社会整合理论视角下丹江口水库移民新村社会管理创新研究

程萧潇,古安琪

(河海大学中国移民研究中心,江苏 南京　211100)



社会整合理论视角下丹江口水库移民新村社会管理创新研究

程萧潇,古安琪

(河海大学中国移民研究中心,江苏 南京211100)

摘要：从帕森斯AGIL模式为基础的社会整合理论出发,通过援引河南省丹江口水库移民村社会管理创新实践,关注移民间内部结构的再分化与社会整合,探讨对移民实施政治整合、经济整合、社会和文化整合的策略和逻辑,以期实现移民“搬得出,稳得住,可发展,能致富”的目标。

关键词：社会管理与社会治理;社会结构分化;社会整合;丹江口水库;移民村

1社会整合:移民社会管理研究的新视角

当社会管理这一概念在20世纪80年代初传入中国时,便开启了对中国社会转型分析的新视角[1]。

移民的社会管理,是指政府、企业、社会组织、安置地居民和移民等多元主体对移民过程中的社会生活、社会事务和社会行为进行合作管理,从而在移民与政府、移民与企业、移民与安置地居民以及移民内部建立起协调稳定的社会关系,使得他们的利益诉求得到表达、欲望得以实现,最终构建移民社会的良好秩序[2]。从表面上看,移民只是人口在空间上的位移,但它却能引发社会结构性的变化，这主要归因于移民是十分复杂的“人口-资源-环境-社会-经济系统”的破坏、修复、调整和重建的系统工程[3],而移民活动为这个社会结构性变迁的过程增添了更多的可能性和不确定性。

南水北调中线水库移民工程是中国继三峡工程后最大的移民安迁工程,河南省丹江口水库需搬迁水库移民16.5万人,整个移民工作共耗时2年多,每年平均搬迁 8 万多人,任务难度大、强度高[4]。此外,河南省丹江口水库移民多为整村建制安迁,这种机械式的组合导致移民内部出现了政治结构、经济结构和观念结构的分化,对移民的社会稳定和经济可持续发展造成强烈冲击。当前,社会敏感性越来越强,如何让移民能够利用搬迁的契机实现自身的发展是迫切需要研究和解决的现实问题[5],因此,移民的社会管理建设与机制创新显得尤为必要和紧迫。

社会整合为移民社会管理的创新提供了新的契机和视角。社会管理通过嵌入具体的社会结构来实现自身运作与实践,后者构成了前者运作与实践的基础。面对搬迁后移民内部社会结构的分化,社会管理逐步与之脱嵌。欲将社会管理体制和机制再嵌入移民的社会结构中,必须要对多元化的利益进行协调,对多元化的资源进行整合,将原子化的个体整合进各种不同的社会共同体中以令其获得归属感和安全感[6]。从这个角度来看,移民的过程不仅是社会结构重构和发展的过程,同时也是社会整合的过程[7]。

帕森斯是社会整合宏大理论的倡导者,他提出了解释社会行动的AGIL模式[8],即把个体行动纳入有机体系统、个体的人格系统、社会系统和文化系统中,并基于AGIL模式从对一般行动系统的分析迈向对宏观社会结构的分析[9]。由此,社会被划分成经济、政治、社会和文化4个子系统。在此基础上,帕森斯阐释了社会整合的框架,认为维持或改变一个社会系统诸力量的平衡即社会整合的目标[10],或者说社会整合就是系统内部结构协调成统一的社会整体的过程[11]。

基于此,本文将移民的社会管理放置到宏观的社会系统框架中,关注河南省丹江口水库移民搬迁后的内部结构分化,从社会整合的视角出发,着眼于移民的政治、经济、社会和文化整合的具体实践,把握河南省丹江口水库移民村社会管理创新的具体策略与逻辑。

