关于山东省食品安全犯罪问题的调查与思考

徐月峰

(山东大学(威海) 法学院，山东 威海 264209)



关于山东省食品安全犯罪问题的调查与思考

徐月峰

(山东大学(威海) 法学院，山东 威海 264209)

【摘要】食品安全犯罪具有案件数量急剧上升、涉案人员整体文化水平不高、涉及食品类型多样、生产场所隐蔽等主要特征。追求低成本高利润的逐利心理、原法律框架下监管部门之间未形成工作合力、市场规制本身的局限性、食品供应者文化层次低、社会公众的食品安全意识欠缺等是食品安全犯罪的主要原因。根本解决食品安全犯罪问题须从严密刑罚治理体系、完善行政规制体系、提高刑事和行政执行力、发挥民事规制的补充作用、强化道德规范引导等方面构建食品安全综合治理体系。

【关键词】山东省；食品安全；犯罪；综合治理

食品安全问题是人们普遍关注的热点问题，目前仍呈高发、多发、频发趋势，如何从根本上进行遏制，成为国家和社会亟需解决的难题。基于此，笔者实习期间走访了山东省大部分地市的检察院，对食品安全犯罪案件的审理情况进行了查阅，对有关问题进行了归纳综合分析，提出构建食品安全综合治理体系的拙见。

一、山东省食品安全犯罪的总体情况

1.山东省食品安全犯罪主要特征。从山东省人民检察院了解到，2014年批捕、起诉生产、销售有毒、有害食品170件和390件，起诉数比前9年总和还多42件。2014年批捕、起诉生产销售不符合安全标准的食品犯罪51件。而据新闻报道，2014年山东省公安机关共侦办食品犯罪案件1910起，打掉“四黑”窝点785个、犯罪团伙237个，抓获犯罪嫌疑人2691人，涉案金额5.04亿元。

其一，从发案时间看，案件数量急剧上升。威海市2004—2012年食品安全犯罪总受理4件7人，其中判决3件6人；2013—2014年，总受理32件84人，其中判决20件38人。潍坊市2004—2012年总受理37件104人，判决5件10人；2013—2014年，受理322件675人，判决44件107人。济宁市2004—2012年，受理5件6人，判决3件4人；2013—2014年，受理38件60人，判决32件50人。

其二，从涉案人员来看，整体文化水平不高。如威海市受理的有毒、有害食品安全犯罪案件81人中，初中以下文化程度约占全部案件的87.65%。其中部分犯罪人称自己对有毒、有害食品带来的严重危害性的缺乏认识，并不知道长期食用有毒、有害食品不仅会破坏人体内的蛋白质、维生素等营养素、破坏人体激素平衡，且对人体还有致癌、畸形的潜在危险，儿童超量摄入甚至会导致早熟等危害。

其三，从犯罪对象看，涉及的食品类型多样。食品安全犯罪的对象形式多样，从调查结果来看，生产、销售的有毒、有害食品罪中毒豆芽所占比例众多。如威海市危害食品安全犯罪主要集中在生产、销售牛百叶、心管、茄参、鸡爪、鞭花等水发产品以及豆芽、豆腐等方面。该类产品市场销量大、流通周期短，且操作技艺简单，容易被各类人员掌握而实施违法行为。

其四，从犯罪场所看，生产场所隐蔽，不易被发觉。如威海市受理的有毒、有害食品案件中，近74.3%的案件为家庭作坊式生产(加工)，其余案件的生产(加工)场所或系租赁场地或在民宅、公司院落内，且这些生产(加工)场所几乎全部零星分散在城乡结合部。生产(加工)场所的隐蔽性增加了对有毒、有害食品案件的打击难度。

