003-9511(2016)04-0031-04

(收稿日期：2016-03-15编辑：方宇彤)