2移民内部社会结构的分化

对移民进行社会管理,必须抓住搬迁前后移民内部社会结构的变化。从库区搬迁至安置区,河南省丹江口水库的移民内部出现了政治结构、经济结构和文化结构的分化。

2.1政治结构分化

移民村中出现的政治结构分化主要体现在以下两个方面。

a. 村庄政治机会的争夺。村庄政治机会的争夺受到移民初级社会网络遭受破坏与移民社区机械整合的双重影响。搬迁导致村民之间原有的基于血缘、地缘而形成的稳定初级社会网络部分丧失。在实地调查中,很多村庄原来在老家由宗祠、家族老人或者族谱等调节村庄内部的矛盾,通过礼俗达到社会管理的整合。但搬迁后这些凝结村民之间社会关系的纽带丧失影响力,导致移民之间历史矛盾与现实利益的纠纷进一步外显甚至激化,在政治上表现为同村移民之间的政治斗争,争取政治机会以获得话语权。此外,在乡土社会中,横向的亲疏远近弹性结构和纵向的刚性等级阶序联合构成了结构之网[12],充分表现为内外有别的特点。有部分移民新村接收来自不同村庄的移民,当原先属于不同社区的移民被机械地整合在一个社区中,移民表现出以聚居集团为单位的孤立和隔膜。在新的社区中,当面对政治机会抉择时,移民会倾向于为自己的老乡争夺政治资源,最终易产生不同派系斗争的局面。

b. 强政府-弱社会的静态社会管理机制与村民自治组织之间的矛盾。当前农村的社会管理机制与村民自治组织之间的矛盾是导致移民政治结构分化的另一个重要因素。从政治职能来说,乡镇基层政府仍是社会管理的绝对主体,作为村民自治组织的村民委员会并未扮演好社会管理者的角色,只是为基层政府执行大量的政治任务,这导致村民自治组织因资源约束而显示出明显的职能分化倾向。此外,在搬迁过程中,移民对权利的需求与社会管理的实际运作产生对抗,进而转化为干群矛盾,引发了移民内部政治诉求的分化。可见,这种产生于总体性社会中的社会管理机制使得国家与社会合为一体[13],两者的边界被摧毁,移民丧失社会自主性,移民内生的自我治理能力减弱并被忽略。

2.2经济结构分化

丹江口水库封闭偏远,因特殊地理位置而获取级差地租或资源地租(资源村)的村庄几乎没有,集体经济、私营企业不发达,以种植业为基本经济来源。搬迁后移民被安置在离城、集镇较近的平原地区,在便利的交通、稀缺的土地资源与发达的乡镇企业、集体经济作用下,移民内部的经济结构在个人、家庭层面开始分化。

从个人层面来看,从山区搬迁到平原后,人均耕地面积减少,交通便利程度的增加驱使越来越多的移民在附近乡镇企业打工或自雇,直接导致原来同质化程度较高的移民开始出现社会角色的分化及由此带来的收入分化。此外,年龄也是影响个人分化的重要变量。在实地调研中,当地企业只招聘年轻男士,中老年劳动力一半赋闲在家。由于社会角色和收入的分化,直接引起移民群体内部社会距离的拉大。

从家庭层面来看,年龄是经济结构分化的重要因素。对于平均年龄偏大的家庭来说,搬迁容易产生次生性贫困,失去家庭经济的循环能力,加之平原地区的生活、生产支出水涨船高,使其在当地社会中处于边缘化状态。

2.3文化结构分化

移民在搬迁出来被社区安置后,集中居住替代了原先分散居住的状态,移民社区也处于从熟人社会向半熟人社会的发展之中,文化结构出现了严重的分化。一方面,移民的思维方式、心理状态以及行为习惯还停留在传统社会的重私德轻公德、差序格局影响下;另一方面,移民的思想观念、社会心态及价值取向已伴随着经济社会的发展而发生了重大改变。这种矛盾状态的背后充分反映了移民公共精神和社区参与意识的淡薄。传统山区的生活习惯和思想观念忽视了移民公共意识和社区意识的培养,当移民被迫搬迁安置在同一个社区中,他们的生活习惯和生产生活方式仍旧按照原来的状态进行。在访谈中发现,搬迁后初期,移民新村公共设施无人维护,村卫生状况差。此外,由于多元价值观的冲击,移民内部利益观念出现分化,相对剥夺感显化,社会距离增加。

3整合的策略与逻辑

3.1政治整合

对移民内部进行政治整合的关键在于将民主选举、决策、实施和监督还给移民,划定国家与社会的界线,发挥移民内部内生性的自治能力。

河南省丹江口水库移民村开展“三会两委”的村务民主管理模式,即在村民委员会和村支部的领导下,实施“民主议事会+民主监事会+民事调解委员会”的建制。这种村务民主管理模式融实质性民主于程序性民主之中,抓住了村民自治的核心,实现了移民内部的政治整合。

