我国辅警规范化管理略论

夏芝绚

(中国刑事警察学院 辽宁沈阳 110035）

我国辅警规范化管理略论

夏芝绚

(中国刑事警察学院 辽宁沈阳 110035）

我国辅警在辅助公安日常工作中发挥了重要的作用。但是我国辅警队伍在发展的过程中,日益突显出辅警角色和职责定位模糊,辅警规范化管理的法律制度体系不健全,辅警的招录、培训和考核机制有待完善以及辅警的保障机制缺位等问题。解决辅警队伍目前存在的问题需要从健全和完善辅警队伍管理的法律制度体系,明确辅警身份、行为性质及职责权限,建立完善的辅警招募、培训和考核机制以及建立统一的辅警保障机制和职业发展机制等方面入手。

辅警；规范化管理；措施

当前，我国警务工作日益复杂、繁重，而警力却面对严重不足的挑战。辅警作为一支辅助人民警察从事警务工作的新兴力量，在提高公安机关的工作效率，增强公安机关公共服务能力以及缓解警力不足的压力等方面发挥着巨大的作用。但是，我国辅警队伍建设起步较晚，在相关的法律制度体系、管理体制以及保障机制等方面尚存在着很大的不足，严重制约了我国辅警队伍功能的发挥。在当前公安改革大背景下，不断完善并规范我国的辅警制度意义重大。

一、辅警规范化管理的现实意义

(一）辅警规范化管理，是顺应我国公安改革趋势的必然要求。

2015年2月，中央审议通过的《关于全面深化公安改革若干重大问题的框架意见》及其相关改革方案中明确提出：全面深化公安改革我们面临七个方面的主要任务，其中第七项内容指出：“规范警务辅助人员管理”。2016年1月11日，中央全面深化改革领导小组通过了《关于规范公安机关警务辅助人员管理办法的意见》，更是突显了在公安改革的大背景下，中央对辅警规范化管理的重视以及开展辅警规范化建设工作的必要性。在地方层面来看，各地都在积极开展辅警的规范化建设工作。如安徽省淮南市公安局制定了《淮南市公安局辅警管理暂行办法》，对辅警工作进行规范化管理。为了更好的进行辅警队伍管理，优化辅警组织机构建设，明确岗位辅警的职责权限，落实辅警行为的归责以及强化辅警队伍成员管理，安徽省淮南市公安局建立了淮南市公安局辅警管理支队，在各分局、交警支队成立辅警管理大队(办公室），明确了辅警的职能定

位。并对辅警实行考核、考试并轨的公开招聘以及“三级教育培训”模式。江苏苏州市政府颁布了《苏州市警务辅助人员管理办法》，明确了辅警的角色定位、职责权限及保障等内容。河北省大名县公安局坚持打造规范待遇、配套制度、辅警文化三大体系，制定出台了《警务辅助人员管理办法》，规范了辅警的职权、培训、考核、晋升、保障与管理等12项49条内容。在公安改革的大背景下，各地根据自身实际都在进行辅警的规范建设工作，这也突显出在全国范围内对辅警进行规范化管理的必要性和现实需要。

(二）辅警规范化管理，是缓解警力不足压力的重要途径。

从警民比例来看，我国的警民比例仅有万分之十，低于发达国家的三倍左右[1]。在当前的社会转型时期，社会治安状况越来越复杂，人民群众对公共安全的需求以及对公安机关的期待不断提高，公安工作更加繁重，而警察数量不能无限制的增长，仅凭公安机关现有的警力来应对当前的艰巨任务，不仅是难以完成的而且还会给民警带来更大的工作和心理负担，不利于公安工作效率的提高和民警的身心健康发展。辅警作为一支辅助警力的新生力量，在协助公安行政、人事工作及执法勤务工作等方面发挥显著作用。例如，公安文职辅警可以协助人民警察从事档案管理、信息管理、后勤管理、文书助理、窗口服务、大厅业务办理等工作。而公安民警每天从事上述事务性、重复性的数据搜集和归档、信息汇总、材料书写等工作，不但耗时费力，也是对有限警力资源的一种浪费。如果能够充分发挥文职辅警的作用，则能大大降低公安民警的日常工作量，缓解民警的工作压力，保障公安工作的正常运转。除此之外，在公安机关的直接管理和人民警察的带领下，辅警参与交通管理、治安巡逻、维护大型活动现场秩序、突发事件的快速处理以及抢险救灾等工作，为警务工作提供巨大的人力支持，很大程度上缓解了公安机关在社会管理和案件办理中警力不足的压力。