其五，从犯罪形态看，多为共同犯罪。由于食品生产、流通的环节多，导致危害食品安全犯罪所涉及的环节更多，所以一个案件中，往往是多人参与，共同实施犯罪。特别是“毒豆芽”的案件中，其特点为涉案人员关系密切，多为家庭或夫妻档的。如威海市2014年集体受理的10件生产、销售“毒豆芽”案件中，涉案的20人为10对夫妻；办理的周某某等8人涉嫌用工业氯化镁加工豆腐案中，8名犯罪嫌疑人互为夫妻、舅侄、母子等亲属关系。这类群体的生产行为多在出租房内进行，基本是无照经营，生产(加工)设施简陋、卫生不达标的情况较为普遍，特别是一些操作人员没有经过体检，更没有健康证，即使不是故意生产有毒、有害食品，安全隐患也非常高。

2.山东省食品安全犯罪主要原因。近几年，山东省食品安全犯罪案件总体呈逐年上升趋势，特别是由于2013 年 6 月 18 日全国食品安全宣传周启动，有关的食品安全整治行动全面深入进行，导致2013年有关案件数量呈现爆炸式增长。通过查阅威海、东营、潍坊、临沂、泰安、济宁、日照等地市的案件审核材料，可以把食品安全犯罪的原因概括为以下几个方面：

其一，普遍存在低投入高回报的逐利心理。对商人的逐利行为，马克思曾分析说，一旦有适应当的利润，资本就大胆起来。如果有10%的利润，它就保证到处被使用；有20%的利润，它就活跃起来；有50%的利润，它就铤而走险；为了100%的利润，它就敢践踏一切人间法律；有300%的利润，它就敢犯任何罪行，甚至冒绞死的危险。再加上2009年的《食品安全法》，许多规定不详细，食品安全行政执法与刑事司法衔接机制建设不尽完善、运行也不够顺畅，致使一些危害食品安全行为的违法成本较低，也是造成食品安全犯罪案件增多的原因之一。

其二，原法律框架下，监管部门之间未形成工作合力。2011年，食品药品监督管理局成立之前，我国一直都处在“分段监管为主、品种监管为辅”的监管模式，主要是把从“田间到餐桌”的食品生产过程，分别划归农业、质检、工商、卫生等部门来承担不同阶段的监管管理。而多部门分段共同监管，虽然初衷是要求各有关部门之间职责清晰、衔接紧密、形成合力，然而在具体实践中，往往会出现某部门由于某一个阶段的监管工作不到位，而影响整体的监管效果现象发生。

其三，市场规制本身的局限性。由于一些生产、销售有毒、有害食品案件中所采用的国家禁止的食品添加剂、化工添加剂在市场上很容易购买，且成本很低，无需任何手续或身份证明，加之生产工艺极其简单，生产周期又非常短，容易造成生产、销售伪劣产品和有毒、有害食品犯罪行为的增长。

其四，食品供应者文化层次低，对其行为的违法性认识不足。食品安全案件涉案主体比较多元化，包括个体户、无照商贩、社会闲散人员、农民等。犯罪嫌疑人文化程度普遍较低，整体文化层次不高有两个不利影响，一是容易导致他们对有毒、有害食品的社会危害性认识不足。二是影响到犯罪人的悔罪态度。部分犯罪人认识到自己生产、经营的食品具有危害性，但是他们认为被发现也多是接受行政罚款而已，而自己之所以被认定为犯罪主要是因为运气不好被查获，悔罪态度较差。

五是社会公众的食品安全意识欠缺。由于部分食品生产企业及从业人员社会责任意识和公共卫生意识淡薄，不能有效的把住食品生产的原料采购、使用等“源头”关，致使一些有毒、有害食品流入市场。同时由于食品安全知识宣传不能进行全覆盖，特别是对外来务工人员、未成年人等特殊群体的宣传相对滞后，再加上公众之间存在个体文化差异等系列因素，也会造成消费者食品安全自我防范意识不强，客观上为不安全食品的销售流通和食品安全事故的发生提供了便利条件。