民主议事会是受村民会议委托,在其授权范围内行使村级自治事务议事权、决策权,讨论决定村级日常事务的常设议事机构。民主议事会以村民小组为单位,由“一户一票”方式选举出的代表和县乡驻(包)村干部、“两委”班子、组长、党员代表及其他相关人员组成。民主监事会主要职能是负责监督村委会执行村民会议、民主议事会决定的事宜,以及村级财务收支运行情况。同时,县乡驻(包)村干部参与民主监事会,对监事会自身工作进行监督。民事调解委员会主要是调解各类矛盾。民事调解委员会成员由村里德高望重者组成。

移民村“三会两委”村务民主管理模式,有效地解决了政治结构分化的问题,这得益于三方面的整合机制。

a. 尊重移民的利益表达机制。通过搭建“三会”平台,实现了村级组织与移民群众的沟通,改变了以往村级治理权力运行中行政命令为主的单向模式。重要的是,它将移民分散的诉求集中起来,使得移民诉求表达群体化和一致化,并将农民个体利益表达控制在合法的范围内,避免不正当的利益表达而影响社会稳定。

b. 保障移民的参与协商机制。民主议事会在村民会议授权范围内讨论决定本村日常自治事务,在得到多数成员同意后方能施行,打破了以往村“两委”封闭式决策和管理的局限,使移民村的社会治理更具开放、平等和对话精神。

c. 实现移民的监督与制衡。民主监事会强化了移民间、移民与乡村自治组织、移民与基层政府之间的沟通形式,形成一种以权力控制权力的监督机制,在保证乡村公共信息透明化和村民参与村治协商积极性的同时,实现村民对基层权力的有效监督。

3.2经济整合

移民内部经济结构分化的根源在于未能将移民的经济利益捆绑和连接在一起,因而经济整合的具体目标应落实在移民经济利益共同体的构建上。

3.2.1经济组织管理模式

河南省丹江口水库移民新村采取了专业大户引导、农村合作社和农村工业园等3种经济组织管理模式,是对家庭联产承包责任制为基础的统分结合双层经营体制的一种有效实现形式。3种经济组织管理模式重构了混合性的多元化集体产权和特色化的村级产业发展战略,将集体成员连接在一起成为一个经济利益共同体,有效地解决了移民内部经济结构分化的难题。

a. 专业大户引导模式就是由专业突出、生产规模大、以户为单位的家庭生产引导的、就近雇佣人员进行大规模农业生产的模式。这些专业大户通过政府扶持或者自身努力,不仅给自身带来了较大的经济收益,而且也能实现土地等生产要素的高效利用。通过示范效应,带动周围群众主动以土地互换等方式,共同参与发展特色产业,实现产业区域化、规模化发展,促进村民的增收。

b. 农村合作社模式是由从事同类产品生产经营的农户、贩销大户、农业生产经营组织自愿组织起来,在劳动、技术、资金、信息、购销、加工等环节实行自我管理、自我服务、自我发展的一种运作模式。该模式上联市场、下联农户,融产供销于一体,它能够以其市场信息的优势,降低投资决策的盲目性,不仅可以增强抵御风险的能力,而且还能增加村集体收入,增强村庄的组织化水平与凝聚力。农村合作社模式主要有以下3种组织形式:①合作社+农民模式,主要是指由“两委”组建的各种产业合作社,其资金来源主要是政府投入的各种后期扶持资金、奖励补偿资金和各种惠农资金。农民需向集体缴纳一定的租金,租金作为村集体经济的收入来源。②公司+农户模式,对村土地等生产要素进行集约化经营,土地承包人仍享有一定的租金,村民采取入股的方式加入,收益和风险按照入股比例分摊。③农机服务合作社模式,针对种植专业户使用国家的农机补贴政策和移民部门对农机的补贴政策,自己再投入一部分购买大型农机用具,在移民村内外开展社会化经营。

c. 农村工业园模式是以区域特色产业或优势产业为基础,由各地政府引导和扶持,或者通过招商引资,集中布局,形成现代产业分工协作的专业化产业园区。这种模式政策主导性强,立足于发掘优势产业潜力,充分利用自身的某些地域优势,把培育特色经济、提高本地区居民的收入作为自己的首要任务。