(三）辅警规范化管理，是提高工作效益和保障公安机关充分发挥公共服务职能的重要途径。

虽然各地经济发展状况以及对辅警的经费支出各有不同，但是从各地使用辅警的实践中可以看出，招募一名辅警的成本远低于正式警察，正式警察消耗的成本大约是辅协警的5倍到10倍[2]。但是辅警的工作产出并不比正式的人民警察少，所以聘用辅警从事警务辅助工作，不仅降低了公安机关提供公共服务的行政成本，而且还提高了公安机关的公共服务品质。辅警参与抢险救灾、紧急事件处置、维护大型活动秩序等行为，也大大提高了公安工作的效率，在减小事故经济损失以及塑造公安机关良好形象上发挥了一定的作用。除此之外，辅警辅助警务工作，能够为正式的公安民警创造了更充足的时间投入到专业警务工作中，在警力有限的情况下，保障警务工作效能的充分发挥。而且在公安民警的指导下，辅警参与辅助街面巡逻勤务，可以有效地震慑和发现犯罪，极大地提高了群众的“见警率”，提升公众的安全感以及对公安工作的认同感和满意度。

(四）辅警规范化管理，为扎实推进社区警务工作提供帮助。

开展社区警务工作是做好公安工作的基石。但是扎实推进社区警务工作离不开充足的警力投入作为保障，让更多的民警脚踏实地的融入社区、走进群众，只靠公安机关自己的努力还远远不够。辅警本身来源于群众，具有更易于与人民群众展开交流的优势，听群众之所想，解群众之所急，将有价值的意见和信息反馈到公安工作中，为公安机关开展社区警务工作提供管理方向和指导意见。辅警队伍的规范化还能够起到吸引、鼓励群众积极参与公安工作，壮大公安机关的社会力量，为开展社区警务工作打下坚实的基础，优化警民关系，减少人民群众与公安机关的对立，争取群众更大的理解和支持。

(五）辅警规范化管理，是维护公民合法权益以及保障辅警自身权益的有效举措。

辅警的规范化管理涉及约束和保障两个方面的内容：一方面，对辅警进行纪律约束，促使辅警在规章制度的规范下，保持队伍的严整性。辅警的行为如果缺乏法律制度的约束就会导致权

力滥用、侵犯公民权利等损害公安机关形象行为的发生。通过实施一系列的辅警规范化管理措施，明确辅警的纪律要求、约束辅警行为，不断提高辅警队伍的素质及辅助工作能力，促进辅警积极主动的投入到保平安、解民忧的辅助工作中，避免辅警辅助警务工作行为的负面效益，发扬辅警的利民性。另一方面，辅警的规范化建设也为维护辅警的自身权益提供了切实的保障。辅警的规范化建设涉及辅警的工资、福利待遇、抚恤救济等权利的保障以及辅警激励机制的完善。健全的保障体系解决了辅警的后顾之忧，完善的激励机制满足了辅警的职业追求，促进辅警积极主动地投入工作中，充分发挥辅警的积极作用。