二、山东省惩治食品安全犯罪存在的主要问题

1.集中式治理短期收效较高但缺乏长期的可操作性。2013年开始，山东省各地市对食品安全犯罪的打击数量明显加大，分析其原因不难发现，公安部于2013年开展“为深化打击食品安全，保卫餐桌安全”的专项活动，2014年，威海市食品安全犯罪的打击力度依旧不减，因为其在2014年提出建立国家食品安全城市。目前，山东省选取济南、青岛、烟台、潍坊、威海参加首批创建国家食品安全城市，而威海市作为全国首批参建城市其提出要全力开展食品安全治理工作。由此看来，威海市的食品安全犯罪打击采取的是一种“严打”的政策，但“严打”政策，只是短暂时间，集中力量，强力出击，突袭食品安全领域。这种突袭行为只能看作是一种应急状态的事后救火，决不能作为正常的食品安全模式存在。

2.食品安全犯罪审判率较低。食品安全监管领域一定程度上存在“三多三少”现象：行政违法案件实际发生较多，但相对查处的较少；行政处理的较多，移送司法机关追究刑事责任较少；判缓刑的较多，判实刑的较少。在调研过程中，发现一些地市的法院受理食品安全犯罪类案件数量比较多，但是最后进入判决的案件数量却明显下降，办案人员解释公安机关移送的关于食品安全犯罪的案件，大部分第一次退查以后未再次提交材料，作撤诉处理。山东省潍坊市2013—2014年，受理322件675人，判决44件107人，受理和判决案件数量悬殊，据检察机关工作人员介绍，大量的案件退查之后长期不报，且大部分是公安机关直接撤案。

3.治理中存在未解决的争议问题。在调研过程中，发现已经判决的有关食品安全案例，其中毒豆芽案件占有相当大的比例。根据有关统计，2014年1月1日至2015年1月31日，定罪量刑的“毒豆芽”案判决案件达1000余份，其中绝大部分是按“生产、销售有毒、有害食品罪”处理的。而判决时间大多集中在2013年5月2日最高人民法院、最高人民检察院出台的《关于办理危害食品安全刑事案件适用法律若干问题的解释》之后。而2015年4月，最高人民法院、最高人民检察院已经暂停了对“无根豆芽”案的审理，山东省多个在审的毒豆芽案件当事人被取保。前后相比对，有关毒豆芽案件的审理显然存在极大的争议。

4.山东省食品安全犯罪仍存在黑数问题。在认识食品安全犯罪的形势上，除了要以官方犯罪统计为研究对象外，还必须考虑到犯罪黑数的问题。以威海市为例，拥有250万人口，2004—2012年8年间仅查获3起食品安全犯罪，涉案人数也仅为9人，很多年份的案发数量为零。同样，东营、泰安、潍坊、临沂、济宁、日照等地市，也是同样的情况。仅从官方犯罪统计数字的角度看，我们似乎可对这些的食品安全形势感到安心，但是基于经验判断，难以乐观地认为这些地市的食品安全犯罪形势大好。出现这种官方统计所反映的犯罪形势程度与经验判断所得出的犯罪形势程度之间的差值，显现出了犯罪黑数的存在。如果将时间限定到2012年之前，参照新闻报道来比较山东省食品安全犯罪批捕形势总趋势，可以发现山东省的食品安全形势这段时间也不乐观，与山东省打击食品安全犯罪的力度存在一定的差距。

三、构建食品安全综合治理体系的路径选择

从食品安全现实情况上看，食品安全难以做到零风险，但是，我们要做的就是尽可能多地降低风险的存在。针对目前我国的食品安全治理呈现轻事前预防、重事后惩治的特点，我们需要构建起一个食品安全综合治理体系，做到既注重事前预防，又重视事后惩罚。

1.构建刑罚治理体系。首先，进一步严密食品安全犯罪刑事法网。可以考虑与《食品安全法》进行衔接，严密对食品生产链全过程的刑事法网，将刑法只规定生产、销售环节变为生产、经营的全过程管理，增加持有型的食品安全犯罪。完善食品安全违法行为的刑事责任制度，与新《食品安全法》中的行政责任衔接，追究问题食品不召回者的刑事责任，对食品安全过失犯罪进行处罚、对进口不安全食品犯罪进行处罚等等。同时也可以考虑增设不作为犯罪，增设不召回不安全食品罪，增设非法持有(或存储)不安全食品罪及过失危险犯，将过失犯的入罪条件降低，并仅限于生产、销售有毒、有害食品罪。