3.2.2经济整合内容

a. 生产要素的整合。通过土地流转机制的运作,实现土地的规模化、集约化和高效化经营。移民村通过后期扶持项目、奖励补偿、惠农等资金的筹措,缓解了发展资金不足的问题,改善了移民村的基础设施,也促进了移民村村民的收入水平、产业结构调整与经济社会转型。此外,招商引资发展工业园、移民大户的带动提高了移民的生产技能和文化资本,增强了村庄的整体竞争力,实现了移民村致富渠道的多元化。

b. 经济组织的管理。通过政府的扶持与经济能人的带动作用,增强了经济抗风险的能力,移民村逐渐向专业化、集约化的产业方向发展;充分发挥“以点带面”的致富示范作用,吸引更多移民加入致富大军中;同时引入现代企业制度,制定村庄发展规划,逐步完善村庄集体财务管理制度,促进移民村经济社会转型,为完善移民村的经济组织管理机制奠定了基础。

c. 收益分配与风险承担机制。移民村按照“入股多、收益多;入股少、收益少”的收益分配原则和“多投入、高风险;低投入、低风险”的风险承担原则,实现利益与风险相互衔接、经济合作组织的合理有序运行,促进资源配置效率的提高,且有利于提高移民村集体经济的实力。

3.3社会与文化整合

在帕森斯划分的宏观社会4个子系统的框架中,小的社会系统体现为“确立和应用一套共享调控规范的安排”[14],进一步说,通过社区形成制度化的规范,协调行动、避免冲突;而文化系统则执行潜在模式维持的功能,即通过提供共同的规范和价值，保持行动者的精神状态与系统其他成员的一致性，维持系统的稳定性。事实上,社会系统和文化系统在“共享同一种社会价值和道德规范以避免系统失衡”这一点上殊途同归,其目的皆在于回归到“人的社会化过程”这一核心议题上。

河南省丹江口水库移民村社会管理实践采取了建立自发性社会组织及物业管理模式的方式,弥合移民搬迁前后断裂的文化和社会规范,培育移民内部的公共文化与公共意识。

3.3.1以社会组织模式增强移民公共生活意识

河南省丹江口水库移民村共成立了500余个自发性的社会组织,如红白理事会、慈孝协会、理财小组、妇联会、文体协会等。它们在发挥优良传统文化、移风易俗、倡导节约、活跃群众精神文化生活等方面发挥了重要作用。同时,它增强了移民公共生活意识,在相互学习和交流中习得新的行为规范和文化习俗,平衡因被迫搬迁造成的文化震荡,满足移民文化和心态上的安全需求,弥合移民内部的观念结构分化。

通过社会组织的连带作用,移民内部进行了有效的文化整合,通过举办民间组织各种活动,创造公共生活机会,将移民生产生活的恢复从消极的同化过程变成一个积极的社会整合过程[15]。

3.3.2以物业管理模式引导移民公共意识的建立和培育

丹江口水库移民过去主要生活在山区,分散居住,几乎没有公共的生活领域,因而基本不需要统一垃圾处理、统一供水、公共设施维护、园林绿化维护等基本的公共服务。如今,丹江口水库移民村推行物业管理制度建设,根据市场化和社会化程度,将移民村的物业管理分为4种模式:

a. 引入物业公司模式,基本实现公共服务市场化运作。该模式类似于合同外包(合同出租)的公共服务市场化模式,政府通过采取招标承包的途径将其承包给私营部门或者非营利部门,然后再与政府签署供给合同。

b. 个人承包模式,模拟市场完成公共服务的生产和提供。个人承包主要是村民与村(社区)签订服务协议并支付一定承包费用,为村(社区)提供相应的公共服务。该模式以内部市场运作的方式,建立模拟市场,用明晰的委托代理关系来限制公共服务提供者的权力,并对其施加压力,使其不断提高效率，增强对用户的回应性。

c. 成立移民村物业公司,半市场化模式提供物业服务。这里的物业公司并不是真正意义上的公司,它既不属于集体也不属于个人, 组织形式与社区自治组织较为相似。

d. 专人保洁员负责公共服务的模式。公共卫生服务实行专人保洁、全面负责,这在河南省丹江口水库移民村是一个普遍的形式。保洁员岗位由政府出资开发,岗位工作人员从就业专项资金中被给予社会保险补贴和岗位补贴。保洁员模式更多运用了政府和社会公益组织的资源,采取政社合作的方式承担移民村(社区)公共卫生等公共服务的职能,突出了公共服务的社会性、公共性。

可见,社会组织的建立不仅共享了移民共同的社区生活,更是通过一系列规范性的仪式化活动保持移民文化生活的一致性和多样性;物业模式的开发和运作在培育移民公共意识的同时,也承担了维持移民公共文化共享场所清洁和稳定的职责。