二、辅警管理过程中存在的问题

(一）对辅警内涵和外延界定存在争议，对辅警的角色和职责定位模糊。

目前，在学术界定上，我国不同学者对辅警含义的广义和狭义界定各有其科学性，但目前我国尚未形成对辅警内涵和外延的统一界定。而且在实践使用中，由于各地的警务工作需求不同，导致各地辅警的称谓及身份又呈现出不同的表现形式，如治安联防队员、警察雇员、交通协管员、特勤、社保人员、协警、文职人员等形式[3]，这就导致很难做到对辅警称谓、标识、管理、使用和保障的统一，同时这也是导致辅警内涵和外延难以界定的原因之一。

此外，对辅警的行为性质和职责范围定位也不清。在对辅警辅助行为的法律界定上，目前我国对辅警行为是属于公法的行政授权、行政委托，还是属于一种私法行为或者行政助手行为并没有明确的法律规定。行政授权的辅警行为表现为行政机关依法授权，被授权的辅警以自己的名义从事辅助警务活动并承担责任；行政委托的辅警行为表现为行政机关委托辅警开展警务辅助工作，辅警以公安机关的名义行使公安机关的部分行政职责；私法的辅警行为表现为辅警完成公安机关交付的工作任务，是以其个人意志完成并交付工作成果，过程不受公安机关的监督和约束；行政助手理论的辅警行为表现为与公安机关签订公法合同并在公安机关的监督管理下，不以自己的名义开展辅助警务活动，且辅警行为的后果由公安机关承担。目前来看，无论将辅警的行为如何定位，在全国范围内都未能找到权威的法律依据和科学的指导。其次，辅警作为在编警力的辅助力量，不具有人民警察的身份和执法资格，且不能够单独执法。目前，法律对于哪些权利辅警可以行使，哪些一定不能够行使以及哪些权利辅警可以单独行使并没有明确的规定。但在实际的辅助工作中，有公安民警在场的情况下会对辅警进行指导和监督，但是在没有公安民警在场的情况下，辅警单独开展交通管理等辅助勤务是否具有合法性则没有法律依据来判定，辅警的行为性质和职责权限定位不清容易导致辅警违法行为以及人民警察不作为的发生。

(二）辅警规范化管理的法律制度体系尚不完善。

在辅警的法治化建设上，我国辅警的规范化管理缺乏宏观与微观层面相结合的完善的法制体系作为保障，且目前存在的辅警管理的法律规范的位阶较低问题。在宏观层面上，法律虽对辅警的规定有所涉及，但规定较为笼统和宽泛，对于辅警的地位、性质、职权范围及具体的管理工作没有明确的规定。例如《公安机关组织管理条例》第二十二条规定：“公安机关根据工作需要，经中央公务员主管部门或者省、自治区、直辖市公务员主管部门批准，可以对专业性较强的职位和辅助性职位实行聘任制。但是，对公安执法职位或者涉及国家秘密的职位，不实行聘任制”。从微观层面来看，各地根据自身的警务需要或者借鉴其他地方已经出台的辅警管理办法对辅警进行规范，制定本地方的辅警规范文件，对辅警的日常管理和权利保障等方面进行规范。如江苏省苏州市政府制定出台了 《苏州市警务辅助人员管理办法》，河北省大名县公安局制定并出台了《警务辅助人员管理办法》，安徽省淮南市公安局制定了《淮南市公安局辅警管理暂行办法》等。

但目前我国有关辅警的法律规定并没有上升到全国统一立法，各地在制定本地政府规章或管理办法时借鉴其他地方已经出台的辅警管理办法再结合本地的实际情况和用人需求，制定本地方的辅警管理的政府规章和管理办法，但是其法律位阶较低，且没有可参照的全国统一、完善的辅警法律规范体系，不利于保障辅警法律规范的科学性，也不利于辅警管理法律法规相关细则的落实。