其次，进一步优化食品安全犯罪刑罚结构。针对我国现存在的惩治食品安全犯罪的主刑与附加刑，可以考虑在废除死刑的基础上，增设剥夺从事食品相关职业的资格以及法人为适用对象的资格刑。同时还可以通过调整刑罚种类与刑罚幅度的设置，来进一步优化刑罚结构，努力使制刑政策朝着更加科学化和轻刑化趋势发展，健全宽严相济的刑事政策。

2.构建完善的行政规制体系。其一，充分发挥食品安全法的作用。新法颁布后许多细节问题需要进一步明确，这需要各地、各部门、各行业结合各自实际情况，尽快出台相应的实施细则、实施条例。例如，新的《食品安全法》要求地方应根据本地实际制定食品生产加工小作坊和食品摊贩具体的管理办法。即新《食品安全法》于2015年10月1日实施，在2016年10月1日之前，各个省、自治区、直辖市都要制定对小加工作坊和小摊贩具体的管理办法。就目前的立法情况看，很多地方尚未进行地方立法，当前需要加快出台有关具体管理办法的步伐。

其二，完善食品安全标准体系构建。根据《标准化法》有关规定，国家标准、行业标准可以划分为强制性标准和推荐性标准两个大类。强制性标准包括保障人体健康、人身、财产安全的标准和法律、行政法规规定强制执行的标准，其余的标准都是推荐性标准。目前，根据制定主体的不同，我国的食品安全标准主要有四类：食品安全国家标准、食品安全地方标准、食品安全行业标准以及食品安全企业标准。不论是哪一类标准都需要在实践中进行充实完善。

其三，发挥行政前置的作用。在打击食品安全犯罪上，作为前置的行政法规和相关制度的完善确实至关重要。新《食品安全法》的修订对行政执法提出了新的更高要求。如在行政责任和刑事责任的衔接问题上，新《食品安全法》要求行政机关对食品安全违法犯罪案件的惩治过程中，必须切实准确把握行政违法和食品安全犯罪的界限，对于确实涉嫌构成犯罪要及时向公安机关移送，这无疑需要以提高行政执法人员的执法水平和执法能力进行保障。所以，为保障新《食品安全法》的顺利贯彻执行，政府需要从人力、物力、技术等方面，为相关执法部门提供强力支持。

其四，推进HACCP体系在中国的应用。HACCP体系建设是当前对食品安全研究所关注的中心内容。HACCP体系以科学为基础，对食品生产中危害发生的可能性和严重性包括各个环节、各项措施、各个组分进行鉴定、评估，找出关键点进行控制，既全面兼顾又重点突出，被认为是当前控制食品安全和品质最有效的管理体系，也是保证食品安全最有效的方法。HACCP体系在美国、欧盟、日本被广泛应用，并逐渐推向世界。新修订的《食品安全法》进一步完善了食品安全风险监测、风险评估中最基础的制度，增设了风险分级管理等重点制度，更加突出预防为主、风险防范原则，以防范于未然，有利于从根源上消除隐患。可以说，HACCP体系理念的实施过程与新《食品安全法》解决问题的总体思路是完全契合的。

3.提高刑事、行政执行力。其一，有罪必罚，提高惩罚率。仅靠构建较为完备的法律体系，食品安全问题仍然是难以彻底解决，孟子曾言：“徒法不能以自行”。所以我们应当清醒地认识到，食品安全的治理以强有力的国家法律规制为根基，同时法律的生命在于遵守与执行。据不完全统计，国家层面制定的法律有 30 多部，各部委制定的法规 100 多部，且各地方制定了相应的配套地方性法规。 由此，仅从数量上看，我国各级部门制定的法律法规数量非常多，甚至超乎国际水准。在暂时满足了“有法可依”的条件后，我们应当把视线放在有法必依、执法必严和违法必究上，重点从为三个容易引发食品安全问题的薄弱环节上寻找突破口。否则，纵然法律制定得再严，没有强大的执行力，违法成本也只能趋近于零。