社会和文化的整合离不开政府-社会-市场3个主体的协同作用。政府的引导主要体现在制度的设计、引导和资金的投入等。社会的主导主要在于提供各类社会服务及资金。一方面,自发性的社会组织为移民思想道德建设、文化教育、信息咨询和精神文明建设方面提供服务,这些社会服务通过群众性社会组织开展,便于移民实行自我管理、自我服务、自我教育等。另一方面,搬迁安置初的物业管理费用主要依靠各级政府提供的各种补贴,之后主要通过村集体经济或收入来满足,这样可以缓解移民对于公共消费的支出。市场的调节立足于解决村居环境差、公共设施缺乏维护等问题。在实际调研中,移民村的物业管理发展到一定规模以后,有条件的村庄开始成立物业公司或聘请社会上的物业公司加强移民村物业服务,由移民村自主互助服务向专业化市场物业服务过渡,这样可以提供更多的就业机会,实现移民的自我发展。

4结语

移民的社会管理镶嵌于移民所处的社会结构中,后者构成了前者运作的实践与基础。河南省丹江口水库移民村建制的村治模式,使移民内部的异质与矛盾成为社会管理的重点。具体来说,搬迁后的丹江口移民在政治结构、经济结构以及文化结构上产生了分化,原来同质性较高的群体异质性外显,致使当前社会管理与移民内部的社会结构出现了脱嵌,社会管理表现出明显的滞后性。当社会分化达到一定程度时,社会整合就成为社会发展的客观需要[16]。为了使社会管理再嵌入移民内部分化后的社会结构中,河南省丹江口水库移民村通过政治、经济、社会、文化4个子系统间的社会整合,为解决移民社会管理问题提供了新视角和契机。

河南省丹江口水库移民村社会整合的具体实践基本涵盖了对移民内部进行有效社会管理的策略和再结构措施。政治整合的核心在于明确国家与社会的界线,还村民自治以实质性的民主和程序性的民主;经济整合的策略在于重构混合性多元化的集体产权和特色化的村级产业发展战略,将集体成员连接在一起成为一个经济利益共同体,同时发挥家庭经营的创造力和活力;社会和文化整合在于培育移民内部的公共文化与公共意识,共享统一的社会规范,弥合移民观念上的原子化。3种整合方式遏制了移民内部出现的社会结构性分化,有效地实施了移民的社会管理,变被动管理为主动管理[17]。

此外,就河南省丹江口移民的社会管理实施主体来说,可以隐约看见小政府模式的影子。政府作为行政管理的主体,逐渐退出私人领域和公共领域,市场和社会组织取而代之。在移民村推进社会管理创新,是一个顶层制度设计与基层实践上下互动、有机融合的互构过程[18],政府承担了顶层制度设计的角色,市场起到了辅助集体产业和移民村公共卫生维护的作用,而社会组织更是以绝对的主体参与到政治、经济和文化的整合当中。在这个过程中,国家、市场与社会的关系被重构,从静态的强政府-弱社会的社会管理模式转向国家、市场与社会共同参与的社会治理新模式。

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Social management innovation of resettlement village in Danjiangkou Reservoir area of Henan Province from perspective of social integration theory/

CHENG Xiaoxiao, GU Anqi

(National Research Center for Resettlement of Hohai University, Nanjing 211100, China)

Abstract:Taking the social management innovation of resettlement village in Danjiangkou Reservoir area of Henan Province an example, from the perspective of social integration theory based on T. Parsons’ AGIL model, the redifferentiation of internal structure and social integration among the immigrants are highlighted. The strategies and logics for immigrants’ political integration, economic integration, social and cultural integration are investigated in order to achieve the status of “being moveable, stable, evolvable and rich”.

Key words:social management and social governance; differentiation of social structure; social integration; Danjiangkou Reservoir; resettlement village

(收稿日期：2015-07-15编辑：胡新宇)

中图分类号：C911

文献标识码：A

文章编号：1003-9511(2016)02-0078-05

DOI：10.3880/j.issn.1003-9511.2016.02.018

作者简介：程萧潇(1991—),男,浙江金华人,硕士研究生，主要从事移民社会学研究。E-mail:chengxiaoxiao_hhu@163.com

基金项目：北京郑杭生学子(博士)项目(12ZHFD10)；江苏省研究生创新课题(CXLX12_0223)