(三）辅警的招录、培训和考核机制有待完善。

辅警在辅助警务工作过程中发挥的作用具有两面性，由于辅警的日常衣着标识与正式人民警察的区分度不大，人民群众极易把辅警的辅助警务活动当作人民警察的执法执勤活动，辅警的形象和素质直接关乎公安机关的形象。辅警不顾形象、滥用权力的行为加剧的是人民群众与公安机关矛盾的对立。反之，辅警全心全意服务于民，积极为民排忧解难，则能帮助公安机关树立良好形象，赢得群众的赞誉和对公安工作的支持。而我国辅警队伍目前存在人员素质偏低、服务意识较差以及责任意识不强等问题，这些问题的存在与不完善的辅警招录、培训和考核机制有很大的关联性。首先，由于各地经济发展状况和对辅警的使用条件、要求各不相同，以及辅警招录方式(目前我国存在的辅警招录方式主要有：自筹经费制、合同制辅警、保安制辅警以及政府雇员制辅警[4]）本身存在的缺陷，全国范围内没有明确的辅警招录参照标准，且对辅警的招录缺乏背景、学历等方面资格的严格审查和笔试、面试等方面的能力把关，导致辅警队伍的素质参差不齐。其次，辅警的培训和考核机制不完善。各地对辅警培训的主体、对象、内容、方法、周期以及对培训效果的考核检验标准和培训经费保障等内容缺乏科学系统的规定，不利于辅警队伍的健康发展。虽然部分地区对辅警的培训工作做了基础性和具体性的规范，如安徽省淮南市实行“三级教育培训”模式和开展岗前培训、定期轮训、日常训练、实战训练等“四个培训”环节，岗前培训包括法律法规学习、职业教育、队列练习和技能培训，但是对培训主体、经费保障以及培训效果评估等内容还缺乏相关的细则规定。各地区根据自身情况分别制定的培训、考核计划难免存在缺陷，不利于提高整个辅警队伍培训的质量和效率，而且极易导致资源的浪费。

(四）辅警的保障、奖惩激励机制有待完善。

辅警队伍不断壮大，辅警发挥的作用越来越突显，但其职业认同感和队伍稳定性并没有同步提高，这主要源于辅警保障机制不健全、缺乏辅警职业发展规划以及辅警的相关奖惩激励机制的缺位。首先，随着辅警规范化工作的推进，各地辅警的保障机制也在逐步完善，但是由于各地的经济实力不一以及辅警的管理方式各异，各地辅警保障能力的水平和力度也不尽相同，突出表现就是工资福利待遇偏低。例如江苏省金坛辅警平均月工资除去保险仅有1500元，工资水平远低于一般企业职工，养家糊口都成问题。不仅如此，绝大部分辅警的工作任务比较繁重，超时加班现象更是家常便饭，但是对辅警的加班补贴并没有有力的制度保障，这不利于提高辅警岗位的吸引力，辅警极易为了争取更高的工资薪酬而随意辞退现有的辅警工作。其次，辅警的职业保障机制缺失。辅警参与抢险救灾、处理应急事件，人身安全时常受到威胁，但是辅警的伤亡抚恤保障体制还不健全，相关保障尚未落实或者已有落实但保障力度有待提高，这些问题导致辅警在面临急难险重任务时存在后顾之忧，不利于提高辅警对职业的认同感和责任感。再有，从人力资源管理的角度来看，在完善辅警保障机制的建设中，对辅警的职业成长规划没有足够的重视。辅警规范化管理过程中，辅警的成长规划内容主要包括：辅警所从事的岗位是否与其本身相匹配、辅警人才的发现和培养、辅警考评激励等内容。辅警缺乏职业规划导致辅警难以形成正确的职业认识和自我定位。辅警所从事的工作与其自身的兴趣、爱好和专长是否匹配直接影响辅警工作的效率和质量。虽然辅警队伍所发挥的作用日益突显，但对辅警队伍的班子建设还不够重视，不利于辅警人才的发现、培养和辅警队伍整体素质的提高。部分年轻辅警基于考取公务