其二，加大对渎职罪的打击力度。打击危害食品安全犯罪必须两手都要抓，两手都要硬，在打击犯罪分子的同时，对有关食品监管渎职犯罪进行有效打击。我国于2011年在《刑法修正案(八)》针对卫生、农业、质量监管、工商行政管理、食品药品监督管理等部门滥用职权或玩忽职守的国家工作人员，首次设立渎职罪，但司法实践中山东省的判例却不多。与食品安全犯罪的高发多发现状相比，食品监管渎职犯罪查处的比例仍然偏小，惩处的力度也不大。具体实践中要努力做到能适用“食品监管渎职罪”进行起诉的决不能以党纪政纪处分来替代，法院则要按照从严从重原则对那些刻意隐瞒食品安全事件的执法部门和个人以“食品监管渎职罪”予以立案并量刑。

4.发挥民事规制的补充作用。食品安全事件的发生，有着较强的波及性，其不仅仅止于影响到个体消费者的权益，还有可能影响到消费者的群体利益乃至社会的公共利益。因此可以考虑在食品安全领域就需要引进集体诉讼，可以赋予民间的消费者团体代表消费者提起集体诉讼的权利。此外，新《食品安全法》基于社会共治的原则，确立了食品安全责任保险制度，该制度作为一项新的食品安全风险分散机制，需要民事法律的进一步完善助力。山东省目前已在部分领域、地市开展食品安全责任保险试点工作，针对实施效果，是否在全省范围内逐步推广，需要及时关注工作后续开展情况，并针对出现问题及时调整相应政策、法规。

5.强化道德规范引导。其一，大力强化食品生产经营者的社会责任。完善我国食品安全除了依靠制度规范外，生产经营者更需要反思。正如“食品安全是生产出来的，不是监管出来的”所言，抓住食品安全犯罪的主要矛盾，必须强化食品企业的诚信经营意识以及社会责任感，彻底改变食品行业存在的“易粪相食”局面，将被动的外在监管变为主动培养的食品企业社会责任，从而避免本末倒置。

其二，引入食品安全犯罪的社会治理。一方面，就中国当前的犯罪形势和执法力量对比而言，执法资源有限是我们难以短期内解决的现实问题；另一方面，有观点质疑，现有执法人手不够，再增加一倍人手也难以彻底解决食品安全犯罪问题。为此，我们应当建立健全社会性监管体系，加强政府以外的社会监管，强化行业协会、社会团体、基层群众性自治组织、新闻媒体等公共组织和消费者个人对食品安全监管，从而更加有效保障食品安全。

其三，提高消费者的食品安全意识。完善食品安全消费者和公众的参与机制，需要及时公示维权信息，加强消费者的维权意识，支持食品消费者团体进行食品安全维权。加大有关食品安全案件的宣传力度，提高消费者对侵权行为的识辩能力，提高其识假辨假、防范风险能力，把消费者转化为食品安全的监督者。

(责任编辑潘京)

The Survey and Thinking about Food Safety Crime in Shandong Province

XU Yuefeng

(Law school, Shandong University at Weihai, Weihai 264209, China)

Abstract:Food safety crime is characterized by sharply increasing number, low education level of those involved, a variety of food being involved, and hidden production places. Pursuit of low-cost high-profit profit-seeking psychology, no joint effort formed between regulators under the original legal framework, the limitations of market regulation itself, low level education of food suppliers and the lack of social public food safety awareness are the major causes of food safety crimes. To solve the problem of food safety crime, we must construct a comprehensive management system for food safety in terms of rigorous punishment management system, perfect the administrative regulation system, improving the criminal and administrative execution, playing a role of supplementary civil regulation, strengthening ethics guidance, etc.

Key words:Shandong Province; food safety; crime; comprehensive treatment

【中图分类号】DF81

【文献标识码】A

【文章编号】1009-4326(2016)01-0086-04

【作者简介】徐月峰(1990-)，女，山东东营人，山东大学(威海)法学院2013级法律硕士研究生。研究方向：法律。

【收稿日期】2015-01-05

DOI：10.13600/j.cnki.jpsslof.issn.1009-4326.2016.01.021