员或者其他资格考试的目的而选择辅警岗位，一旦通过考试后就辞掉现有的辅警工作，造成人才流失，不利于辅警队伍的稳定性。最后，辅警的考评激励机制也有待建立和完善。一方面，辅警长期从事简单、枯燥的辅助任务，且缺乏争优创先的激励机制和工作晋升渠道，极易产生消极怠慢情绪。另一方面，缺乏相应的辅警监督惩处机制，对辅警的日常工作及行为缺乏约束，易导致辅警损害公安机关形象，甚至辅警违法行为的发生。

三、辅警规范化管理的措施

(一）健全辅警管理的法制体系，明确辅警的法律定位。

世界各国都极其重视辅警队伍管理中的法制化建设。完善我国辅警的规范化管理，相关法律体系的完善是基础和前提。首先，应当建立起中央立法和地方立法相结合的辅警规范化管理法制体系。在中央立法层面上，提高辅警法律制度的位阶，在2016年中央深改小组颁布的《关于规范公安机关警务辅助人员管理办法的意见》的指导下，制定并出台专门的“辅警组织管理条例”，明确辅警的法律定位、职责范围及权利保障，统一辅警名称、标识、管理和使用，明确辅警的最低工资标准、辅警享有的权利、福利保障及抚恤制度等内容。同时，在地方立法层面，各地可以根据自身经济发展状况，依据“辅警组织管理条例”制定本区域内的“辅警管理办法”及相关细则，对本地区的辅警队伍进行具体管理。明确辅警可以单独行使的权力、禁止行使的权利以及做好辅警行为的归责，确保将辅警的一切行为控制在法律的框架下，保证辅警行为的合法性。在完善辅警保障机制的前提下，也要严格辅警的纪律要求，严格辅警的着装要求及行为规范，对辅警进行服装、标识的统一，辅警要有明显的身份标识，便于人民群众做好正式人民警察与辅警的区分，促进辅警提高自我认识和责任意识，主动规范自身行为。

(二）建立起完善的辅警招录、培训和考核机制。

首先，要严把入口关，对辅警的学历、背景及道德品行等基本情况进行严格把关，确保进入辅警队伍人员的基本情况及素质能力符合公安辅助工作的基本要求。其次，在对辅警的培训方面，培训经费应由当地政府承担，制定出全面、可行的辅警培训方案，改经验管理为科学管理，并对培训成果进行科学的评估，将评估结果作为辅警的职业发展和职务变动的参考和依据，保证辅警队伍能进能出、能上能下。为了节约培训成本，提高培训效率，可在全国及地方组建专门的辅警教育训练基地，专门负责辅警的培训。最后，为加强辅警工作的日常监督和管理，要建立起系统、完善的辅警考评机制和体系。针对不同性质和特点的辅警岗位，科学的制定考核标准，对辅警人员做出适当的评判，推行分类考评机制。对于文职类辅警和辅助执法勤务类辅警的考评要有所区别，办公室文职辅警主要负责日常的文件信息梳理、数据的维护和管理，很少面向人民群众开展活动，考评设计要注重对其工作的繁重程度、工作的效率以及工作效益的考评。对于窗口服务及负责办证辅警的考评要注重对其服务态度、工作质量及群众满意度的考评；对于辅助执法勤务类的辅警考评，要根据其日常辅助行为的合法性、服务态度以及群众反映等标准进行考察，并将辅警的所有考评成绩建立起台账，便于对辅警队伍和人员的使用和管理。对于表现优秀的辅警要给予晋升或物质奖励等激励，对于表现较差的辅警要给予批评指导，并对其进行再教育和培训，直至辞退。

(三）完善辅警的保障和激励机制，重视辅警的职业发展规划。

加强和完善辅警的各项权利保障，主要包括工资及补贴保障、辅警优抚待遇、辅警休假等权利的保障。首先，应解决辅警的经费保障问题。辅警在维护公共秩序、保障社会安全等方面发挥了突出的作用，创造了巨大的公共效益，所以辅警的使用经费应由地方政府进行专门拨款，各级

公安机关负责做好辅警所用经费的具体申报工作。其次，要完善和落实辅警的福利待遇和优抚工作。在做到辅警基本工资有保障的前提下，为辅警解决后顾之忧，完善辅警工作的福利待遇，为辅警购买人身保险或给予必要的人情关怀。例如组织辅警进行健康检查，开展辅警业余活动等增强辅警工作积极性和自豪感的暖心行动。对辅警的抚恤水平要明确定级，为伤亡辅警提供科学合理的救济渠道。最后，辅警的规范化管理应对辅警的职业成长规划给予重视，从辅警岗位分配、辅警人才的发现和培养以及辅警的激励机制等方面建立起完善的辅警职业发展规划体系。一方面，根据辅警自身的兴趣爱好、专长、能力水平的不同，为辅警安排适当的岗位，做到才尽其用，才尽其用，提高辅警工作的积极性和主动性，避免辅警因为长期从事简单工作而产生的消极怠慢心理。另一方面，要助力辅警的职业成长。辅警人才的职业发展方向可以分为管理发展方向和专业发展方向。在辅警的日常辅助工作中，一些辅警从事工作过程中突显出管理才能，并能总结辅警队伍管理经验，可以发展其在辅警队伍中担任管理者，既能发挥其辅警队伍管理的经验、才能，又能对辅警队伍起到一定的晋升激励作用。部分辅警在长期的辅助工作中业务能力表现出色，在专业工作中体现出特有的才能的，可以为其建立起专门的辅警人才库，安排其负责其他辅警的管理和帮助辅警的训练工作。辅警职业规划的目的就是为了保持辅警队伍的良性发展和队伍整体素质、战斗力的提升，善于发现和培养各方面的辅警人才，有利于辅警队伍管理的科学化和规范化。

总之，在辅警的激励机制建设中，要打破辅警晋升的“天花板”，对辅警队伍进行等级划分，实行层级晋升，并建立与其等级相对应的工资水平，为辅警提供更高的发展空间和职业追求，规划辅警的职业生涯，增强其职业认同感和责任心，促使其全心投入维护社会治安等警务辅助工作中。

四、结语

我国使用辅警的历史较短，管理经验相对缺乏，相关的制度保障也不够健全，加强辅警的规范化管理有一个相对漫长的道路要走。但是，我们应当立足于公安管理体制改革的时代大背景，立足于充分发挥辅警辅助警察、维护社会治安的重要作用，不断对辅警制度进行改革和完善，促进辅警队伍管理的规范化、法制化和职业化。

[1]何光英.警察素质提高与警察人力资源开发关系思考[J].教育与人才,2012,(12):78.

[2]张应立.辅协警制度及其发展问题初探[J].吉林公安高等专科学校学报,2009,(2):63.

[3]马顺成,于 群.辅警的主体定位行为性质及职责范围探讨[J].江西警察学院学报,2015,(3):15

[4]闵 剑.辅警队伍规范化建设问题探讨[J].公安研究,2011,(5）:89.

A Brief Discussion on Standardization Managementof Auxiliary Police in China

XIA Zhi_xuan

The auxiliary police play an important role in the daily work of public security.But there are some problems in the process of standardization management,for example,the roles and duties of the auxiliary police are not clear,and the legal system is not sound,etc.In order to solve these problems,we need to improve and perfect the legal system,clarify the roles and duties,establish sound recruitment,training and evaluation mechanism and establish a unified securitymechanism and professional developmentmechanism.

Auxiliary Police;Standardized Management;M easures

D035.31

A

1674-5612（2016）02-0120-06

(责任编辑:吴良培)

中央高校基本科研业务费重大项目培育计划项目《依法治国背景下我国辅助警力制度研究》(112113006）

2015_12_11

夏芝绚，(1990_），女，山东济宁人，中国刑事警察学院2014级公安管理方向硕士生，研究方向：公安管理学。